II SA/Bk 1555/25

II SA/Bk 1555/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Elżbieta Lemańska /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Roleder
Marta Joanna Czubkowska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 83 ust. 1, art.  83a ust. 1, ust. 2a, art. 83c ust. 1, ust. 3, ust. 4, art. 83d ust. 2, ust. 4, art. 125
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Małgorzata Roleder, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2025 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Powiatu S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 3 lipca 2025 r. nr 408.58/G-5/8/2025 w przedmiocie usunięcia drzew lub krzewów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy Szudziałowo z dnia 14 lutego 2025 r. numer POE.6131.74.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku na rzecz skarżącego Powiatu S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2025 r. nr 408.58/G-5/8/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Szudziałowo z 14 lutego 2025 r. nr POL.6131.74.2024 zezwalającą Powiatowi S. na usunięcie 89 sztuk drzew, odmawiającą zezwolenia na usunięcie 149 sztuk drzew i nakładającą obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych.
Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z 26 września 2024 r. Zarząd Powiatu S. wystąpił do Wójta Gminy Szudziałowo o wydanie zezwolenia na usunięcie 238 sztuk drzew rosnących na działkach nr [...] obręb H., nr [...],[...],[...],[...] i [...]obręb S., nr [...]obręb C., nr [...]obręb B., położonych w Gminie Szudziałowo. Zdaniem wnioskodawcy drzewa powodują zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (rosną w granicach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...]), w większości są w złym lub bardzo złym stanie fitosanitarnym. Zawnioskował o odstąpienie od kompensacji przyrodniczej w postaci nasadzeń zastępczych, wskazał przewidywany termin usunięcia drzew do 15 marca 2026 r. oraz przedłożył również oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością.
W dniu 23 października 2024 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w terenie celem zweryfikowania gatunków, ilości oraz stanu zdrowotnego drzew. Oględziny odbyły się przy udziale przedstawiciela Zarządu Powiatu S. Z oględzin sporządzono protokół podpisany przez uczestników czynności procesowej. Wynika z niego, że dokonano oględzin kolejno wszystkich drzew wskazanych we wniosku o ich usunięcie, wskazując numer działki na której są zlokalizowane, ich stan fitosanitarny, a także wpływ na bezpieczeństwo użytkowników drogi – z uwagami odnośnie braku potrzeby usunięcia lub konieczności usunięcia.
Następnie projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Białymstoku, który dokonał milczącego uzgodnienia.
Decyzją z 14 lutego 2025 r. Wójt Gminy Szudziałowo:
1) zezwolił Zarządowi Powiatu S. na usuniecie 89 sztuk drzew, według załącznika nr 1 do decyzji, rosnących na działkach nr [...] obręb H., nr [...],[...],[...] obręb S., nr [...] obręb C., nr [...]obręb B., położonych w Gminie Szudziałowo;
2) odmówił wnioskodawcy wydania zezwolenia na usunięcie 149 sztuk drzew, według załącznika nr 2 do decyzji, rosnących na działkach nr [...] obręb H., nr [...],[...],[...],[...] obręb S., nr [...]obręb C., nr [...] obręb B., położonych w Gminie Szudziałowo;
3) nie pobrał opłaty za usunięcie drzew ujętych w załączniku nr 1 do decyzji, zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 6 i 10 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.);
4) określił termin usunięcia drzew ujętych w załączniku nr 1 do decyzji, zgodnie z wnioskiem do 15 marca 2026 r. z wyłączeniem okresu lęgowego ptaków;
5) nałożył na Zarząd Powiatu S. obowiązek nasadzeń zastępczych celem zastąpienia ujętych w pkt 1 decyzji drzew przewidzianych do usunięcia w proporcji 4:1, tj. w ilości 356 sztuk drzew z gatunków rodzimych, tj. lipa drobnolistna, klon zwyczajny, klon jawor, dąb szypułkowy - zgodnie z dobrą praktyką ogrodniczą, w terminie do końca sezonu wegetacyjnego, tj. do 31 października 2027 r. Organ pierwszej instancji nakazał, aby drzewa wykorzystane do nasadzeń miały obwód pnia co najmniej 14 cm na wysokości 100 cm, dobrze ukształtowaną koronę oraz wysokość co najmniej 200 cm. Wskazał, że posadzone drzewa należy zabezpieczyć palikami z poprzecznymi reglami; pnie drzew należy przywiązać taśmą do palików; w terminie czternastu dni od dnia wykonania nasadzeń należy poinformować o tym Urząd Gminy Szudziałowo.
