II SA/Bk 210/26

II SA/Bk 210/26 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-07-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Małgorzata Roleder /przewodniczący/
Marta Joanna Czubkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1604
art. 30b
Ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Jakub Dębowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. w M. na zalecenia pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Białymstoku z dnia 27 stycznia 2026 r. nr KO.8230.278.2025 w przedmiocie nieprawidłowego oznaczenia 1. uchyla zaskarżone zalecenia pokontrolne; 2. zasądza od Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Białymstoku na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. w M. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. sp. z o.o. w M. zaskarżyła do sądu administracyjnego zalecenia pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Białymstoku z 27 stycznia 2026 r. nr KO.8230.278.2025, wydane na podstawie art. 30b ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1980 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa).
Zalecenia pokontrolne zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
W dniu 23 września 2025 r., na skutek sygnału konsumenckiego z 3 września 2025 r. dotyczący nieprawidłowego oznakowania mąki w kartoniku, organ przeprowadził kontrolę doraźną w zakładzie produkcyjnym Spółki w zakresie jakości handlowej mąki (protokół kontroli nr KO.8230.278.2025 z 9 października 2025 r.). Podczas przedmiotowej kontroli dokonano weryfikacji prawidłowości oznakowania partii 178 kg kraftowej mąki pszennej typ 500 a’750 g, oznaczenie partii: najlepiej spożyć przed: 05.07.2026.
W stosunku do kontrolowanego materiału stwierdzono następujące nieprawidłowości:
- zapis "gr" zamiast "g";
- użycie zwrotu "Produkujemy jedynie mąkę czystego przemiału";
- użycie zwrotu "Nasza mąka nie zawiera substancji zwyczajowo stosowanych, by zmodyfikować teksturę, smak czy trwałość".
Spółka odmówiła podpisania protokołu kontroli i w pismach z 26 września 2025 r. i 26 października 2025 r. wniosła do niego zastrzeżenia. Zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione przez organ i w dniu 31 października 2025 r. wszczęto postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 ustawy. Spółka w piśmie z 13 listopada 2025 r., wraz z przekazaną organowi informacją o wielkości przychodu i obrotu za rok 2024, wniosła o odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, ewentualnie o wymierzenie jej w możliwie niskiej wysokości. Wskazano przy tym, że wartość mąki niespełniającej wymagań jakości handlowej ze względu na nieprawidłowe oznakowanie wynosiła 722,85 zł netto (237 sztuk x 3,05 zł).
Decyzją z 5 grudnia 2025 r. wymierzono Spółce karę pieniężną w wysokości 600 zł za wprowadzenie do obrotu partii 178 kg Kraftowej Mąki pszennej typ 500 a’750 g, oznaczenie partii: najlepiej spożyć przed: 05.07.2026, o wartości 722,85 zł, niespełniającej wymagań jakości handlowej ze względu na nieprawidłowe oznakowanie.
Następnie organ w dniu 27 stycznia 2026 r. wydał kwestionowane w sprawie niniejszej zalecenia pokontrolne. W uzasadnieniu tego aktu wskazano, że w wyniku kontroli przeprowadzonej 23 września 2025 r. stwierdzono następujące nieprawidłowości:
- podano informacje "Nasza mąka nie zawiera substancji zwyczajowo stosowanych, by zmodyfikować teksturę, smak czy trwałość" i "Produkujemy jedynie mąkę czystego przemiału", co wprowadzało konsumenta w błąd sugerując, że mąka ta posiada szczególne właściwości w porównaniu do innych ogólnodostępnych na rynku mąk, co było niezgodne z niezgodne z art. 7 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywy Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. U. L 304 z 22.11.2011, ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 1169/2011);
- podano niewłaściwe oznaczenie jednostki masy "gr" podczas, gdy powinno być "g", co było niezgodne z załącznikiem nr 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących oznakowań towarów paczkowanych (Dz. U z 2021 r., poz. 481 dalej jako: rozporządzenie).
