II SA/Bk 1724/25

II SA/Bk 1724/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-12-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 14 lipca 2025 r. nr 409.165/B-3/7/25 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: "SKO", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 14 lipca 2025 r., nr 409.165/B-3/7/25, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Dobrzyniewo Duże (dalej: "Wójt", "organ I instancji") z dnia 21 maja 2025 r., znak: IPG.6730.62.2025, umarzającej postępowanie w części dotyczącej wnioskowanego przez Inwestora terenu, który objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Dobrzyniewo Kościelne i Nowe Aleksandrowo zatwierdzonym przez Radę Gminy Dobrzyniewo Duże uchwałą Nr z dnia 11 marca 2008 r .(Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 100, poz. 995 z 2008 r.), w pozostałej części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości D., gm. Dobrzyniewo Duże.
Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 lutego 2025 r. W. W. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ww. decyzją z dnia 21 maja 2025 r., znak: IPG.6730.62.2025, Wójt w części umorzył postępowanie a w części odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji. Organ I instancji, w oparciu o zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy uznał, że działki objęte wnioskiem nie posiadają sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy - zgodnie z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W., w którym zarzucił m.in. brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, błędną interpretację i analizę terenu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiałów dowodowych (potraktowanie materiałów dowodowych wybiórczo, brak szczegółowej analizy, brak wizji terenowej), co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy.
Po rozpatrzeniu odwołania, SKO decyzją z dnia 14 lipca 2025 r., nr 409.165/B-3/7/25, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z dnia 21 maja 2025 r., znak: IPG.6730.62.2025.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał skrótowo dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Dalej wyjaśnił, że w sprawie niniejszej, z uwagi na fakt, iż teren wskazany pod zabudowę znajduje się na obszarze, który częściowo objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Dobrzyniewo Kościelne i Nowe Aleksandrowo zatwierdzonego przez Radę Gminy Dobrzyniewo Duże uchwałą Nr XX/78/08 dnia 11 marca 2008 r., Wójt w sposób uzasadniony umorzył postępowanie na części wnioskowanego terenu, który jest wskazany jako dojazd do terenu, na którym planowana jest inwestycja. Wójt negatywnie ocenił także istnienie wymaganego prawem sąsiedztwa, na podstawie którego można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co jego zdaniem uniemożliwia wydanie warunków zabudowy dla planowanej przez Skarżących inwestycji.
Dalej SKO wyjaśniło, że ustawodawca precyzuje sposób weryfikacji, czy spełniony został wymóg dobrego sąsiedztwa, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 61 ust. 5a cyt. u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Jak wynika z akt sprawy, obszar analizowany organ I instancji wyznaczył w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w odległości ok. 171 m wokół terenu inwestycji, co stanowi minimalny wymóg trzykrotności szerokości frontowej tejże działki (3 x 57 m).
Z załączonej do akt sprawy kopii mapy zasadniczej wynika, iż wnioskowana do zabudowy nieruchomość stanowi niezabudowaną działkę rolną, o kategorii RV. W bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej istnieją działki zabudowane budynkami zrealizowanymi w zabudowie zagrodowej i produkcyjnej, brak jest natomiast żadnej działki, znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dla nowej zabudowy o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Organ odwoławczy wskazał też, że czym innym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a czym innym zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, w ramach której występują co prawda budynki mieszkalne, ale służą one jednak zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rolnika. Są więc związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Zabudowa mieszkalna w ramach zabudowy zagrodowej nie jest więc tożsama z zabudową mieszkaniową jednorodzinną, służącą zaspokajaniu wyłącznie potrzeb mieszkaniowych jej właścicieli. Powyższe, w ocenie SKO determinuje przyjęcie w niniejszej sprawie stanowiska, iż wprowadzanie na działce oznaczonej nr ew. gr. [...], położonej w miejscowości D., gm. Dobrzyniewo Duże zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, stoi w kolizji z istniejącą na terenie analizowanym zabudową. Taki stan rzeczy powoduje zatem, że wnioskowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, co zgodnie z prawem obliguje organ I instancji do wydania odmownej decyzji ustalającej warunki zabudowy wnioskowanej inwestycji i tym samym zarzuty podnoszone w treści odwołania w zakresie naruszenia art. 7, 77 w zw z art. 80 Kpa uznać należy za nieuzasadnione.