W uzasadnieniu decyzji Wójt wyjaśnił, iż wykonanie wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych drzew ujętych do wycinki, wskazanych w załączniku nr 1 do decyzji, nie wpłynie na poprawę ich kondycji zdrowotnej ze względu na zbyt zaawansowane procesy chorobowe (drzewa stwarzają duże ryzyko złamania bądź wywrotu, a co za tym idzie – zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, dlatego zasadnym jest ich usunięcie z pasa drogowego). Natomiast konieczność wycinki drzew ujętych w załączniku nr 2 do decyzji, po dokonaniu wizji w terenie, nie została potwierdzona. Egzemplarze te nie posiadają wadliwie uformowanych koron, żadnych znacznych ubytków, próchna, pęknięć lub szkodników drewna mogących wpłynąć na nagłe pogorszenie się ich kondycji zdrowotnej; ich lokalizacja nie ogranicza widoczności użytkownikom drogi, nie zawęża również światła drogi; nie potwierdzono, aby któreś z drzew zasłaniało znaki drogowe. Zwrócono uwagę na możliwość wykonania prac w obrębie korony drzewa związanych z usunięciem gałęzi obumarłych lub nadłamanych, nawet w wymiarze przekraczającym 30% korony drzew, co należy do zarządcy drogi.
Organ pierwszej instancji wskazał na przepis art. 86 ust. 1 pkt 5 i 10 u.o.p. zwalniający z opłat za usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjaśnił również, że rozważył fakultatywną instytucję w postaci nasadzeń zastępczych, o której mowa w art. 83c ust. 3 u.o.p., której konieczność zastosowania zachodzi w sprawie niniejszej w sposób wskazany w decyzji.
Odwołanie wniósł Powiat S.
Zaskarżoną decyzją z 3 lipca 2025 r. SKO w Suwałkach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji zgadzając się z wyrażonym w niej stanowiskiem, że wykonanie wyłącznie zabiegów pielęgnacyjnych drzew wskazanych w załączniku nr 1 do skarżonej decyzji nie wpłynie na poprawę ich kondycji zdrowotnej ze względu na zbyt zaawansowane procesy chorobowe. Kolegium przywołało przepisy art. 4 pkt 22, art. 20 pkt 16 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320), dalej: u.d.p. oraz art. 5 pkt 26a i 26b, pkt 21 i 27, a także art. 83-90 i art. 125 u.o.p. wywodząc, że o ile ww. regulacje normują obowiązki zarządcy drogi oraz katalog przesłanek dopuszczających możliwość niszczenia roślinności, to jednak decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzewa ma zawsze charakter uznaniowy. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, wykazano przesłanki wycięcia drzew wymienionych w załączniku nr 1 oraz wykluczające wycinkę drzew wymienionych w załączniku nr 2. Trafnie również rozważono fakultatywną instytucję w postaci nasadzeń zastępczych, o której mowa w art. 83c ust. 3 u.o.p., stąd też w ramach rekompensaty za wycięcie wyżej wymienionych drzew przewidziano obowiązek wykonania takich nasadzeń w ilości i o wielkości wskazanych w decyzji pierwszoinstancyjnej. Wobec braku zarzutów i argumentów odwołania rozstrzygnięcie w tym zakresie nie podlegało uchyleniu.
Skargę do sądu administracyjnego wywiódł Powiat S. Zarzucił:
I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 125 pkt 7 u.o.p przez zaniechanie zbadania, czy w sprawie zachodzą przesłanki umożliwiające usunięcie drzew w związku z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, mimo wykazania niniejszej okoliczności we wniosku oraz faktu, że wynikała ona z okoliczności faktycznych sprawy,
2) art. 20 pkt 16 u.d.p. przez pominięcie obowiązku zarządcy drogi usuwania drzew w pasie drogowym, które ograniczają widoczność, zawężają światło drogi i tym samym wpływają negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego;
II. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 7, 8, 9, 75 § 1, 77 § 1, 78 i art. 80 k.p.a. przez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, polegającą na niezbadaniu przeprowadzonych dowodów oraz nieprzeprowadzeniu starannych badań i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego oraz pominięcie istotnych okoliczności dotyczących wpływu zadrzewienia na bezpieczeństwo ruchu drogowego;
2) art. 83c ust. 3 i 4 u.o.p. przez nieuzasadnione warunkowanie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew od dokonania nasadzeń zastępczych, bez uprzedniego zbadania, czy takie nasadzenia są możliwe i zasadne w kontekście lokalizacji, wartości przyrodniczej i funkcji usuwanych drzew; brak wskazania konkretnego miejsca nasadzeń zastępczych, co stanowi naruszenie obowiązku precyzyjnego określenia warunków decyzji administracyjnej oraz pominięcie analizy przesłanek ustawowych przy zastosowaniu uznania administracyjnego - decyzja zapadła arbitralnie, bez odniesienia się do wszystkich ustawowych kryteriów zawartych w art. 83c ust. 4.