W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami organ wezwał Spółkę do ich usunięcia w terminie niezwłocznym, nie później niż 7 dni od dnia otrzymania zaleceń poprzez: usunięcie z oznakowania mąki informacji: "Nasza mąka nie zawiera substancji zwyczajowo stosowanych, by zmodyfikować teksturę, smak czy trwałość" oraz "Produkujemy jedynie mąkę czystego przemiału" oraz podanie właściwego oznaczenia jednostki masy wyrażonej w gramach – "g".
Spółka miała poinformować organ o sposobie wykonania zaleceń, niezwłocznie po ich wykonaniu, nie później niż w terminie 7 dni od daty upływu terminu wskazanego do usunięcia nieprawidłowości. Jednocześnie pouczono, że zgodnie z art. 40a ust. 2 ustawy, nieusunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w terminie określonym w zaleceniach pokontrolnych będzie skutkowało wymierzeniem kary pieniężnej w wysokości do trzykrotnego przeciętnego wynagrodzenia za rok poprzedzający rok nałożenia kary.
W odpowiedzi na te zalecenia Spółka wniosła o uwzględnienie obiektywnej niemożności wykonania zaleceń pokontrolnych w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Wskazano, że realizacja zaleceń jest obiektywnie niemożliwa z przyczyn technicznych, organizacyjnych i ekonomicznych, gdyż w zapasach magazynowanych znajduje się kilkaset tysięcy sztuk kartoników. W związku z tym Spółka wniosła o wydłużenie terminu wdrożenia zmian w znakowaniu produktu do końca 2027 r. Organ nie uwzględnił wniosku o wydłużenie terminu wykonania zaleceń pokontrolnych i zaproponował doraźne rozwiązanie w postaci zastosowania nalepek zakrywających napisy mające wprowadzać konsumentów w błąd (vide: odpowiedź z 11 lutego 2026 r.).
Wobec powyższego w dniu 26 lutego 2026 r. Spółka wniosła do sądu administracyjnego skargę na powyższe zalecenia pokontrolne. Zarzuciła naruszenie: 1. art. 30b ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przekroczeniu granic kompetencji pokontrolnych przez organ oraz nałożeniu obowiązku o charakterze generalnym i represyjnym, wykraczającego poza funkcję kontrolną przewidzianą w tym przepisie;
2. art. 8 § 1 K.p.a. w zw. zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie środka rażąco nieadekwatnego do charakteru i zakresu stwierdzonych uchybień, prowadzącego do nieproporcjonalnej ingerencji w sferę majątkową i organizacyjną Spółki;
3. art. 7 ust. 1 lit. a i c oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakwestionowane przez organ komunikaty marketingowe w sposób jednoznaczny i bezsporny wprowadzały konsumenta w błąd oraz że wymagały bezwzględnego usunięcia z obrotu w terminie siedmiu dni;
4. zasady pewności prawa oraz stabilności rozstrzygnięć administracyjnych, poprzez ponowną ingerencję w materię uprzednio rozstrzygniętą decyzją z 5 grudnia 2025 r. nr KO.8230.278.2025, która stała się ostateczna i została wykonana przez Spółkę;
5. art. 40a ust. 2 ustawy, poprzez ukształtowanie zaleceń pokontrolnych w sposób powodujący powstanie bezpośredniego obowiązku o charakterze władczym, bez zapewnienia Spółce adekwatnych gwarancji proceduralnych.
