II SA/Bk 1417/25

II SA/Bk 1417/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Anna Bartłomiejczuk
Elżbieta Lemańska
Marek Leszczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Anna Bartłomiejczuk, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia 20 czerwca 2025 r. nr 26/2025/WF w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 20 czerwca 2025 r., nr 26/2025/WF, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej: "KWP", "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku (dalej: "KMP", "organ I instancji") z 12 maja 2025 r., nr 773/2025, w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia D.Ł. (dalej: "skarżący") za styczeń 2023 r. w wysokości 475 zł brutto oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.
Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku nr 105/2023 z dnia 13 stycznia 2023 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.
Skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń 2023 r., odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz nagrodę roczną na podstawie art. 110 ust. 1, ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji za rok 2023. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Wnioskiem z 8 kwietnia 2025 r. skarżący zwrócił się wyrównanie uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 475 zł brutto oraz wypłacenie różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej. Wskazał że powyższe wyrównanie wynika z faktu, iż do wypłaty uposażenia za wskazany okres posłużono się kwotami bazowymi z ustawy budżetowej z 2022 r., zamiast należnych kwot za rok 2023. Wniosek dotyczył wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz świadczeń jednorazowych: odprawy, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz nagrody rocznej. Skarżący wskazał, że należności te powinny zostać obliczone z uwzględnieniem wzrostu uposażeń policjantów, który nastąpił od dnia 1 marca 2023 r.
W toku postępowania pismem z 18 kwietnia 2025 r. zwrócono się do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Białymstoku z prośbą o wskazanie, czy uposażenie za styczeń 2023 r. zostało wymienionemu wypłacone na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2022 czy na 2023 r. wraz z pozostałymi świadczeniami pieniężnymi wypłaconymi w związku ze zwolnieniem ze służby. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 23 kwietnia 2025 r. poinformowano, że uposażenie za styczeń 2023 r. wraz z pozostałymi świadczeniami pieniężnymi wpłaconymi w związku ze zwolnieniem ze służby skarżącego zostało wypłacone na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej za rok 2022, tj. 1 614,69 zł brutto.
Decyzją z 12 maja 2025 r. KMP odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 475 zł brutto oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r.
Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 99, art. 100, art. 101, art. 110, art. 114, art. 115, art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145; dalej: "ustawa o Policji"), w związku z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666, dalej: "ustawa okołobudżetowa na 2023 r."), art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270), a także § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2023 r. poz. 385; dalej: "rozporządzenie zmieniające z 2023 r.").
Na skutek odwołania skarżącego, KWP decyzją z 20 czerwca 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
KWP zaznaczył, że kwestię uposażenia policjantów regulują przepisy Działu V ustawy o Policji oraz przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ust. 1 ustawy o Policji). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat.
W roku 2023 wysokość uposażeń policjantów kształtowana była m.in. przez kwotę bazową dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy, określoną w ustawie budżetowej. Na mocy art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., przez kwotę bazową, o której mowa w art. 99 ust. 3 ustawy o Policji, należało rozumieć kwotę bazową ustaloną zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej (...), tj. kwotę 1.740,64 zł.
Jednocześnie, na mocy rozporządzenia zmieniającego z 2023 r., które weszło w życie z dniem 1 marca 2023 r. (§ 2 tego rozporządzenia), zmianie uległy stawki uposażenia zasadniczego wyrażone w postaci mnożników kwoty bazowej, określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów (...). Rozporządzenie to wprowadziło podwyżkę uposażeń zasadniczych policjantów, jednakże skutki prawne tej podwyżki powstały dopiero od dnia wejścia w życie tego aktu prawnego, tj. od 1 marca 2023 r. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej do 1 marca 2023 roku kwota bazowa ustalana jest zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 pkt. 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 to jest w wysokości kwoty bazowej obowiązującej na rok 2022 - 1614,69 zł.
Skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń 2023 r., odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz nagrodę roczną na podstawie art. 110 ust. 1, ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji za rok 2023. Należności te zostały obliczone na podstawie przepisów obowiązujących w dniu zwolnienia ze służby, w szczególności w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego skarżącemu na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
KWP, analizując żądania skarżącego, wskazał, że wyrównanie uposażenia za styczeń 2023 r. zostało stronie naliczone i wypłacone na podstawie przepisów obowiązujących w tym miesiącu. Podstawą była kwota bazowa wynikająca z ustawy okołobudżetowej na 2023 r. oraz mnożniki kwoty bazowej wynikające z tabeli stawek uposażenia zasadniczego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 marca 2023 roku. Żądanie wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. jest zatem bezzasadne.
