II SA/Bk 1720/25

II SA/Bk 1720/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-12-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 636
art. 99, art. 100, art. 101
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2666
art. 41 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023
Dz.U. 2022 poz 270
art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d
Ustawa budżetowa na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2025 r. nr 32/2025/WF w przedmiocie wypłaty wyrównania uposażenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 19 sierpnia 2025 r. nr 32/2025/WF, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku (dalej: "KMP", "organ I instancji") z 9 lipca 2025 r. nr 997A/2025, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia S.M. (dalej: "skarżący") za styczeń 2023 r. w wysokości 512,74 zł, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z 13 stycznia 2023 r. nr 106/2023 skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. Skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń 2023 r. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Wnioskiem z 16 czerwca 2025 r. skarżący zwrócił się wyrównanie uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 512,74 zł. Wskazał że powyższe wyrównanie wynika z faktu, że do wypłaty uposażenia za wskazany okres posłużono się kwotami bazowymi z ustawy budżetowej z 2022 r., zamiast należnych kwot za rok 2023. Wniosek dotyczył wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. Skarżący wskazał, że należności te powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r.
W toku postępowania pismem z 20 czerwca 2025 r. zwrócono się do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku z prośbą o wskazanie, czy uposażenie za styczeń 2023 r. zostało wymienionemu wypłacone na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2022 czy na 2023 r., w związku ze zwolnieniem ze służby. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 26 czerwca 2025 r. poinformowano, że uposażenie za styczeń 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby skarżącego zostało wypłacone na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej za rok 2022, tj. 1 614,69 zł brutto.
Decyzją z 9 lipca 2025 r. KMP odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 512,74 zł w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.
Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 99, art. 100, art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2025 r. poz. 636; dalej: "ustawa o Policji"), w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej: "ustawa okołobudżetowa na 2023 r."), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz.U. z 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385; dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023r.").
Na skutek odwołania skarżącego, KWP decyzją z 19 sierpnia 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
KWP zaznaczył, że kwestię uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy o Policji oraz przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ust. 1 ustawy o Policji). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
W roku 2023 wysokość uposażeń policjantów kształtowana była m.in. przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (...), tj. kwotę 1.740,64 zł.
Jednocześnie, na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 roku kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 to jest w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 - 1614,69 zł.
Skarżącemu wypłacono uposażenie za styczeń 2023 r., na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
KWP, analizując żądania skarżącego wskazał, że wyrównanie uposażenia za styczeń 2023 r. zostało stronie naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tym miesiącu. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 roku. Żądanie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. jest zatem bezzasadne.
KWP stanął na stanowisku, że prawo do uposażenia za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby, dany miesiąc kalendarzowy). Zgodnie z zasadą lex retro non agit, prawo nie działa wstecz, chyba że przepis szczególny tak stanowi. W tym przypadku brak jest takiej podstawy prawnej. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.). Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.
Zdaniem organu odwoławczego argumentacja podnoszona w odwołaniu dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później), jest chybiona. Brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowego świadczenia należnego byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożnika, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe - takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu.
Organ wskazał także na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2000 r., sygn. akt SK 22/99, w którym TK uznał, że określony sposób obliczania świadczeń, uwzględniający kwoty obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Orzeczenie to potwierdza, że stosowanie stawek z dnia zwolnienia jest zgodne z Konstytucją.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania - nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeśli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony. Przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca 2023 roku.
KWP uznał, tak jak KMP, że roszczenie o jakie wnosi skarżący wykraczają poza formy działań przewidzianych przez organ - przełożonego, a ich podejmowanie stanowiłoby naruszenie podstawowych norm prawnych i mogłoby prowadzić do wykorzystania autorytetu organu administracji do innych celów niż wynikające z zadań organizacji jaką jest Policja.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł skarżący, w której zarzucił naruszenie:
1. art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wobec odmowy przyznania skarżącemu podwyżki uposażenia za m-c styczeń 2023 r. w oparciu o naruszający konstytucją zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości przepis art. 41 tzw. ustawy okołobudżetowej na 2023 r. nakazującej stosować wobec funkcjonariuszy policji odchodzących na emeryturę w styczniu i lutym 2023 r. niższą stopę kwoty bazowej, niż w przypadku tych, którzy kontynuowali służbę i za ten sam okres służby otrzymali wyższe uposażenie według wyższej kwoty bazowej, z datą wsteczną, tj. od 1 stycznia 2023 r.,
2. art. 8 k.p.a. wobec wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia naruszającego zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz równego traktowania, a także podważającego zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doszło do dyskryminacji skarżącego, gdyż inni funkcjonariusze za taką samą służbę w styczniu 2023 r. otrzymali wyższe wynagrodzenie niż skarżący, tj. według wyższej kwoty bazowej, co narusza standardy konstytucyjne.