Wskazując na powyższe naruszenia Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonych zaleceń pokontrolnych, ewentualnie stwierdzenie ich niezgodności
z prawem i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów związanych z postępowaniem wywołanym wniesieniem skargi.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że organ przekroczył granice kompetencji wynikającej z art. 30b ustawy. Przepis ten umożliwia wydanie zaleceń pokontrolnych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, lecz nie stanowi podstawy do nakładania obowiązku o charakterze generalnym, obejmującego całość stanów magazynowych oraz dalszą produkcję, zwłaszcza w sytuacji, gdy uprzednio zakończono postępowanie sankcyjne w odniesieniu do tej samej materii. W ocenie Spółki zastosowany środek pozostaje w oczywistej dysproporcji do charakteru stwierdzonych uchybień. Błąd w oznaczeniu jednostki miary "GR" zamiast "g" miał charakter techniczny i nie wpływał na rzeczywistą masę produktu. Komunikaty marketingowe, nawet jeśli uznane za nieprecyzyjne, nie dotyczyły bezpieczeństwa żywności ani jej właściwości zdrowotnych. Organ nie wykazał, aby dalsze funkcjonowanie produktów w dotychczasowych opakowaniach stwarzało zagrożenie dla interesu publicznego. Jednocześnie wykonanie zaleceń wiąże się z potencjalnymi kosztami przekraczającymi 224.000 zł, wynikającymi z nakładów pracy (199.016 zł) oraz kosztów naklejek (ok. 25.464 zł) potrzebnymi do oklejenia 339.522 sztuk opakowań. Alternatywą jest produkcja nowych opakowań i trzymiesięczny przestój produkcyjny, co prowadziłoby do destabilizacji działalności gospodarczej Skarżącej. Tak znaczna ingerencja w sferę majątkową i organizacyjną przedsiębiorcy nie może być uznana za adekwatną reakcję na uchybienia o charakterze wyłącznie informacyjnym. Nadto, zdaniem Spółki, organ dokonał rozszerzającej i nadmiernie formalistycznej wykładni art. 7 rozporządzenia 1169/2011. Ocena, czy komunikat marketingowy wprowadza w błąd, wymaga analizy kontekstu oraz percepcji przeciętnego konsumenta. Organ przyjął jednoznaczną kwalifikację bez przeprowadzenia pogłębionej analizy i bez wykazania realnego wpływu zakwestionowanych treści na decyzje zakupowe. Spółka zarzuciła, że wydanie zaleceń pokontrolnych po prawomocnym zakończeniu postępowania sankcyjnego narusza zasadę stabilności rozstrzygnięć administracyjnych. Skarżąca, po zapłacie kary pieniężnej w wysokości 600 zł i zakończeniu postępowania, miała uzasadnione oczekiwanie, że sprawa została rozstrzygnięta w zakresie ustaleń kontroli. Wydanie zaleceń o znacznie szerszym zakresie skutków prowadzi do ponownej ingerencji w tę samą materię, bez zachowania gwarancji proceduralnych właściwych dla decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające tak daleko idącą ingerencję w działalność gospodarczą Skarżącej. Organ nie wykazał istnienia pilnej potrzeby ochrony interesu publicznego, która uzasadniałaby natychmiastowe wykonanie zaleceń w terminie siedmiu dni. Zaskarżone zalecenia wywołują bezpośrednie skutki prawne w sferze praw i obowiązków Skarżącej. Mają charakter władczy indywidualny i konkretny. Jednocześnie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji właściwą reakcją sądu administracyjnego jest uchylenie zaskarżonej czynności co oznaczałoby, że akt nie wywołuje skutków prawnych wobec Skarżącej i nie może stanowić podstawy do dalszych działań sankcyjnych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie z tego powodu, że kwestionowane zalecenia pokontrolne nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącej Spółki, lecz zawierają wnioski mające doprowadzić do wyeliminowania stwierdzonych uchybień. W związku z tym nie mogą być zaliczone do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej są zalecenia pokontrolne Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno- Spożywczych z 27 stycznia 2026 r. Podstawę prawną tego aktu stanowił przepis art. 30b ustawy. Zgodnie z tą regulacją jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.
W pierwszej kolejności, biorąc pod uwagę wniosek organu o odrzucenie skargi, należy wskazać, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zalecenia pokontrolne są wiążącym poleceniem administracji w stosunku do podmiotu kontrolowanego, a niezastosowanie się do nich jest zagrożone karą pieniężną (art. 40a ust. 2 ustawy). Stanowią one zatem akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 435 ze zm.; dalej: powoływana jako P.p.s.a.) – vide: wyrok NSA z 16 maja 2024 r., II GSK 361/21, pub. CBOSA. Skarga w sprawie niniejszej jest więc dopuszczalna.