Organ odwoławczy odniósł się także do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 79a k.p.a. i wyjaśnił, że jest on zasadny. Jednakże w ocenie tego organu należy wskazać, iż jest to naruszenie prawa, ale mając na uwadze fakt, iż pismem z dnia 6 maja 2025 r., znak: IPG.6730.62.2025 organ I instancji, zgodnie z art. 10 k.p.a. poinformował wszystkie strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym w niniejszej sprawie całym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się oraz zgłoszonych żądań, ww. naruszenie nie miało wpływu na wynik niniejszego postępowania.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł W. W., w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
1) błędną podstawę prawną wydanej decyzji,
2) naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania - organ odwoławczy zamiast dokonać samodzielnej i wszechstronnej analizy sprawy, ograniczył się do bezrefleksyjnego zaakceptowania stanowiska organu I instancji, nie korygując jego uchybień ani nie przeprowadzając pogłębionej oceny materiału dowodowego,
3) naruszenie zasady praworządności - art. 7 k.p.a. – SKO utrzymując w mocy decyzję gminy, nie zapewniło zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, co skutkowało wydaniem decyzji niezgodnej z obowiązującymi regulacjami,
4) naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej - art. 8 k.p.a. - organ odwoławczy, zamiast dokonać obiektywnej i rzetelnej oceny sprawy, powielił błędy organu I instancji, co mogło sprawiać wrażenie braku bezstronności i rzetelności działania administracji publicznej,
5) naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony (art. 81a k.p.a.) - w przypadku istnienia niejednoznaczności interpretacyjnych lub dowodowych, organ odwoławczy miał obowiązek rozstrzygnąć sprawę na korzyść wnioskodawcy, czego jednak nie uczynił, przyjmując interpretację niekorzystną dla strony,
6) naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz w zw. z naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) - brak dokładnej analizy stanu faktycznego i zgromadzonych dowodów w sprawie, błędna interpretacja i analiza terenu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania, i rozpatrzenia materiałów dowodowych (potraktowanie materiałów dowodowych wybiórczo, brak szczegółowej analizy, brak wizji terenowej), co w konsekwencji doprowadziło do wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy,
7) naruszenie zasady równego traktowania i jednolitości orzecznictwa - decyzja SKO jest sprzeczna z wcześniejszymi rozstrzygnięciami dotyczącymi podobnych przypadków na obszarze gminy, co świadczy o arbitralności działania organu oraz narusza zasadę przewidywalności decyzji administracyjnych,
8) brak rzetelnego uzasadnienia decyzji - art. 107 § 3 k.p.a. - uzasadnienie decyzji SKO jest lakoniczne i nie odnosi się w sposób wyczerpujący do argumentacji strony odwołującej się, co uniemożliwia pełną weryfikację motywów rozstrzygnięcia i narusza prawo strony do rzetelnej informacji o podstawach decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił, że w toku całego postępowania organ I instancji postąpił w sposób sprzeczny z fundamentalnymi zasadami postępowania administracyjnego. W szczególności naruszono zasady legalizmu, pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji, proporcjonalności oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący pewność i przewidywalność rozstrzygnięć. Działania organu cechowały się arbitralnością oraz brakiem jednolitego podejścia do wykładni i stosowania prawa, co doprowadziło do naruszenia praw strony oraz istotnego uszczerbku dla rzetelności prowadzonego postępowania.
Natomiast organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, nie tylko nie skorygował błędów popełnionych przez organ I instancji, ale również sam naruszył te same fundamentalne zasady postępowania administracyjnego. W szczególności organ odwoławczy, zamiast dokonać wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy, ograniczył się do formalistycznej akceptacji wcześniejszych wadliwych ustaleń, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Tego rodzaju działanie skutkowało utrzymaniem decyzji dotkniętej istotnymi wadami prawnymi, co pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności oraz ochrony praw strony postępowania.
Zdaniem skarżącego w sprawie błędnie oznaczono front terenu. Front terenu nowych wydzielonych działek będzie mieć ok. 200 m szerokości poprzez wytyczoną drogę wewnętrzną. Od tej wielkości należy wziąć trzykrotność frontu terenu jako promień potrzebny do analizy terenu, który będzie wynosić ok 600 m. W związku z tym na analizowanym terenie występują tożsame funkcje, cechy zabudowy oraz zagospodarowania terenu, pozwalające wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.