3. art. 106 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich błędna wykładnię prowadząca do nieuprawnionego przyjęcia, iż zmiany przepisów płacowych wprowadzone na mocy art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią, mimo że policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację i z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na podstawie art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. kwota bazowa będąca podstawą wyliczeń wynagrodzenia skarżącego za styczeń 2023 r. wyniosła 1.614,69 zł, a nie 1.740,64 zł. W efekcie tego świadczenia należne skarżącemu za styczeń 2023 r. zostało naliczone i wypłacone w oparciu o niższe stawki.
Sporna w sprawie pozostaje kwestia zastosowania art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. jako podstawy odmowy przyznania skarżącemu podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. W ocenie skarżącego art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 jest niezgody z art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Skarżący powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 grudnia 2024 r. w sprawie IV Pa 160/24, z którego wynika, że w świetle zasady z art. 2 Konstytucji RP adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący.
Dalej skarżący podniósł, że na niekonstytucyjność art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. kilkukrotnie zwracał też uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich m.in. w wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 lutego 2024 r. wskazując, iż zarówno we wcześniejszych latach, jak i w 2024 r. takie rozwiązanie prawne nie było zastosowane i funkcjonariusze/żołnierze odchodzący na emeryturę w styczniu oraz lutym byli (poza wspomnianym 2023 r.) - tak jak inne grupy zawodowe - włączani w system podwyżek, jeżeli w danym roku takie podwyżki im przysługiwały.
Skarżący odniósł się także do wykładni art. 106 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W tej mierze wyjaśnił, że złożenie przez niego wniosku o wypłatę podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. miało charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie, zaś wydana w tym przedmiocie decyzja - charakter deklaratoryjny. Fakt, iż na datę złożenia wniosku skarżący nie był czynnym funkcjonariuszem Policji, lecz emerytem, nie pozbawia go prawa do wyrównania wynagrodzenia za styczeń 2023 r., albowiem już choćby z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji skarżący jest uprawniony do dochodzenia przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uznanie zarzutów skargi za niezasadne. W ocenie organu odwoławczego uposażenie skarżącego za styczeń 2023 r. zostało obliczone i wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie ma możliwości dowolnego kształtowania uposażeń, działa zgodnie z art. 7 k.p.a. na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja KWP z 19 sierpnia 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję KMP z 9 lipca 2025 r. o odmowie wypłaty skarżącemu wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 512,74 zł w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.
Postępowanie w tej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego z 16 czerwca 2025 r., który dwa lata wcześniej, to jest na podstawie rozkazu personalnego z 13 stycznia 2023 r. nr 106/2023 został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. i przeszedł na emeryturę. W sprawie bezspornym jest, że za styczeń 2023 r. skarżącemu wypłacono uposażenie w kwocie obliczonej w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2022 r.
Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., który w ocenie skarżącego w określonym zakresie jest niekonstytucyjny, wobec czego uposażenie skarżącego, które otrzymał za ostatni miesiąc służby powinno być wyliczone z pominięciem art. 41 ust. 2 cyt. ustawy (przewidującym dla uposażeń za styczeń 2023 r. niższe kwoty bazowe niż dla wyliczenia uposażeń za marzec 2023 r. i miesiące następne) i uwzględniać wyższe kwoty bazowe wskazane w art. 41 ust. 1 cyt. ustawy (które ustawodawca przewidział dla wyliczania uposażeń dopiero począwszy od 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r.).
Organy stoją natomiast na stanowisku, że zarówno uposażenie skarżącego, jak i w konsekwencji ewentualne świadczenia jednorazowe należne funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby, obliczane na podstawie upoważnienia na ostatnio zajmowanym stanowisku, musiały być i były zgodnie z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Dlatego też zostały obliczone z uwzględnieniem wpływu na ich wysokość kwoty bazowej ustalonej ustawą budżetową na 2022 r.
Rozstrzygając powyższy spór Sąd podzielił stanowisko prezentowane w tej sprawie przez organy.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zasady ustalania wysokości uposażenia przysługującego policjantowi określają przepisy rozdziału 9 ustawy o Policji. Stosownie do treści art. 99 ust. 2 ww. ustawy policjant otrzymuje uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie z tytułu pełnienia służby. Przepis art. 100 ustawy o Policji zawiera wyliczenie składników uposażenia policjanta, stanowiąc, że uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Stosownie do art. 99 ust. 1 ustawy, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. W myśl zaś art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa.
Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy). Zgodnie zaś z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat (art. 101 ust. 2 ustawy). Stosownie do treści art. 102 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach.
Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie 1 marca 2023 r.
W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2023 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 740,64 zł.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270).
Stosownie natomiast do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 614,69 zł.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r.