Skarżący argumentował, że choć decyzja w sprawie zezwolenia na usunięcia drzewa ma charakter uznaniowy, jednak nie może być decyzją dowolną. Tymczasem organ nieprawidłowo wyważył wartości takie jak ochrona zadrzewienia drogi publicznej oraz bezpieczeństwo ruchu drogowego związane z ochroną życia i zdrowia użytkowników dróg publicznych, które to wyważenie jest kluczową okolicznością w sprawie. Nie odniosły się organy w sposób wyczerpujący do obowiązujących przepisów prawa drogowego oraz wytycznych Ministra Infrastruktury dotyczących roślinności w pasie drogowym. Tymczasem, jak wskazał skarżący, zgodnie z art. 20 pkt 16 u.d.p. zarządca drogi ma obowiązek utrzymywania zieleni przydrożnej i nie jest to wyłącznie obowiązek kosmetyczny, ale ma zapewniać bezpieczeństwo ruchu drogowego (wskazano wyrok z 7 listopada 2023 r. w sprawie II SA/Bk 520/23). Z kolei zgodnie z wytycznymi Ministra Infrastruktury WTl-D-22-2-01-2023.01.19 odległość pnia drzewa od skrajni jezdni powinna wynosić co najmniej 2,5 m, a w przypadku trudnych warunków - stosowane powinny być odpowiednie środki kompensujące, takie jak bariery ochronne. Jeżeli nie ma możliwości spełnienia tych warunków, dopuszcza się usunięcie drzew. Dalej skarżący wskazał, że podobną odległość (minimum 3,0 m) potwierdzał § 53 ust. 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Skoro zaś pnie drzew, których dotyczy wniosek, a które nie zostały zakwalifikowane do usunięcia, znajdują się znacznie bliżej krawędzi jezdni niż wynika to z ww. wytycznych – należy przyjąć, że ograniczają widoczność oraz zawężają światło drogi. Niektóre z nich znajdują się również na zakrętach, zatem stwarzają śmiertelne zagrożenie dla mniej doświadczonych uczestników ruchu drogowego. Ich pozostawienie w pasie drogowym stoi w sprzeczności z zasadami projektowania i utrzymania drogi zgodnie z funkcją, jaką droga ma pełnić; mogą być też uznane za przeszkody stałe w rozumieniu przepisów technicznych, których obecność w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni wymaga zastosowania dodatkowych zabezpieczeń lub ich eliminacji. Zdaniem skarżącego powyższą argumentację potwierdzają okoliczności zdarzeń drogowych mających miejsce na terenie powiatu S. W jego ocenie należy przyjąć, że korzyści wynikające z występowania drzew wzdłuż pasa drogowego są w znacznym stopniu nieproporcjonalne do szkód, jakie wyrządza ich obecność. Wartość, jaką jest życie ludzkie, powinna być priorytetowo chroniona, bez względu na jakiekolwiek dobra ekologiczne, przyrodnicze czy wizualne. Dlatego organ powinien dokonać ponownej oceny wniosku uwzględniając nie tylko stan zdrowotny drzew, ale również przepisy regulujące funkcjonowanie pasa drogowego i bezpieczeństwo ruchu.
W ocenie skarżącego nie znajduje też oparcia w obowiązujących przepisach prawa zobowiązanie do dokonania nasadzeń zastępczych. Przed sformułowaniem takiego zobowiązania organ powinien uwzględnić w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń (w zakresie przystosowawczym, w oparciu o cechy przyrodnicze i lokalizacyjne), czy możliwość dokonania nasadzeń nie tylko na działce, z której usuwane są drzewa, ale też na terenie nieruchomości sąsiedniej gminy (jeśli wnioskodawca może nią w taki sposób zadysponować). W sprawie niniejszej nie ma możliwości dokonania nasadzeń na działce, z której usuwane będą drzewa, tj. w pasie drogowym drogi powiatowej - z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518), w szczególności w kontekście tzw. strefy bez przeszkód. Nadto sformułowany obowiązek nasadzeń zastępczych w proporcji 4:1 jest nadmierny i nieproporcjonalny (z uwagi na zły stan fitosanitarny drzew przewidzianych do usunięcia) oraz trudny do zrealizowania z uwagi na szereg czynników technicznych, ekologicznych i ekonomicznych (drzewa o tak dużym obwodzie pnia są znacznie trudniejsze w adaptacji niż młodsze sadzonki, o mniejszym obwodzie np. 6-8 cm, w tym z uwagi na lepiej rozwinięty system korzeniowy w stosunku do masy nadziemnej; większe sadzonki są trudniejsze w transporcie, kosztowniejsze, wykazują mniejszą przeżywalność, wymagają intensywnej pielęgnacji przez okres co najmniej 2-3 lat (m.in. regularnego podlewania, zabezpieczania przed szkodnikami i uszkodzeniami mechanicznymi), co podnosi koszty i nakłady organizacyjne strony zobowiązanej. Zdaniem też strony skarżącej brak jest ustawowych podstaw (m.in. w art. 83c ust. 3 u.o.p.) do narzucania konkretnego obwodu pnia w przypadku nasadzeń zastępczych. Określając szczegóły nasadzeń organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności, adekwatności oraz realności wykonania decyzji. Tymczasem wymóg posadzenia aż 356 sztuk drzew w tak wysokim standardzie może prowadzić do niewspółmiernego obciążenia finansowego, które nie zostało przez organ w żaden sposób zrównoważone oceną możliwości wykonania decyzji przez stronę.