Zdaniem skarżącego w obowiązującym obecnie stanie prawnym sądy administracyjne w swoich orzeczeniach odnosiły się zarówno do bezpośredniego, jak i pośredniego przylegania do drogi. O zakwalifikowaniu określonej części działki jako frontu nie decyduje wyłącznie jej fizyczne (faktyczne) przyleganie do drogi publicznej.
W różnych orzeczeniach sądów przyjmuje się, że droga wewnętrzna została uznana za front terenu. Droga wewnętrzna może być uznana za front działki, jeśli zapewnia faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej, zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa. Kluczowe jest tylko, aby droga wewnętrzna była funkcjonalnie powiązana z terenem inwestycji i umożliwiała komunikację z drogą publiczną, co pozwala na jej uwzględnienie w analizie jako granicy frontowej.
Dalej skarżący wyjaśnił, że z uwagi na późniejszy podział przedmiotowych działek na 11 mniejszych działek front terenu wskazany przez niego we wniosku jest prawidłowy. O głównym wjeździe na projektowane wydzielone działki decyduje inwestor i to zostało ujęte w dokumentacji. Zatem w niniejszej sprawie organ I instancji nie był uprawniony do samodzielnego ustalania przebiegu frontu terenu, jako że kompetencja ta, w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego, nie mieści się w granicach jego uznania administracyjnego bez jednoznacznego oparcia w wiążących dokumentach planistycznych. W konsekwencji, organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji odmownej, winien był odnieść się w sposób wyczerpujący do tej kwestii. Brak takiej analizy stanowi naruszenie obowiązków organu odwoławczego wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 7 k.p.a.
Dalej skarżący wyjaśnił, że następstwem błędnego oznaczenia frontu terenu jest błędna analiza terenu. Nieprawidłową praktyką organu I instancji jest to, że zarówno analizę urbanistyczną, jak i projekt decyzji organu I instancji przygotowała ta sama osoba. Analiza w sprawie niniejszej została przeprowadzona w sposób niepełny i niewystarczający. Organ błędnie wyznaczył obszar potrzebny do wykonania analizy terenu. Skoro front terenu (organ bezpodstawnie zmienił jego zakres), który wskazał wnioskodawca będzie mieć ok. 200 m, to promień potrzebny do analizy terenu będzie mieć ok. 600 m. W związku z tym na analizowanym terenie występują tożsame funkcje, cechy zabudowy oraz zagospodarowania terenu, pozwalające wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy.
Skarżący zarzucił też, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się dwa budynki mieszkalne oraz budynek gospodarczy. W istocie nie mamy do czynienia z zabudową zagrodową, bowiem, nie ma faktycznego prowadzenia gospodarstwo rolnego, a to jest przesłanka, mówiąca o tym, że cała kwalifikacja została wykonana błędnie. Teren miejscowości, w istocie jest terenem sypialnianym dla aglomeracji białostockiej, nie będącym w istocie terenem produkcji rolnej. Nawet zabudowa zagrodowa nie wyklucza powstania na działce sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej, gdyż w zabudowie zagrodowej również występuje w przeważającej wielkości funkcja mieszkalna, a taka w rozpatrywanym przypadku ma miejsce. Dodatkowo należy wziąć po uwagę współczesne rolnictwo, które zmienia formę: we wsi jest 1-2 czynnych gospodarzy, a w przeważającej wielkości w obrębie zabudowy zagrodowej, pozostała jedynie funkcja mieszkalna, co ma miejsce właśnie w D. Z powyższego wynika więc, że funkcja mieszkalna występująca w zabudowie zagrodowej jest w orzecznictwie sądów administracyjnych najczęściej uznawana za równorzędną i pełnoprawną funkcję odniesienia przy ocenie zgodności planowanej zabudowy mieszkaniowej z otoczeniem. Sam fakt, że budynek należy do gospodarstwa rolnego, nie oznacza odmienności funkcji użytkowej w sensie prawnym. Organ nie może arbitralnie odrzucić funkcji mieszkalnej zabudowy zagrodowej jako punktu odniesienia.
Skarżący zarzucił również, że zmiana podejścia organów w analogicznych okolicznościach faktycznych może wskazywać na brak obiektywizmu oraz naruszenie zasady zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Tego rodzaju arbitralność decyzji administracyjnych może prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa. Ponadto w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości proceduralnej, która wymaga, aby organy administracji publicznej działały w sposób przejrzysty, bezstronny i zgodny z zasadami rzetelnego postępowania.