W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że organy Policji prawidłowo uznały, że wobec skarżącego nie mógł mieć zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej, który to przepis wiąże możliwość zastosowania wyższej kwoty bazowej jedynie względem obliczania uposażeń funkcjonariuszy w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. W tym czasie skarżący nie pozostawał już w służbie w Policji, gdyż rozkazem personalnym z 13 stycznia 2023 r. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. (okoliczność bezsporna). W odniesieniu do sytuacji skarżącego musiał zatem mieć zastosowanie art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej, co też prawidłowo wywiodły organy.
Wyliczając uposażenie skarżącego za miesiąc styczeń 2023 r. organy miały zatem obowiązek uwzględnić obowiązujące od 1 stycznia 2023 r. zapisy ustawy okołobudżetowej, w tym art. 41 ust. 2 cyt. ustawy wskazując, że obowiązującą w tym czasie dla uposażeń za okres od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. funkcjonariuszy Policji jest kwota bazowa wysokości 1614, 69 zł.
Organy prawidłowo zatem zastosowały wyżej powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu podwyższenia uposażenia za styczeń 2023 r. w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.
Sąd stoi przy tym na stanowisku, że skarżący otrzymał uposażenie za styczeń 2023 r. na takich samych zasadach, jakie obowiązywały w tym czasie ogół funkcjonariuszy, którym za służbę w styczniu 2023 r. przysługiwało prawo do otrzymania uposażenia. Wysokość uposażenia - wobec wszystkich bez wyjątku uposażeń wpłacanych za styczeń 2023 r.- zawsze była bowiem zdeterminowana dla wszystkich funkcjonariuszy taką samą wysokością kwoty bazowej na poziomie 1614,69 zł w związku z art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.
Sąd nie podzielił tym samym argumentacji strony, aby w tej sprawie zastosowane przez organy przepisy miały charakter dyskryminujący. Subiektywne przekonanie strony, że regulacje ustawy okołobudżetowej, w oparciu o które wypłacono jej uposażenie za styczeń 2023 r. naruszają Konstytucję w tym mają charakter dyskryminujący, nie może stanowić podstawy do podważenia legalności działań organów administracji w niniejszej sprawie. Jak słusznie bowiem wskazał organ II instancji, z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, czy z zasady równości wobec prawa, nie można wywodzić obowiązku wydania decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Organy nie mają możliwości dowolnego kształtowania uposażeń funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. organy działają na podstawie i granicach prawa powszechnie obowiązującego. Ocena konstytucyjności przepisów prawa stanowi wyłączną kompetencję Trybunału Konstytucyjnego zaś organy administracji nie są uprawnione w tym przedmiocie do rozstrzygania. Przepisy stanowiące podstawę ustalenia skarżącemu należnego uposażenia za styczeń 2023 r. nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, co powoduje konieczność uznania, że przepisy te korzystają z domniemania konstytucyjności. Organy administracji, przestrzegając zasady legalizmu, nie mogą zatem odmawiać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących. W związku z powyższym jeszcze raz powtórzyć należy, że organy nie miały prawnej możliwości pominięcia przepisów ustawy okołobudżetowej z dnia 1 grudnia 2022 r. i dokonania żądanego przez skarżącego wyrównania uposażenia, a więc w zasadzie podwyżki uposażenia już w czasie gdy skarżący od lutego 2023 r. nie pozostaje też funkcjonariuszem Policji z uwagi na zwolnienie z tej służby i przejście na emeryturę. Z uwagi na zwolnienie ze służby przed 1 marca 2023 r. skarżący nie został objęty regulacjami uprawniającymi do zastosowania podwyżki uposażenia, które obowiązywała w odniesieniu do wyliczania uposażeń w 2023 r. dopiero począwszy od 1 marca 2023 r., w tym regulacjami zawartymi w art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej.
Dodać również należy, że ustawodawca nie przewidział jakiegokolwiek rozwiązania prawnego do wypłaty wyrównania dla funkcjonariuszy, którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 r. Brak takiej regulacji uniemożliwia organowi dokonywania naliczeń a następnie wyrównania uposażeń i innych świadczeń pieniężnych, według innych kwot bazowych, niż przewidziane w art. 41 ust. 2 ustawy okołobudżetowej.