Do skargi dołączono dokumentację fotograficzną ze zdarzeń drogowych związanych z uderzeniem w drzewo, wytyczne Ministra Infrastruktury oraz wyciąg z danych Komendy Głównej Policji dotyczący wypadków związanych z uderzeniem w drzewo w latach 2019-2023.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Za bezpodstawne ocenił odwoływanie się do konkretnych przypadków wypadków drogowych na skutek kolizji z drzewem, w sytuacji gdy ze statystyk wynika, iż główną przyczyną wypadków drogowych jest nadmierna prędkość. Wskazał, że z art. 83d ust. 2 u.o.p. wynika, iż sformułowanie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych powinno być połączone z określeniem miejsca tego nasadzenia. Z tym że może to być miejsce wskazane przez wnioskodawcę, jeżeli organ uzna je za lokalizację odpowiednią. Kolegium podtrzymało stanowisko, zgodnie z którym nasadzenia zastępcze w przedmiotowej sprawie winny być dokonane na nieruchomości stanowiącej własność Powiatu S.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej w sprawie niniejszej jest decyzja zezwalająca na usunięcie 89 sztuk drzew, odmawiająca wydania zezwolenia na usunięcie 149 sztuk drzew i nakładająca obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych. Istota sporu sprowadza się zaś do ustalenia liczby drzew podlegających usunięciu, oceny zasadności nałożenia obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, a także cech tych nasadzeń, w szczególności ich liczby, parametrów oraz miejsca wykonania nasadzeń.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r., poz. 1478 ze zm.); dalej: u.o.p. Wynika z nich, że: usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości (art. 83 ust. 1 pkt 1); zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 83a ust. 1), z tym że zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (art. 83 ust. 2a); przed wydaniem zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu właściwy organ dokonuje oględzin w zakresie występowania gatunków chronionych (art. 83c ust. 1); wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu (art. 83c ust. 3).
Trafnie organ odwoławczy wskazał, że zarówno zezwolenie na usunięcie drzewa, jak i nałożenie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych zapadają w ramach uznania administracyjnego. Rozstrzygnięcie dotyczące pozwolenia na wycięcie drzewa jest uznaniowe dlatego, że ustawodawca w art. 83 u.o.p. nie wskazał żadnych szczegółowych przesłanek obligujących organ do jego udzielenia; rozstrzygnięcie dotyczące obowiązku nasadzeń zastępczych jest uznaniowe dlatego, że ma charakter fakultatywny, a nadto mimo wskazania w art. 83c ust. 4 u.o.p. warunków ich dokonania, które organ musi rozważyć, warunki te opisano jako "w szczególności" i mają charakter opisowy (ocenny).
W sprawie niniejszej zasadniczy zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 k.p.a.) opiera się na twierdzeniu, że organ nie wyważył należycie proporcji pomiędzy ochroną zadrzewienia drogi publicznej a zapewnieniem bezpieczeństwa w tej drodze, a także w sposób nieuzasadniony uwarunkował sposób wykonania nasadzeń zastępczych. O ile pierwszy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie, o tyle zarzut drugi jest zasadny.
W sprawach o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew punktem wyjścia jest ochrona przyrody, w tym zadrzewień (art. 83 ust. 1 u.o.p.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 9 u.o.p. ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym zadrzewień. Celem ochrony przyrody jest ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień (art. 2 ust. 2 pkt 5 u.o.p.). Ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody zamieścił szereg przepisów, których celem jest ochrona zadrzewień (art. 83 ale także art. 85 i art. 88). Wynika z nich, że ochrona drzew jest ukierunkowana na zachowanie tego elementu przyrody, a zezwolenie na wycięcie drzew (art. 83 ust. 1 u.o.p.) jest wyjątkiem od reguły zachowania drzewa jako elementu przyrody podlegającego ochronie prawnej. Dlatego usunięcie drzewa jest uzasadnione wyłącznie, gdy interes publiczny, reprezentowany przez wartość przyrodniczą drzewa, będzie kolidował z realizacją innego interesu, którego aksjologiczny ładunek jest wyższy (vide: wyrok z 9 maja 2018 r. II SA/Rz 292/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe nie sposób zgodzić się ze skarżącym, jakoby w sprawie nie doszło do należytego wyważenia wartości takich jak ochrona zadrzewienia drogi publicznej i bezpieczeństwo ruchu drogowego, w tym ochrona życia i zdrowia użytkowników dróg publicznych.