Zdaniem skarżącego zauważyć należy, że celem ustalania warunków zabudowy nie jest wyłącznie dbałość o ład przestrzenny. Istotną rolą tej instytucji prawnej jest także zapewnienie realizacji jednej z kluczowych zasad zagospodarowania przestrzennego, czyli zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, określonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem systematyczne i uporczywe uchylanie się od wydania decyzji o warunkach zabudowy, przejawiające się w każdorazowym wskazywaniu nowych, często nieuzasadnionych przeszkód - takich jak rzekome błędy w oznaczeniu frontu działki, arbitralne zmiany w analizie terenu czy niekonsekwentna interpretacja przepisów - może budzić uzasadnione podejrzenia o celowe działanie mające na celu uniemożliwienie realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Tego rodzaju praktyki, noszące znamiona instrumentalnego wykorzystywania procedur administracyjnych, mogą stanowić naruszenie zasad praworządności i rzetelności postępowania administracyjnego, a w określonych przypadkach prowadzić do odpowiedzialności organu za przewlekłość postępowania lub nadużycie władzy administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na mocy art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO z dnia 14 lipca 2025 r., nr 409.165/B-3/7/25, która utrzymała w mocy decyzję Wójta z dnia 21 maja 2025 r., znak: IPG.6730.62.2025, umarzającej postępowanie w części dotyczącej wnioskowanego przez skarżącego terenu, który objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Dobrzyniewo Kościelne i Nowe Aleksandrowo zatwierdzonym przez Radę Gminy Dobrzyniewo Duże uchwałą Nr z dnia 11 marca 2008 r .(Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 100, poz. 995 z 2008 r.), w pozostałej części odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi, na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości D., gm. Dobrzyniewo Duże.
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130; dalej: "u.p.z.p."), a w szczególności przepisy art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 i ust. 5a, w brzmieniu po 23 września 2023 r.
Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały enumeratywnie określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, posiadająca dostęp do tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 u.p.z.p., jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne, bądź też jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) planowane zamierzenie pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie jest lokalizowane na obszarze:
a) w stosunku do którego ustanowiono zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922),
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W niniejszej sprawie przyczyną wydania decyzji umarzającej postępowanie w części dotyczącej wnioskowanego przez skarżącego terenu było to, że teren ten jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Dobrzyniewo Kościelne i Nowe Aleksandrowo zatwierdzonym przez Radę Gminy Dobrzyniewo Duże uchwałą Nr z dnia 11 marca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego Nr 100, poz. 995 z 2008 r.). W tym zakresie skarżący nie podważa decyzji obu organów.
Natomiast przyczyną wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy na pozostałym terenie było stwierdzenie przez organy administracji publicznej braku spełnienia przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy uznały bowiem, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. nie występują budynki mieszkalne jednorodzinne. Spór w sprawie koncentruje się zatem na prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego oraz ocenie spełnienia przesłanki kontynuacji funkcji zabudowy.
Analiza przesłanki tzw. "dobrego sąsiedztwa" dokonywana jest w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W stanie prawnym obowiązującym w dacie rozpoznawanej sprawy przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
W stanie faktycznym sprawy organy przyjęły, że front terenu inwestycyjnego (działki nr [...] położonej w miejscowości D., gm. Dobrzyniewo Duże) wynosi 57 m i w związku z tym wokół terenu inwestycyjnego wyznaczyły obszar analizowany o wymiarach 171 m (trzykrotność szerokości frontu terenu). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym nie znajduje się ani jedna działka sąsiednia, posiadająca dostęp do tej samej drogi publicznej, która byłaby zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym w szczególności gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Owszem, znajduje się tam zabudowa zagrodowa oraz produkcyjna, ale zabudowy mieszkaniowej brak.
Sąd podziela ustalenia organów, że obszar analizowany winien w niniejszej sprawie wynosić 171 m, gdyż jest to trzykrotność szerokości frontu działki nr [...]. Szerokość frontu terenu ustalono zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., czyli zmierzono tę część granicy działki budowlanej, która przylega w tym przypadku do drogi wewnętrznej biegnącej od drogi publicznej do działki inwestycyjnej nr [...]. W ocenie Sądu niezasadne jest stanowisko skarżącego, że za front terenu należy uznać w tym przypadku "Front terenu nowych wydzielonych działek będzie mieć ok. 200 m szerokości poprzez wytyczoną drogę wewnętrzną". Z tego ostatniego sformułowania skarżącego wynika, że chciałby on, aby za front terenu inwestycyjnego w rozumieniu art. 61 ust. 5a u.p.z.p., przyjąć długość drogi wewnętrznej mającej dopiero kiedyś powstać na działce nr [...] w celu dojazdu do wydzielonych na tej działce w przyszłości działek pod budowę domów (patrz k. 13 akt adm.).
Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego jest całkowicie niezasadne. Już z literalnego brzmienia art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wynika, że przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega (w tym przypadku) do drogi wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W tym więc przypadku do drogi wewnętrznej (zaznaczonej kolorem pomarańczowym – rys. z k. 13) przylega część granicy działki o szerokości 57 m. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego, na etapie wyznaczania obszaru analizowanego nie ma jeszcze podzielonej działki nr [...] i wyznaczonej na niej drogi wewnętrznej o długości 20 m – patrz załączniki do decyzji organu I instancji: Załącznik Nr 1- część graficzna decyzji, Załącznik Nr 3 – analiza – część graficzna. Powyższe więc oznacza, że jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, front terenu inwestycyjnego stanowi nie tylko ta część granicy działki, która przylega do szlaku komunikacyjnego oznaczona na załączniku graficznym symbolami DE o długości ok 5 m, ale także odcinek równoległy do drogi, oddzielający teren inwestycji od działek znajdujących się w pierwszej linii zabudowań oznaczony na załączniku graficznym symbolami CB o długości ok. 26 m. Dopiero zsumowanie tych dwóch odcinków stanowi front terenu w oparciu o który należy wyznaczyć obszar analizowany (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SA/Bd 80/25). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niemniejszej sprawy stwierdzić trzeba, że za front terenu uznać należy nie tylko tę część działki inwestycyjnej, która przylega do drogi wewnętrznej, ale także pozostałą szerokość działki inwestycyjnej, która jest równoległa do drogi publicznej (patrz rysunek z k. 38 akt adm.).
Odnosząc się zaś do przywołanych w skardze przez skarżącego wyroków sądów administracyjnych stwierdzić należy, że skarżący interpretuje je nieprawidłowo. M.in. w wyroku NSA z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2730/17, Sąd ten stwierdził, że "O zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne przyleganie działki do drogi publicznej, lecz wybór inwestora w zakresie szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie ulega zaś wątpliwości, że wjazd na działkę objętą wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odbywać się będzie poprzez należącą do tego samego Inwestora działkę, która ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co oznacza, iż za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać w takiej sytuacji faktycznej należy ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę, co powoduje, iż uznać należy, że przylega do tejże drogi pośrednio - poprzez z drogą bezpośrednio graniczącą działkę nr [...]".
Jak z powyższego widać, NSA nie stwierdził, jak chce skarżący w sprawie niniejszej, że za front działki należy przyjąć długość drogi wewnętrznej przebiegającej od drogi publicznej do działki inwestycyjnej czy też długość drogi wewnętrznej mającej powstać w przyszłości na działce inwestycyjnej, tylko przyjął, że "za parametr szerokości frontu działki służący wyznaczeniu obszaru analizowanego uznać w takiej sytuacji faktycznej należy ten bok działki objętej wnioskiem, który położony jest od strony drogi publicznej, z której odbywać się ma wjazd i wejście na działkę, co powoduje, iż uznać należy, że przylega do tejże drogi pośrednio - poprzez z drogą bezpośrednio graniczącą działkę nr [...]". W stanie faktycznym niniejszej sprawy bokiem działki nr [...] od strony drogi publicznej, połączonej z drogą publiczną drogą wewnętrzną, jest działka o szerokości 57 m. Na tę część działki odbywać się będzie wjazd drogą wewnętrzną łączącą tę działkę z droga publiczną.
Również w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 474/19, wbrew temu co twierdzi skarżący w skardze, NSA nie stwierdził, że "droga wewnętrzna może by uznana za front działki". Sąd ten jednoznacznie zaś wskazał, że "Dla prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego konieczne jest ustalenie szerokości frontu działki, która to szerokość ma bezpośredni wpływ na wielkość (długość) analizowanego obszaru.... Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę".