W dalszej kolejności wskazać należy, że kwestia prawidłowości lub wadliwości zastosowania przepisów prawa materialnego warunkujących wymogi prawidłowego oznaczania produktów w odniesieniu do określonego rodzaju produktu nie może być przedmiotem oceny w sprawie dotyczącej legalności zaleceń pokontrolnych. W orzecznictwie przyjmuje się, że właściwym postępowaniem do zgłaszania zarzutów w tym przedmiocie jest postępowaniem prowadzone w trybie art. 29 ustawy. To bowiem w postępowaniu "głównym", a więc w postępowaniu, w którym zwieńczeniem będzie decyzja zakazująca wprowadzenia produktu do obrotu, nakazująca poddanie produktu określonym zabiegom, zakazująca składowania produktu w określonych warunkach, nakazująca przekwalifikowanie produktu, nakazująca niszczenie produktu lub nakazująca wycofanie produktu ze sprzedaży (art. 29 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy), możliwym jest poddanie kontroli i ocenie zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego nakładającego obowiązki odnośnie produktów mających być wprowadzonymi do obrotu lub już dostępnych na rynku. Innymi słowy, strona może domagać się kontroli działań organu Inspekcji Jakości Handlowej w aspekcie mających lub mogących mieć zastosowanie w sprawie w związku z określonym produktem przepisów prawa materialnego, w przypadku wydania przez organ decyzji, o której mowa w powołanym art. 29 ust. 1 ustawy, a więc rozstrzygnięcia konkretyzującego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego. Zalecenia pokontrolne nie mają takiego charakteru, albowiem nie nakładają w sposób władczy, charakterystyczny dla decyzji, obowiązku podjęcia określonych czynności. Zmierzają one do umożliwienia kontrolowanemu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie (vide: wyrok NSA z 24 marca 2026 r., II GSK 2277/22, pub. CBOSA). W sprawie niniejszej nie była wydana decyzja w trybie art. 29 ustawy, ale była wydana w dniu 5 grudnia 2025 r. decyzja o nałożeniu grzywny na podstawie art. 40a ust. 1 pkt 3 zgodnie z którym kto wprowadza do obrotu artykuły rolno-spożywcze nieodpowiadające jakości handlowej określonej w przepisach o jakości handlowej lub deklarowanej przez producenta w oznakowaniu tych artykułów, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości korzyści majątkowej uzyskanej lub która mogłaby zostać uzyskana przez wprowadzenie tych artykułów rolno-spożywczych do obrotu, nie niższej jednak niż 500 zł. Zdaniem sądu to to postępowanie było właściwym do zgłoszenia zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 lit. a i c oraz ust. 2 rozporządzenia nr 1169/2011, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zakwestionowane przez organ komunikaty marketingowe w sposób jednoznaczny i bezsporny wprowadzały konsumenta w błąd. Tymczasem Spółka nie wniosła odwołania od tej decyzji i uiściła wymierzoną karę. Podnoszenie tego zarzutu w niniejszym postępowaniu nie mogło odnieść skutku prawnego.
Na obecnym etapie kontroli sądowej może podlegać treść zaleceń a nie merytoryczna strona sprawy. Innymi słowy, kontrola zaleceń pokontrolnych może sprowadzić się tylko do oceny tego, czy organ w takich zaleceniach nakazał działania, które jest obowiązany ustalić w sposób i formie przewidzianej prawem. Oznacza to, że zalecenia pokontrolne nie mogą konkurencyjnie odnosić się do materii, która ma być rozstrzygana w prawem określonej formie (vide: wyroki NSA: z 10 lipca 2025 r., II GSK 21/25 i ww. wyrok NSA z 16 maja 2024 r., II GSK 361/21, pub. CBOSA).
Przechodząc już do meritum sprawy, sąd stwierdza, że zaskarżone zalecenia pokontrolne są wadliwe. Dokonując oceny zasadności zaleceń wydanych w badanej sprawie w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zalecenia pokontrolne powinny być sformułowane w sposób jasny i czytelny, tak aby podmiot, który je otrzymał wiedział jakie czynności powinien wykonać, by stwierdzone nieprawidłowości usunąć, a także w jakim terminie powinien to uczynić. Wynika to stąd, że konsekwencje niezastosowania się do zaleceń mogą być dla zobowiązanego podmiotu bardzo dotkliwe, co wynika też z pouczenia udzielonego skarżącej Spółce w niniejszej sprawie. Organ ma prawo skontrolować po terminie wskazanym w zaleceniach, celem ustalenia, czy zostały one wykonane, a adresat zaleceń powinien wiedzieć, kiedy się takiej kontroli może spodziewać.