Odprawa pieniężna przysługuje funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, gdzie podstawą obliczenia odprawy jest uposażenie (zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym) w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu pełnienia służby przez funkcjonariusza. Skoro strona została zwolniona ze służby przed dniem 1 marca 2023 r., to podstawą obliczenia odprawy było uposażenie w wysokości ustalonej według stawek obowiązujących przed tą datą. Późniejszy wzrost uposażeń, wynikający z rozporządzenia zmieniającego z 2023 roku, nie ma wpływu na wysokość odprawy należnej Stronie, gdyż w dniu zwolnienia ze służby nowe stawki jeszcze nie obowiązywały. Brak jest przepisu prawa, który nakazywałby waloryzację lub ponowne przeliczenie odprawy w związku z późniejszym wzrostem uposażeń. W kwestii wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlopu należy zaznaczyć, że decydujące tu jest uposażenie należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, czyli w wysokości obowiązującej w ostatnim dniu służby strony. Skoro ostatni dzień służby przypadał przed 1 marca 2023 roku, ekwiwalent został prawidłowo obliczony według stawek uposażenia obowiązujących przed tą datą. Podobnie jak w przypadku odprawy, brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia tego świadczenia z uwzględnieniem późniejszej podwyżki uposażeń.
KWP zgodził się ze stanowiskiem KMP, że nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze. Jej wysokość zależy od uposażenia otrzymanego w okresie służby w 2023 r. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 r. Wobec powyższego nie ma podstaw prawnych do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r.
KWP stanął na stanowisku, że prawo do uposażenia za dany miesiąc powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby, dany miesiąc kalendarzowy). Zgodnie z zasadą lex retro non agit, prawo nie działa wstecz, chyba że przepis szczególny tak stanowi. W tym przypadku brak jest takiej podstawy prawnej. Późniejsze zmiany przepisów płacowych, w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią (co nie miało miejsca w przypadku rozporządzenia zmieniającego z 2023 r.). Mechanizm tzw. waloryzacji świadczeń musi wynikać wprost z przepisu prawa, a w odniesieniu do jednorazowych świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby takiego mechanizmu brak. Prawo do tych świadczeń krystalizuje się w momencie zwolnienia ze służby i jest ustalane na podstawie stanu prawnego obowiązującego w chwili powstania obowiązku świadczenia (tj. w dniu zwolnienia ze służby), niezależnie od późniejszych zmian legislacyjnych.
Zdaniem organu odwoławczego argumentacja podnoszona w odwołaniu dotycząca nierównego traktowania funkcjonariuszy (którzy odeszli ze służby przed 1 marca 2023 roku w porównaniu do tych, którzy służbę pełnili w tym dniu lub później), jest chybiona. Brak jest przepisu, który nakładałby na organ obowiązek wyrównania przedmiotowego świadczenia należnego byłemu funkcjonariuszowi w odniesieniu do podwyższonej kwoty bazowej lub mnożnika, jeżeli funkcjonariusz nie pełnił już służby w czasie, gdy nowe regulacje płacowe weszły w życie. Przeciwnie, obowiązkiem organu administracji działającego na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) jest odmowa przyznania świadczenia lub jego wyrównania, jeśli nie znajduje to oparcia w ustawie lub innym obowiązującym akcie prawnym. Organy Policji nie są uprawnione do wprowadzania mechanizmów kompensacyjnych w drodze decyzji administracyjnych w oparciu o pozaprawne względy słusznościowe lub równościowe - takie działanie byłoby sprzeczne z zasadą legalizmu.
Organ wskazał także na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2000 roku, sygn. akt SK 22/99, w którym TK uznał, że określony sposób obliczania świadczeń, uwzględniający kwoty obowiązujące na dzień zwolnienia ze służby, nie narusza konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Orzeczenie to potwierdza, że stosowanie stawek z dnia zwolnienia jest zgodne z Konstytucją.
Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. został sformułowany w sposób jednoznaczny i nie pozostawia organowi żadnego luzu decyzyjnego co do jego stosowania - nie wprowadza wyjątków, klauzul generalnych ani przesłanek ocennych. Organ administracji publicznej nie może zatem przyznać funkcjonariuszowi wyższego świadczenia, niż to przewidziane przez obowiązujące przepisy, nawet jeśli taka interpretacja byłaby bardziej korzystna dla strony. Przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej należy do tzw. przepisów bezwzględnie obowiązujących, których wykładnia literalna i systemowa nie pozostawia wątpliwości, że nowa kwota bazowa ma zastosowanie jedynie do świadczeń należnych za okres po 1 marca 2023 r., czyli do uposażeń funkcjonariuszy nadal pełniących służbę. Zakończenie stosunku służbowego do 1 marca 2023 r. wiąże się z zastosowaniem stanu prawnego obowiązującego w tym właśnie czasie, co wyklucza możliwość zastosowania nowych, korzystniejszych warunków płacowych przyznanych dopiero od 1 marca 2023 roku.
KWP uznał, tak jak KMP, że roszczenia o jakie wnosi skarżący wykraczają poza formy działań przewidzianych przez organ - przełożonego, a ich podejmowanie stanowiłoby naruszenie podstawowych norm prawnych i mogłoby prowadzić do wykorzystania autorytetu organu administracji do innych celów niż wynikające z zadań organizacji jaką jest Policja
Zdaniem organu odwoławczego, niezadanie skarżący podnosi w odwołaniu, że KMP decyzją nr 773/2025 rozstrzyga o rzekomej bezprzedmiotowości ponownego przeliczenia wynagrodzenia za okres pełnionej przez skarżącego służby w styczniu 2023 r., ponownego przeliczenia odprawy emerytalnej, 1/12 nagrody rocznej oraz ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Decyzja nr 773 /2025 KMP z 12 maja 2025 r. rozstrzyga w sprawie odmowy wypłaty wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. w wysokości 475 zł brutto oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 roku.
Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł skarżący, w której zarzucił naruszenie:
1. art. 8 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wobec odmowy przyznania skarżącemu podwyżki uposażenia za m-c styczeń 2023 r. w oparciu o naruszający konstytucją zasadę demokratycznego państwa prawa oraz zasadę równości przepis art. 41 tzw. ustawy okołobudżetowej na 2023 r. nakazującej stosować wobec funkcjonariuszy policji odchodzących na emeryturę w styczniu i lutym 2023 r. niższą stopę kwoty bazowej, niż w przypadku tych, którzy kontynuowali służbę i za ten sam okres służby otrzymali wyższe uposażenie według wyższej kwoty bazowej, z datą wsteczną tj. od 1 stycznia 2023 r.,
2. art. 8 k.p.a. wobec wydania przez organ II instancji rozstrzygnięcia naruszającego zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz równego traktowania, a także podważającego zaufanie obywatela do organów władzy publicznej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doszło do dyskryminacji skarżącego, gdyż inni funkcjonariusze za taką samą służbę w styczniu 2023 r. otrzymali wyższe wynagrodzenie niż skarżący tj. według wyższej kwoty bazowej, co narusza standardy konstytucyjne.
3. art. 106 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji poprzez ich błędna wykładnię prowadząca do nieuprawnionego przyjęcia, iż zmiany przepisów płacowych wprowadzone na mocy art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., w tym podwyższenie kwoty bazowej lub mnożników uposażenia zasadniczego, co do zasady nie powodują obowiązku ponownego ustalenia wysokości świadczeń już należnych i wypłaconych byłemu funkcjonariuszowi, chyba że przepisy wprowadzające zmianę wyraźnie tak stanowią, mimo że policjant z chwilą powstania z mocy prawa uprawnienia do wzrostu uposażenia zasadniczego posiada roszczenie o ustalenie nabycia prawa i jego realizację i z tą chwilą powstaje po stronie organów Policji obowiązek realizacji świadczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że na podstawie art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. kwota bazowa będąca podstawą wyliczeń wynagrodzenia skarżącego za styczeń 2023 r. wyniosła 1.614,69 zł, a nie 1.740,64 zł. W efekcie także jednorazowe świadczenia należne skarżącemu, w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji w postaci odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz nagrody rocznej zostały naliczone i wypłacone w oparciu o niższe stawki.