Zwrócić należy uwagę na przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające, w szczególności oględziny drzew wymienionych we wniosku o ich usunięcie, skutkiem których było sporządzenie dwóch list drzew: podlegających usunięciu oraz podlegających pozostawieniu (co znalazło wyraz w punktach 1 i 2 decyzji Wójta). Lektura protokołu oględzin wskazuje, że ich przedmiotem było po kolei każde drzewo objęte wnioskiem, w tym skontrolowano lokalizację drzew doprecyzowując ją w niektórych przypadkach (np. w zakresie działki nr 317/1 i 371/1, s. 2 protokołu), a także oceniano stan fitosanitarny drzew, ich rozmiary (opisowo), występowanie posuszu, zgnilizny, wypróchnień, pęknięć, deformacji, niebezpieczeństwo złamania oraz wychylenia w kierunku drogi i powodowanie ograniczenia widoczności drogi bądź znaków drogowych. Drzewa w protokole są opisane numerami odpowiadającymi tym nadanym we wniosku o ich usunięcie, co świadczy o drobiazgowości i precyzji ustaleń. Nadto, co nie może ujść uwadze, wskazań zawartych w protokole oględzin dokonano w obecności przedstawiciela Powiatu S., który protokół podpisał bez zastrzeżeń. Nie ulega zatem wątpliwości, że mogły one zostać przeniesione w całości do uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej jako wskazanie na istotny i w istocie bezsporny (z uwagi na udział w czynności przedstawiciela skarżącego) materiał dowodowy. Skoro więc z tak zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że uwzględniono nie tylko stan zdrowotny drzew ale i to, czy powodują zagrożenie bezpieczeństwu ruchu drogowego – nie sposób zarzucać organom niedostrzeżenia rangi zagadnienia jakim jest potrzeba wyważenia bezpieczeństwa drogowego przez minimalizowanie kolizji (bezpieczeństwa powszechnego) i ochrony elementu przyrody w postaci drzewa.
Nie można również przyjąć, że decyzja w tym zakresie została wydana poza granicami uznania administracyjnego, bowiem organy nie odniosły się do regulacji dotyczących funkcjonowania pasa drogowego i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skarżący wskazał w tym zakresie na art. 20 pkt 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r., poz. 320 ze zm.), a także na wytyczne Ministra Infrastruktury WTl-D-22-2-01-2023.01.19 oraz § 53 ust. 3 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Skarżący stara się w ten sposób wykazać, że zasadne jest usunięcie każdego drzewa, nawet zdrowego, zlokalizowanego w pasie drogowym, z uwagi na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.
Nie ulega wątpliwości, że zachowanie bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego leży w interesie publicznym. Jednak lokalizacja drzew w pasie drogowym nie jest równoznaczna z naruszeniem tego bezpieczeństwa. Jak słusznie wskazuje organ odwoławczy powołując się na statystyki, to nie drzewa przy drogach stanowią bezpośrednią przyczynę wypadków, lecz nadmierna prędkość oraz brawura kierujących. Nie można też tracić z pola widzenia, że drzewa mają swoje pozytywne oddziaływanie, bowiem zapobiegają erozji, sprzyjają umocnieniu poboczy, zwiększają retencję wody, tłumią hałas i zmniejszają zaśnieżenie drogi częściowo zatrzymując opady.
W ocenie sądu powołanie przez skarżącego przepisu art. 20 pkt 22 u.d.p. (jak wydaje się chodziło o pkt 20) nie podważa powyższej argumentacji. Zgodnie z tym przepisem zarządzanie bezpieczeństwem dróg należy do zarządcy drogi. Jednocześnie w art. 20 pkt 16 tej ustawy przewidziano nakaz utrzymywania zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew lub krzewów. A zatem przepis art. 20 pkt 20 u.d.p. nie jest jednoznaczny z przyzwoleniem na usuwanie zdrowych drzew zlokalizowanych w pasie drogowym, skoro ustawodawca nie wyklucza istnienia drzew w pasie drogowym. Jak zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z 1 lutego 2023 r., II SA/Gl 1603/22, podmioty odpowiedzialne za zarządzanie drogami jak i ochronę środowiska każdorazowo powinny podejmować wszelkie możliwe czynności, które zapewnią bezpieczeństwo na drogach, przy zachowaniu przydrożnych zadrzewień i dlatego usunięcie drzewa - jako rozwiązanie najdalej idące i nieodwracalne, powinno być stosowane w ostateczności, a w szczególności dotyczyć drzew obumarłych, wiatrołomów lub posiadających wady budowy istotne dla statyki.