Warunkiem wydania zaleceń pokontrolnych jest przeprowadzenie kontroli prawidłowej ze względów formalnych oraz rzetelne wykazanie nieprawidłowości w protokole kontroli (vide: A. Jaczyńska, Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Komentarz, Gdańsk 2023, art. 30b). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez upoważnionych do tego pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych w Białymstoku w dniu 23 września 2025 r. i dotyczyła jakości handlowej mąki. Jak wynika z protokołu kontroli sprawdzono prawidłowość oznakowania partii 178 kg Kraftowej Mąki pszennej typ 500 a’750 g, oznaczenie partii: Najlepiej spożyć przed: 05.07.2026. Czynności kontrolne miały charakter doraźny (niezapowiedziany), z uwagi na sygnał konsumencki, który wpłynął do ww. organu za pośrednictwem skrzynki e-mail dnia 3 września 2025 r. Z przedmiotowych czynności kontrolnych sporządzono protokół kontroli nr KO.8230.278.2025, w którym znajdują się opisane nieprawidłowości. Wynika z niego, że stwierdzono następujące nieprawidłowości: zapis "gr" zamiast "g"; użycie zwrotu "Nasza mąka nie zawiera substancji zwyczajowo stosowanych, by zmodyfikować teksturę, smak czy trwałość" oraz zwrotu "Produkujemy jedynie mąkę czystego przemiału".
W zaleceniach pokontrolnych stwierdzono zbiorczo, że obie podane informacje "Nasza mąka nie zawiera substancji zwyczajowo stosowanych, by zmodyfikować teksturę, smak czy trwałość" oraz "Produkujemy jedynie mąkę czystego przemiału" stanowią naruszenie art. 7 ust. 1 lit. a i c rozporządzenia nr 1169/2011. Zgodnie z art. 7 ust 1 lit. a rozporządzenia, informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: co do właściwości środka spożywczego, a w szczególności co do jego charakteru, tożsamości, właściwości, składu, ilości, trwałości, kraju lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji. Przepis art. 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia, stanowi z kolei, że informacje na temat żywności nie mogą wprowadzać w błąd, w szczególności: przez sugerowanie, że środek spożywczy ma szczególne właściwości, gdy w rzeczywistości wszystkie podobne środki spożywcze mają takie właściwości, zwłaszcza przez szczególne podkreślanie obecności lub braku określonych składników lub składników odżywczych.
W doktrynie przyjmuje się, że art. 7 ust. 1 lit. a określa ogólnie, jakich cech żywności może dotyczyć wprowadzanie w błąd, zaś lit. b- d precyzują w jaki sposób może dojść do wprowadzenia w błąd (vide: A. Szymecka-Wesołowska [w:] K. Jędrych, P. Szczypkowska, A. Szymecka-Wesołowska, Znakowanie, prezentacja, reklama żywności. Komentarz do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011, Warszawa 2018, art. 7).
Organ w zaskarżonym akcie wskazał jedynie zbiorczo względem dwóch kontestowanych informacji, że nazewnictwo zastosowane przez skarżącą "wprowadzało konsumenta w błąd sugerując, że mąka ta posiada szczególne właściwości w porównaniu do innych ogólnodostępnych na rynku mąk". Organ nie sprecyzował jakich cech żywności dotyczy wprowadzenie w błąd (poza lakonicznym stwierdzeniem o szczególnych właściwościach). Wskazana podstawa prawna jest zatem nieprecyzyjna i nie posiada właściwego uzasadnienia.