Sporna w sprawie pozostaje kwestia zastosowania art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. jako podstawy odmowy przyznania skarżącemu podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. W ocenie skarżącego art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 jest niezgody z art. 2 i 32 Konstytucji RP.
Skarżący powołał się na wyrok Sądu Okręgowego w Zielonej Górze z 20 grudnia 2024 r. w sprawie IV Pa 160/24, z którego wynika, że w świetle zasady z art. 2 Konstytucji RP adresaci norm prawnych mają prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na ich niekorzyść w sposób arbitralny i zaskakujący.
Dalej skarżący podniósł, że na niekonstytucyjność art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. kilkukrotnie zwracał też uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich m.in. w wystąpieniu do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 lutego 2024 r. wskazując, iż zarówno we wcześniejszych latach, jak i w 2024 r. takie rozwiązanie prawne nie było zastosowane i funkcjonariusze/żołnierze odchodzący na emeryturę w styczniu oraz lutym byli (poza wspomnianym 2023 r.) - tak jak inne grupy zawodowe - włączani w system podwyżek, jeżeli w danym roku takie podwyżki im przysługiwały.
Skarżący odniósł się także do wykładni art. 106 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. W tej mierze wyjaśnił, że złożenie przez niego wniosku o wypłatę podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r. miało charakter potwierdzający istniejące już uprzednio uprawnienie, zaś wydana w tym przedmiocie decyzja - charakter deklaratoryjny. Fakt, iż na datę złożenia wniosku skarżący nie był czynnym funkcjonariuszem Policji, lecz emerytem, nie pozbawia go prawa do wyrównania wynagrodzenia za styczeń 2023 r., albowiem już choćby z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji skarżący jest uprawniony do dochodzenia przedmiotowego świadczenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i uznanie zarzutów skargi za niezasadne. W ocenie organu odwoławczego uposażenie skarżącego za styczeń 2023 r. zostało obliczone i wypłacone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ nie ma możliwości dowolnego kształtowania uposażeń, działa zgodnie z art. 7 k.p.a. na podstawie i w granicach prawa powszechnie obowiązującego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja KWP w Białymstoku z 20 czerwca 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję KMP w Białymstoku z 12 maja 2025 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania skarżącemu za styczeń 2023 r. w wysokości 475 zł brutto oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. Sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącego z 8 kwietnia 2025 r.
Bezspornym w sprawie było, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. (na podstawie rozkazu personalnego z 13 stycznia 2023 r.) oraz, że za styczeń 2023 r. skarżącemu wypłacono uposażenie w kwocie obliczonej w oparciu o wysokość uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na 2022 r.
Kwestią sporną w sprawie pozostawała natomiast kwestia zastosowania art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r., jako podstawy odmowy przyznania skarżącemu podwyżki uposażenia za styczeń 2023 r.
Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 636; dalej: "ustawa o Policji"), ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2666.) oraz przepisy ustawy budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 270).
Na samym początku podkreślenia wymaga, że w myśl art. 100 ustawy o Policji uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. W przepisie tym została zawarta definicja uposażenia policjanta. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Z ust. 2 tego przepisu wynika, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Przeciętne uposażenie policjantów stanowi wielokrotność kwoty bazowej, której wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa (art. 99 ust. 3 ustawy o Policji). Przez przeciętne uposażenie, o którym mowa w ust. 3, należy rozumieć uposażenie wraz z miesięczną równowartością nagrody rocznej (art. 99 ust. 3a ustawy o Policji). Wielokrotność kwoty bazowej, o której mowa w ust. 3, określa Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 99 ust. 4 ustawy Policji). Cała wyżej powołana regulacja odnosi się do policjanta pełniącego służbę w Policji.
Natomiast w myśl art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Zatem możliwość kształtowania przez organy Policji uposażenia funkcjonariusza zakreślają ramy czasowe określone w art. 99 ust. 1 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji. Przepisy te wskazują w sposób jednoznaczny, że czynności związane z ustalaniem składników uposażenia dotyczą wyłącznie osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji. Nie można zatem ustalić wzrostu uposażenia w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Uposażenie jest świadczeniem przysługującym z tytułu stosunku służbowego, w jakim osoba zgłaszająca roszczenie z tytułu uposażenia pozostaje (por. m.in. wyroki NSA z 24 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1317/13, z 24 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 3269/23).