Jako niezasadne należy również uznać stanowisko skarżącego i jego argumenty odnośnie tego, że zabudowa zagrodowa tożsama jest z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Po pierwsze o tym, czy na danym terenie inwestycyjnym występuje zabudowa zagrodowa nie przesądza fakt, czy inwestor uprawia gospodarstwo rolne, tylko znaczenie ma przeznaczenie gruntu i budynków określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tu brak), a przy jego braku – przeznaczenie wynikające z decyzji o warunkach zabudowy a następnie z decyzji budowlanych; ewidencja natomiast ma znaczenie jedynie pomocnicze. W stanie faktycznym sprawy poza sporem jest, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zagrodowa a nie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
Z zaprezentowanym stanowiskiem strony skarżącej Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę zgodzić się nie może. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, a istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 396/13 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 504/10; w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 866/12; w Lublinie z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 519/11; w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08 - wszystkie orzeczenia dostępne są w internetowej CBOSA). Zabudowa zagrodowa to inaczej siedlisko, czyli funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Wprawdzie zarówno zabudowa zagrodowa (siedliskowa), jak i zabudowa jednorodzinna w istocie składają się z takich samych obiektów, jak budynek mieszkalny, garaż, czy budynek gospodarczy, jednakże zabudowa zagrodowa to - w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) - w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Budynek gospodarczy w zabudowie zagrodowej to budynek przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych (§ 3 pkt 8 rozporządzenia). Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, a tym samym nie może być jej kontynuacją. Zabudowa zagrodowa i zabudowa jednorodzinna różnią się nadto względem siebie co do parametrów i cech zabudowy (jak choćby rozmieszczenia poszczególnych budynków), a odmienności te muszą być brane pod uwagę, przy ocenie spełnienia koniecznego warunku, jakim jest kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji nie oznacza wprawdzie tożsamości, ale winna umożliwiać uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Poszczególne parametry zabudowy zagrodowej nie nawiązują natomiast do parametrów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (por. wyroki NSA: z dnia 7 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1079/07; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 951/12 oraz z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13 – dostępne w CBOSA).
Podsumowując tę część rozważań należy zgodzić się z poglądem zaprezentowanym przez organ odwoławczy, że skoro zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej.
Dodatkowym argumentem potwierdzającym powyższą tezę jest fakt, że z zabudową zagrodową, a tym samym z prowadzeniem gospodarstwa rolnego może wiązać się szereg rożnego typu uciążliwości mających charakter immisji, przy czym decydującym jest w tym zakresie społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntów. Na terenach rolnych winna zatem powstawać zabudowa zagrodowa, gdzie funkcja mieszkaniowa jest podporządkowana rolnej funkcji terenu, której uzupełnienie może stanowić zabudowa usługowa niektórych typów, drogi publiczne, drogi wewnętrzne, czy obiekty infrastruktury technicznej (podobnie: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 333/14, dostępny w CBOSA). W konsekwencji zgodzić się należy z organem, że wnioskowana inwestycja nie spełnia jednej z koniecznych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy, a mianowicie warunku dobrego sąsiedztwa.
W ocenie Sądu niezasadne są wszystkie pozostałe zarzuty skargi. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, organy zaś zebrały cały potrzebny materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie zachodziła również potrzeba przeprowadzania oględzin w terenie. Wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a organy w uzasadnieniach swoich decyzji szczegółowo wyjaśniły, dlaczego ich rozstrzygnięcia przybrały taki kształt. Uzasadnieniom obu decyzji, w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a., nie można niczego skutecznie zarzucić. W szczególności niezasadny jest zarzut skargi dotyczący wskazania błędnej podstawy prawnej wydanych decyzji.
Zdaniem Sądu niezasadny też jest zarzut z pkt 7 skargi odnośnie nierównego traktowania inwestorów z uwagi na wcześniejsze rozstrzygnięcia organów dotyczące podobnych przypadków na terenie gminy. Po pierwsze skarżący nie przywołuje tych innych przypadków, a po drugie zauważyć należy, że być może w tych innych przypadkach inaczej wyznaczano obszary analizowane. W stanie prawnym obowiązującym do 23 września 2023 r. art. 61 ust. 5a u.p.z.p. stanowił bowiem, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany – na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej dołączonej do wniosku – w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 m. Powyższe dawało podstawę organom do wyznaczania, w uzasadnionych przypadkach, obszarów analizowanych w odległości większej niż trzykrotność szerokości frontu terenu. W obecnym zaś stanie prawnym jest to niedopuszczalne.
Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.