W ocenie sądu postępowanie wyjaśniające w sprawie niniejszej nie potwierdziło, aby drzewa w stosunku do których nie wydano zezwolenia na ich usunięcie, należały do przypadków drzew obumarłych, wiatrołomów lub posiadających wady budowy istotne dla statyki. Zasadnie w tym kontekście organy zwróciły uwagę na obowiązek zarządcy drogi w zakresie utrzymania roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności. Taki obowiązek wynika między innymi z § 113 ust. 2 pkt 2 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1518). Z regulacji tej wynika, że zarządca drogi w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne co najmniej w zakresie utrzymania roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności.
Sąd też wskazuje, że powołana w skardze instrukcja w zakresie odległości pnia drzewa od krawędzi jezdni nie stanowi aktu prawa i nie ma mocy powszechnie obowiązującej. Z kolei powołany § 53 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – został uchylony. Nadto w okresie obwiązywania tego rozporządzenia wskazywano w orzecznictwie, że rozporządzenie odnosi się do nowo budowanych dróg, tym samym nie ma zastosowania do dróg istniejących. Przepis ten stanowił, że odległość pnia drzewa od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 3,0 m, a przy rozbudowie i przebudowie drogi dopuszcza się zmniejszenie tej odległości, jeżeli będą spełnione pozostałe warunki określone w rozporządzeniu. Przepis zawierał sformułowanie "nie powinna" (być mniejsza niż 3 m), co nie oznacza "nie może". Ponadto jego dalsza część już w sposób bezpośredni wskazywała, że dopuszczalna była mniejsza odległość w przypadku przebudowy lub remontu drogi, a więc dopuszczalność mniejszej odległości należy odnosić do dróg już istniejących. Przeciwne rozumowanie prowadziłoby do konieczności wycinki ogromnej liczby drzew rosnących w pasach drogowych (vide np. wyrok z 25 czerwca 2020 r., IV SA/Wa 255/20).
Zdaniem sądu również z treści § 72 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. nie można wywieść zakazu lokalizacji drzew w pasie drogowym. W pierwszym rzędzie należy zaznaczyć, że - jak wynika z § 2 ust. 1 tego aktu - jego przepisy stosuje się do projektowania, budowy, przebudowy lub użytkowania dróg publicznych oraz projektowania, budowy lub przebudowy urządzeń obcych sytuowanych w pasach drogowych tych dróg. Rozporządzenie to, podobnie jak poprzednio obowiązujące, ma zastosowanie do dróg nowo powstających lub przebudowywanych. Po drugie § 72 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie wyklucza drzew w pasie drogowym. Regulacja ta nakazuje jedynie projektowanie roślinności na tego rodzaju terenie w taki sposób, aby wykorzystać w szczególności jej zdolność do pełnienia funkcji izolacyjnej, w tym akustycznej i termicznej, oraz zdolność do retencjonowania wód oraz, aby zapewnić funkcjonalność drogi, bezpieczeństwo ruchu i właściwe warunki do jej wegetacji, uwzględnić wpływ jej rozrostu w ciągu całego cyklu wegetacyjnego na drogę oraz dostosować gatunki roślin do miejscowych warunków klimatycznych i cech podłoża gruntowego. Po trzecie rozporządzenie z 2002 r. nie formułuje bezwzględnego obowiązku zapewnienia strefy bez przeszkód w rozumieniu jego § 4 pkt 21 - w odniesieniu do wszystkich dróg publicznych. Chociaż wprowadza taką generalną zasadę w § 26 ust. 1, to jednak dotyczy to tylko dróg, na których prędkość dopuszczalna wynosi więcej niż 50 km/h i to przy równoczesnym dopuszczeniu rozwiązania alternatywnego polegającego na zaprojektowaniu bariery ochronnej.
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że nie można skutecznie zarzucić organowi naruszenia obowiązku wyważenia pomiędzy dwiema kluczowymi dla przedmiotu sprawy wartościami, tj. ochroną środowiska (czy inaczej, ochroną elementu przyrody w postaci drzew) i zapewnieniem bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego. Skarżący co prawda eksponował w skardze nieco inną regulację, tj. art. 125 pkt 7 u.o.p., zgodnie z którą rośliny, zwierzęta lub grzyby, a także ich siedliska, nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone lub zabijane jedynie w związku z bezpieczeństwem powszechnym, jednak nie podważa to argumentacji wyżej sformułowanej. Ustawodawca w ww. przepisie nie zdefiniował pojęcia bezpieczeństwa powszechnego, jednak zasady doświadczenia życiowego i kontekst w jakim organ rozpatrywał sprawę uprawniają do wniosku, że skoro wykazano, iż pozostawione drzewa nie zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego, to nie będą również zagrażać bezpieczeństwu powszechnemu. Chybiony jest także zarzut, w świetle powyższego, jakoby organy miały na uwadze wyłącznie dobro polegające na ochronie zadrzewienia. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie zapadło poza granicami uznania administracyjnego.