Zgodnie z regulacją art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. W myśl ust. 2 wyżej powołanego przepisu minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość uposażenia zasadniczego policjantów, uwzględniając grupy zaszeregowania i odpowiadające im stawki uposażenia, zaszeregowanie stanowisk służbowych do poszczególnych grup i odpowiadające im policyjne stopnie etatowe, warunki podwyższania tego uposażenia, a także sposób ustalania jego wzrostu z tytułu wysługi lat. Stosownie do treści art. 102 ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, uwzględniając rodzaje okresów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposób jej dokumentowania oraz tryb postępowania w tych sprawach.
Na podstawie powyższych upoważnień Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 28 lutego 2023 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz.U. z 2023 r. poz. 385). Zgodnie z § 1 tego rozporządzenia, w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) załącznik nr 1 do rozporządzenia otrzymuje brzmienie określone w załączniku do niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie weszło w życie 1 marca 2023 r.
W myśl art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2023 z 15 grudnia 2023 r., zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1533) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 740,64 zł.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023, kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od dnia 1 marca 2023 r. do dnia 31 grudnia 2023 r. Do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od dnia 1 stycznia 2023 r. do dnia 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z dnia 17 grudnia 2021 r. (Dz. U. z 2022 r., poz. 270).
Stosownie natomiast do treści art. 9 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej z dnia 17 grudnia 2021 r. na rok 2022, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1658) ustala się kwoty bazowe dla żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy - w wysokości 1 614,69 zł.
Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł dla funkcjonariuszy Policji, obowiązywała do obliczenia uposażeń w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. natomiast w okresie od 1 stycznia 2023 do 28 lutego 2023 r. do obliczenia uposażeń obowiązywała kwota bazowa w wysokości 1 614,69 zł ustalona w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r.
Zdaniem Sądu organy Policji prawidłowo uznały, że na podstawie powołanych powyżej przepisów brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia żądania skarżącego, w sytuacji gdy z dniem 31 stycznia 2023 r. został on zwolniony ze służby w Policji, a nowa podwyższona kwota bazowa obowiązywała do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy od 1 marca 2023 r.
Ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości. Skarżący, rozkazem personalnym KMP nr 105/2023 z dnia 13 stycznia 2023 r., został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. Skarżącemu wypłacono należności pieniężne, w tym m.in. uposażenie za styczeń 2023 r., odprawę na podstawie art. 115 ustawy o Policji, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji oraz nagrodę roczną na podstawie art. 110 ust. 1, ust. 4 pkt 3 ustawy o Policji za rok 2023.
Organy prawidłowo zastosowały wyżej powołane przepisy i zasadnie odmówiły skarżącemu wyrównania uposażenia za styczeń 2023 r. oraz wypłacenia różnic wynikających z naliczania odprawy emerytalnej, ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz 1/12 nagrody rocznej, należnych w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 31 stycznia 2023 r. Słusznie wskazały organy, że nagroda roczna przysługuje policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym. Zasady jej przyznawania i obliczania regulują przepisy wykonawcze, a jej wysokość zależy od uposażenia otrzymanego w okresie służby w 2023 r. według stawek obowiązujących przed 1 marca 2023 roku. Nie istniała podstawa do przeliczenia nagrody rocznej z uwzględnieniem podwyżki uposażeń wprowadzonej od 1 marca 2023 r.
Z art. 41 ust. 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 wynika, że do obliczenia uposażeń żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej należnych od 1 stycznia 2023 r. do 28 lutego 2023 r. stosuje się kwoty bazowe ustalone w ustawie budżetowej na rok 2022 z 17 grudnia 2021 r. (tj. w wysokości 1 614,69 zł). Nowa kwota bazowa w wysokości 1 740,64 zł obowiązuje do obliczenia uposażeń funkcjonariuszy Policji, ale w okresie od 1 marca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. Skarżący natomiast został zwolniony ze służby w Policji 31 stycznia 2023 r. Słusznie wskazały organy Policji, że nie mogły pominąć przepisów ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 i przyznać podwyżkę uposażenia funkcjonariuszom Policji, którzy tą ustawą nie zostali objęci. Zatem Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 106 ust. 1 w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, bowiem, jak wyjaśniono szczegółowo powyżej, nie zaistniała okoliczność uzasadniająca zmianę uposażenia.