Jedynie na marginesie tej sprawy wskazać można, że wprowadzenie kompleksowych zmian w zakresie wynagrodzeń funkcjonariuszy począwszy od 1 marca 2023 r. było poprzedzone kilkumiesięcznym procedowaniem ustawy okołobudżetowej w roku 2022 r. oraz rozmowami przedstawicieli Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji ze środowiskiem związków zawodowych służb mundurowych. Ustawa okołobudżetowa o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 została uchwalona w dniu 1 grudnia 2022 r. i weszła w życie 1 stycznia 2023 r. Już w jej projekcie, który trafił do Sejmu RP jesienią 2022 r. zawarte były zapisy ujęte następnie w art. 41 ust. 1 oraz art. 41 ust. 3 uchwalonej ustawy okołobudżetowej. Z powszechnie dostępnych źródeł zamieszczonych na internetowej stronie rządowej gov.pl wynika, że bezpośrednio po uchwaleniu w dniu 1 grudnia 2022 r. ustawy okołobudżetowej, w dniu 5 grudnia 2022 r. wydano "Wspólny komunikat kierownictwa Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz związków zawodowych służb podległych resortowi", w którym ministerstwo oraz strona związkowa wspólnie zaapelowały do funkcjonariuszy, który złożyli raporty o odejściu na emeryturę, o ponowną analizę tych decyzji, pod kątem tego czy są dla nich korzystne. Powyższe przepisy były zatem projektowane z wyprzedzeniem, wobec czego skarżący wobec powszechnej dyskusji toczącej się też z udziałem związków zawodowych służb mundurowych w zakresie planowanych od marca 2023 r. kompleksowych podwyżek miał czas na zrewidowanie swojego wniosku o zwolnienie, jeżeli uznałby, że byłoby to dla niego korzystne finansowo pozostanie w służbie do czasu tych podwyżek. Wskazane okoliczności Sąd przytacza dla zobrazowania całości kontekstu tej sprawy, gdzie skarżący dopiero w marcu 2025 r., a więc po upływie dwóch lat, wystąpił z wnioskiem o wyrównanie swoich uposażeń za styczeń 2023 r., w z związku z odejściem ze służby w Policji w styczniu 2023 r., pomimo, że w tej sprawie nie zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, które stwierdzałoby niekonstytucyjność przepisów zawartych w art. 41 ustawy okołobudżetowej. Jak wskazano wyżej, takiej kompetencji, to jest odstąpienia od zastosowania obowiązującego przepisu ustawy nie posiadały organy administracji, które dokonywały wyliczenia uposażenia skarżącego według przepisów obowiązujących po 1 stycznia 2023 r., ani też sąd administracyjny, który nie może dokonywać wykładni prokonstytucyjnej, w taki sposób jak tego oczekuje skarżący, to jest poprzez odstąpienie w pełnym zakresie od zastosowania całości przepisu obowiązującej w określonym czasie.
Z tych też względów, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 106 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem, jak wyjaśniono szczegółowo powyżej, nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia.
Zdaniem Sądu nie ma też podstaw, aby za uzasadniony uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Skarżący w zarzucie tym zaznacza, że decyzja o odmowie przyznania mu podwyżki uposażenia zapadła w oparciu o naruszający konstytucją zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Skarżący jednak nie wskazuje skąd czerpie przekonanie o niekonstytucyjności tego przepisu, poza powołaniem stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, które dla Sądu nie jest wiążące. Ponadto dodać należy, że powołane w skardze orzecznictwo (Sądów Okręgowych) nie dotyczy uposażeń funkcjonariuszy policji.
W tym miejscu powtórzyć należy, że w polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpoznawanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby powołany przepis mógł być również wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25, LEX nr 3906116).
W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko nakazujące poszanowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jako organu konstytucyjnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2002 r. sygn. akt I KZP 17/02, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt IIICKN 326/01, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II KK 261/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I FSK 442/07).
Dążenie do wyeliminowania przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją RP powinno być powinnością wszystkich organów państwowych, w tym także sądów. Podejmowane w tym celu działania powinny jednak przebiegać w ramach obowiązujących w tym zakresie procedur prawnych. Porównując derogację przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny albo możliwość bezpośredniego stosowania w indywidualnej sprawie przez sąd przepisów Konstytucji RP. W przypadku odmowy zastosowania przez sąd przepisu ustawy w konkretnej sprawie nie dochodzi do wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego (co ma miejsce w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu). Tylko oczywistość niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją, wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2021 r. w sprawie III OZ 391/21 i Sąd w składzie orzekającym w całości je podziela.
Reasumując, zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym bez wątpienia postępowanie przeprowadzono w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Niewątpliwie za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zasada legalizmu oznacza działanie organu na podstawie obowiązującej normy prawnej.
Zdaniem Sądu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wskazane wyżej wymagania konstytucyjne. Pracodawca, a w tym przypadku ustawodawca, ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości.
Konkludując, należy zgodzić się z organami, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby).
Powyższe stanowisko zostało zaprezentowane m. in. w wyrokach: WSA w Łodzi z 16 maja 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 167/25; WSA w Łodzi z 4 września 2025 r. sygn. akt III SA/Łd 164/25; WSA w Gdańsku z 4 września 2025 r. sygn. akt III SA/Gd 364/250; WSA w Warszawie z 14 maja 2025 r. VIII SA/Wa 285/25; WSA w Białymstoku z 14 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1417/25; WSA w Białymstoku z dnia 21 października 2025 r. sygn. akt II SA/Bk 1406/25).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.