Skuteczny okazał się natomiast zarzut naruszenia przepisów stanowiących podstawę do sformułowania obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych.
W tej materii wskazać należy, że zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 5 i 10 u.o.p. nie nalicza się opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, które zagrażają bezpieczeństwu ruchu drogowego lub kolejowego albo bezpieczeństwu żeglugi (pkt 5); drzew lub krzewów, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (pkt 10). Na tej podstawie w sprawie niniejszej odstąpiono od naliczenia opłaty, co uzasadniało rozważenie zastosowania fakultatywnej instytucji w postaci nasadzeń zastępczych. Jednocześnie należy zaznaczyć, że wnioskowanie o odstąpienie od zastosowania kompensacji przyrodniczej nie jest dla organu wiążące. Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, ale nie może być decyzją dowolną, gdyż organ musi kierować się wskazówkami zawartymi w art. 83c ust. 4 u.o.p. (wyrok WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2025 r., II SA/Gl 1077/24). Zgodnie z tą regulacją organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Natomiast - jak stanowi art. 83d ust. 2 u.o.p. - w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń. W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych bądź od przesadzenia tego drzewa lub krzewu, zezwolenie to może określać dodatkowo warunki techniczne sadzenia lub przesadzenia drzewa lub krzewu (art. 83d ust. 4 u.o.p.).
W świetle powyższego jako arbitralne należy ocenić rozstrzygnięcie organów o obowiązku wykonania przez skarżącego nasadzeń zastępczych, bowiem nie zawiera ono uzasadnienia, w tym nie rozważono przesłanek, z uwzględnieniem których obowiązek wykonania nasadzeń może być nałożony. Organy uchybiły więc obowiązkowi analizy warunków wynikających z art. 83c ust. 4 u.o.p. oraz nie określiły w sposób prawidłowy wszystkich warunków z art. 83d ust. 2 u.o.p., a także nie uzasadniły sposobu określenia tych warunków.
Organ pierwszej instancji w podstawie prawnej powołał co prawda przepis art. 83c ust. 4 u.o.p., jednak nie rozważył dostępności miejsc do nasadzeń zastępczych oraz wartości przyrodniczych usuwanych drzew, ich walorów krajobrazowych czy lokalizacji. Takiej oceny nie zawiera też decyzja organu odwoławczego. Tymczasem, zgodnie z wymogami art. 83c ust. 4 u.o.p. nałożenie obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych powinno być poprzedzone wszechstronną oceną okoliczności związanych zarówno z usuwanym drzewostanem, jak i realnymi możliwościami kompensacji przyrodniczej. Organy administracji są zobowiązane do ustalenia, czy istnieje dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych, czy istnieją warunki umożliwiające wykonanie nasadzeń, a także do wskazania, w jaki sposób nałożony obowiązek odpowiada wartości przyrodniczej drzew przewidzianych do usunięcia. Analiza taka powinna mieć charakter zindywidualizowany, a orzekający w sprawie organ nie może poprzestać na ogólnych twierdzeniach.
Organ pierwszej instancji w wydanym rozstrzygnięciu w zakresie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych wskazał: liczę drzew (art. 83d ust. 2 pkt 2 u.o.p.) - 356 sztuk (w proporcji 4:1 nie uzasadniając tego stosunku); gatunki drzew (art. 83d ust. 2 pkt 4 u.o.p.) - lipa drobnolistna, klon zwyczajny, klon jawor, dąb szypułkowy; termin dokonania nasadzeń (art. 83d ust. 2 pkt 5 u.o.p.) - zgodnie z dobrą praktyką ogrodniczą w terminie do końca sezonu wegetacyjnego tj. do 31 października 2027 r. Dalej organ określił, że drzewa wykorzystane do nasadzeń powinny mieć obwód pnia co najmniej 14 cm na wysokości 100 cm, dobrze ukształtowaną koronę oraz wysokość co najmniej 200 cm (art. 83d ust. 2 pkt 3 u.o.p.), a posadzone drzewa należy zabezpieczyć palikami z poprzecznymi reglami, pnie drzew należy przywiązać taśmą do palików (art. 83d ust. 4 u.o.p.). Końcowo organ wskazał, że w terminie czternastu dni od dnia wykonania nasadzeń, należy poinformować o tym fakcie Urząd Gminy Szudziałowo (art. 83d ust. 2 pkt 6 u.o.p.).