W dalszej kolejności zarzucić należy, że z zaleceń pokontrolnych nie wynika wprost jakiej partii produktu one dotyczą. Wątpliwości dotyczą tego czy zalecenia zostały wydane tylko do skontrolowanej uprzednio przez organ partii konkretnego typu mąki (Kraftowej Mąki pszennej typ 500 a’750 g w ilości 178 kg) czy całości produktu jakim dysponowała Spółka w dniu wydania zaleceń pokontrolnych (z akt sprawy wynika, że na ten dzień skarżąca miała w magazynie kartoniki dla mąki [...], [...] i [...] – łącznie ponad 300 tys. szt.).
W tym kontekście zastrzeżenia sądu budzi także wyznaczony termin jako niezwłoczny, nie później niż 7 dni. W ocenie sądu organ powinien wyznaczyć realny termin na usunięcie nieprawidłowości, tak aby był on obiektywnie możliwy do zrealizowania. Wskazuje się, że termin na usunięcie nieprawidłowości powinien być bezwzględnie możliwy do realizacji przez kontrolowanego, a jednocześnie jak najkrótszy, aby kontrolowany nie wprowadzał już do obrotu produktów o niewłaściwej jakości handlowej (vide: A. Jaczyńska [w:] Ustawa o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych. Komentarz, Gdańsk 2023, art. 30(b)). W sprawie niniejszej trudno stwierdzić czy wyznaczony termin realnie umożliwia usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Ocena ta jest utrudniona z tego względu, że w zaleceniach pokontrolnych, jak już wskazano powyżej, nie określono w sposób konkretny jakiej partii produktów one dotyczą. Trudność ta wynika również i z tego względu, że w zaleceniach brak jest określenia sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że organ na późniejszym etapie dopuścił doraźny sposób działania polegający na zaklejeniu niewłaściwych informacji. W ocenie sądu sposób usunięcia nieprawidłowości powinien być doprecyzowany w samych zaleceniach pokontrolnych. W konsekwencji organ w pierwszej kolejności powinien konkretnie oznaczyć partię (ilość) produktu którego dotyczą zalecenia, określić sposób usunięcia nieprawidłowości i w zależności od tych danych wyznaczyć realny termin na wykonanie zaleceń pokontrolnych. Przy wyznaczaniu terminu organ powinien również uwzględnić, że stwierdzone nieprawidłowości nie dotyczyły bezpieczeństwa żywności, jej składu, właściwości mikrobiologicznych ani parametrów zdrowotnych. Nie stwierdzono zagrożenia dla zdrowia lub życia konsumentów. Nie zakwestionowano jakości surowca, procesu technologicznego ani zgodności z normami sanitarnymi.
Jako, że zalecenia pokontrolne są aktem organu administracji publicznej o charakterze władczym, należy oczekiwać nadania im takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie oraz z jakiego powodu jest mu zarzucane, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i przepisy prawa, doszło do stwierdzenia konkretnego naruszenia. Jednocześnie nie jest dopuszczalne wskazanie naruszeń poprzez podanie aktu prawnego i przepisu prawa, ale bez odniesienia do szczegółowych ustaleń protokołu kontroli. Należy również dodać, że skarżąca Spółka wniosiła zastrzeżenia do protokołu kontroli nr KO.8230.278.2025 (odmawiając wcześniej jego podpisania). Zdaniem sądu powinno to dodatkowo skłonić organ do tego, aby zalecenia pokontrolne były sformułowane w sposób jasny, rzetelny i wyczerpujący.
W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżony akt nie spełnia wymogów jakim powinien odpowiadać akt z zakresu administracji publicznej nakładający na jego adresata określone obowiązki. W związku z tym, że jest on aktem władczym, jego treść powinna pozwolić adresatowi na jasne odczytanie, jakie naruszenia są mu zarzucane oraz z jakiego powodu a także w jakim zakresie, w jaki sposób i terminie ma je usunąć. Sąd doszedł do przekonania, że lakoniczne i pobieżne sformułowanie zaskarżonego aktu narusza zasadę informowania wyrażoną w art. 9 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżone zalecenia pokontrolne na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składa się wpis sądowy 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118 ze zm.) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.
Marta Joanna Czubkowska Małgorzata Roleder Anna Bartłomiejczuk