Zdaniem Sądu nie ma również podstaw, aby za uzasadniony uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 99 i 101 ustawy o Policji oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Konstytucja wprowadza zasadę, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to m.in., że sądy są uprawnione do niestosowania ustaw i przepisów ustaw z nią sprzecznych. Skarżący w zarzucie tym zaznacza, że decyzja o odmowie przyznania mu podwyżki uposażenia zapadła w oparciu o naruszający konstytucją zasadę demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) przepis art. 41 ustawy okołobudżetowej na 2023 r. Skarżący jednak nie wskazuje skąd czerpie przekonanie o niekonstytucyjności tego przepisu, poza powołaniem stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, które dla Sądu nie jest wiążące. Ponadto dodać należy, że powołane w skardze orzecznictwo (Sądów Okręgowych) nie dotyczy uposażeń funkcjonariuszy policji.
W polskim modelu kontroli konstytucyjności prawa domniemanie zgodności przepisu ustawy z Konstytucją RP może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, o którym mowa w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Jeżeli sąd jest przekonany o niezgodności przepisu z Konstytucją lub ma w tym względzie wątpliwości, powinien - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach zgodności ustaw z Konstytucją. Wprawdzie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika obowiązek każdego sądu stosowania postanowień Konstytucji we wszystkich sytuacjach, gdy będą one dotyczyły rozpoznawanej sprawy, jednakże brak jest podstaw do przyjęcia, aby powołany przepis mógł być również wykorzystywany do usuwania niezgodności między ustawami a Konstytucją (por. Wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2025 r., VIII SA/Wa 285/25, LEX nr 3906116).
W orzecznictwie ugruntowało się stanowisko nakazujące poszanowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego jako organu konstytucyjnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2002 r. sygn. akt I KZP 17/02, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2002 r. sygn. akt IIICKN 326/01, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2007 r. sygn. akt II KK 261/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt I FSK 442/07).
Dążenie do wyeliminowania przepisu ustawy niezgodnego z Konstytucją RP powinno być powinnością wszystkich organów państwowych, w tym także sądów. Podejmowane w tym celu działania powinny jednak przebiegać w ramach obowiązujących w tym zakresie procedur prawnych. Porównując derogację przepisu prawa przez Trybunał Konstytucyjny albo możliwość bezpośredniego stosowania w indywidualnej sprawie przez sąd przepisów Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż w przypadku odmowy zastosowania przez sąd przepisu ustawy w konkretnej sprawie nie dochodzi do wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego (co ma miejsce w przypadku uznania przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności przepisu). Tylko oczywistość niezgodności powołanego przepisu z Konstytucją, wraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy. Stanowisko takie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2021 r. w sprawie III OZ 391/21 i Sąd w składzie orzekającym w całości je podziela.
W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja, jak również decyzja organu I instancji, nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym bez wątpienia postępowanie przeprowadzono w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 k.p.a.). Niewątpliwie za słuszne należy uznać stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że zasada legalizmu oznacza działanie organu na podstawie obowiązującej normy prawnej.
Zdaniem Sądu art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 nie ma charakteru dyskryminującego oraz spełnia wskazane wyżej wymagania konstytucyjne. Pracodawca, a w tym przypadku ustawodawca, ma prawo wykorzystywania dostępnych mu instrumentów finansowych aby zachęcić funkcjonariuszy do pozostania w służbie, jeżeli takie są aktualne potrzeby państwa. Wprowadzenie podwyżki uposażeń dla wszystkich funkcjonariuszy pozostających w dniu 1 marca 2023 r. w służbie nie narusza zasady równości.
Konkludując, należy zgodzić się z organami, że prawo do świadczeń jednorazowych związanych ze zwolnieniem ze służby (odprawa, ekwiwalent za urlop, nagroda), jak również prawo do uposażenia za dany miesiąc, powstaje i jest realizowane według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w chwili zaistnienia zdarzenia, z którym prawo to jest związane (dzień zwolnienia ze służby).
Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.