W decyzji organu zabrakło jednak dokładnego określenia miejsca dokonania nasadzeń (art. 83d ust. 2 pkt 1 u.o.p.). Sąd dostrzega, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, co następnie powtórzył organ drugiej instancji, wskazano że nasadzeń zastępczych należy dokonać na działce stanowiącej własność Powiatu S., jednak nie jest to prawidłowe wypełnienie obowiązku z ww. przepisu. Wskazanie miejsca dokonania nasadzeń zastępczych powinno być elementem rozstrzygnięcia decyzji a nie jej uzasadnienia - w sposób analogiczny jak określone zostały przez Wójta pozostałe warunki z art. 83d ust. 2 u.o.p. Niezależnie od powyższego samo wskazanie jako miejsca dokonania nasadzeń zastępczych "działki stanowiącej własność Powiatu S." jest zbyt szerokie i niewystarczające, uniemożliwia w praktyce weryfikację dostępności miejsc do nasadzeń zastępczych, realność wykonania tego zobowiązania oraz to, czy istnieje konieczność określenia dodatkowo warunków technicznych sadzenia (art. 83c ust. 4, art. 83d ust. 4 u.o.p.). Brak jednoznacznego wskazania lokalizacji nasadzeń skutkuje więc też tym, że strona pozostaje w niepewności co do zakresu późniejszej weryfikacji wykonania obowiązku na podstawie art. 84d ust. 2 pkt 6 u.o.p. Organy, nakładając obowiązek nasadzeń zastępczych, powinny określić miejsce ich wykonania w sposób możliwie precyzyjny, a jednocześnie uzasadnić, w jaki sposób cechy wybranej lokalizacji pozostają adekwatne do wartości przyrodniczej drzew usuwanych. Niedopuszczalne jest przenoszenie na stronę ciężaru samodzielnego ustalania, gdzie i w jakiej formie możliwe będzie wykonanie nałożonego obowiązku, zwłaszcza gdy teren, na którym mają być dokonane nasadzenia, jest wskazany jedynie ogólnie i obejmuje obszar o różnych uwarunkowaniach. Organ ma w tym względzie obowiązek ocenić warunki dostępności do nasadzeń przede wszystkim w zakresie przystosowawczym, w oparciu o cechy przyrodnicze i lokalizacyjne. Celem jest bowiem zapewnienie nowym nasadzeniom optymalnych warunków do przyjęcia roślin i ich wzrostu (wyrok NSA z 30 września 2019 r., II OSK 2215/18). Przy ustalaniu możliwości nasadzeń organ bierze pod uwagę w szczególności, czy występuje miejsce, w którym nasadzenia mogą być przeprowadzone. Z oczywistych względów nie ma przeszkód aby organ wezwał stronę do wskazania takich dostępnych dla nowych nasadzeń miejsc, gdyż taki koncyliacyjny sposób ukształtowania rozstrzygnięcia w tym zakresie sprzyja jego lepszej realizacji obowiązków wynikających z decyzji. Z tym że ostatecznego wyboru dokonuje organ wydający zezwolenie, mając na względzie m.in. warunki określone w art. 83c ust. 4 u.o.p. Rozstrzygnięcie w tym zakresie powinno być uzasadnione, gdyż podlega kontroli instancyjnej i sądowej (wyrok WSA w Poznaniu z 12 września 2018 r., II SA/Po 104/18).
W uzasadnieniu decyzji Wójta zabrakło również rozważań dotyczących warunków z art. 83d ust. 2 u.o.p., w tym sposobu ustalenia liczby drzew do nasadzeń czy też obwodu pnia. Zgodzić się należy ze skarżącym, że proporcja drzew usuwanych do nowo nasadzonych określona na poziomie 4:1 jest wysoka, a w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakichkolwiek wyjaśnień w tym zakresie – które są tym bardziej pożądane, że - jak podnosi strona skarżąca - fitosanitarny stan drzew zakwalifikowanych do usunięcia był zły. Nałożony obowiązek pozostaje nieuzasadniony i pozbawiony indywidualnej analizy wymaganej przepisami u.o.p.
Prowadząc ponownie postępowanie organy powinny dokonać analizy wymaganej treścią art. 83c ust. 4 u.o.p., obejmującej zarówno ocenę wartości przyrodniczej i krajobrazowej drzew przewidzianych do usunięcia, jak i realne możliwości wykonania nasadzeń zastępczych. Niezbędne jest uzasadnienia proporcji wykonania nasadzeń z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a także wskazanie czy istnieją odpowiednie miejsca do dokonania nasadzeń. Należy precyzyjnie określić ich cechy w sposób zapewniający proporcjonalność i wykonalność nałożonego obowiązku. Organy powinny także uwzględnić warunki wskazane w art. 83d ust. 2 u.o.p., w tym szerzej uzasadnić dokonany wybór, przedstawiając w sposób jasny i logiczny, jakie przesłanki doprowadziły do określenia konkretnej liczby drzew przewidzianych do nasadzeń, ich cech oraz lokalizacji.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) uchylono decyzje organów obydwu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.