Pełny tekst orzeczenia II SA/Bk 1221/25

II SA/Bk 1221/25 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1504
art. 2 pkt 6a, art. 33a ust. 1-5, art. 33b ust. 1, art. 33b ust. 2, art. 33b ust. 3, art. 33c
Ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 56 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 5, art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1991 nr 119 poz 515
art. 1, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 9
Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
art. 3
Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 47 art. 78 ust. 1, art. 72
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana)
Dz.U.UE.C 2007 nr 303 poz 1 art. 54, art. 18
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2007/C 303/01).
Dz.U.UE.L 2013 nr 180 poz 60 art. 6 ust. 1 i ust. 2, art. 7 ust. 1, motyw 26
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (
Tezy
1. Przepisy art. 33a ust. 1-7 oraz art. 33b ust. 1-3 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 223 z późn. zm.) są zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz nie naruszają istoty prawa cudzoziemcy do posiadania statusu uchodźcy (art. 56 ust. 2 Konstytucji RP).
2. Rzeczpospolita, mająca konstytucyjny obowiązek ochrony bezpieczeństwa państwa oraz jej granic (a na mocy prawa unijnego również granic zewnętrznych UE) nie może zaakceptować instrumentalnego wykorzystywania przez państwo trzecie prawa uchodźczego do stwarzania realnego i długotrwałego stanu zagrożenia, czego wyrazem jest masowe, nielegalne przekraczanie granicy RP w zorganizowanych grupach cudzoziemców, w trakcie którego niszczona jest infrastruktura graniczna oraz używana jest przemoc wobec interweniujących funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz żołnierzy Wojska Polskiego.
3. Wykładnia dynamiczna i celowościowa art. 33 ust. 2 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 515) uprawnia władzę ustawodawczą do wprowadzenia, w realiach zjawiska instrumentalizacji migracji, ograniczeń w stosowaniu zasady non-refoulement wobec jednostki, która świadomie i dobrowolnie staje się częścią zbiorowości, zorganizowanej z zamiarem destabilizacji sytuacji w innym państwie, stosującej w swoich działaniach przemoc oraz rażąco i w złej wierze naruszającej prawo regulujące zasady legalnego przekraczania granicy państwowej, współdziałając przy tym z innymi osobami, posługującymi się analogicznymi, bezprawnymi metodami. W takiej sytuacji państwo przyjmujące ma prawo uznać, że istnieją podstawy do uznania cudzoziemca za „groźnego dla bezpieczeństwa państwa” i zastosować klauzulę zawartą w art. 33 ust. 2 Konwencji genewskiej.
4. Nie zasługuje na ochronę zachowanie cudzoziemca, który – chcąc powołać się na prawo do ochrony międzynarodowej – dobrowolnie bierze udział w działaniach skierowanych przeciwko bezpieczeństwu RP i rażąco narusza porządek prawny, a do tego czyni to w sposób niezgodny z przeznaczeniem tego prawa. Takie zachowanie cudzoziemca trzeba oceniać w kategoriach nadużycia prawa, nieakceptowalnego w demokratycznym państwie prawnym oraz obcego europejskiej kulturze prawnej.
5. Wszelkie ograniczenia w stosowaniu non-refoulement muszą być wprowadzane w sposób ostrożny, wyważony i zachowaniem zasady proporcjonalności. Chodzi o to, aby zakaz refoulement miał zastosowanie wobec cudzoziemca, który, niezależnie czy przekracza granice w miejscu dozwolonym czy też nie, działa w dobrej wierze i rzeczywiście wymaga ochrony międzynarodowej.
6. Sąd nie może odmówić zastosowania art. 33a ust. 1 oraz art. 33b ust. 1 u.u.o.c., pomimo ich niezgodności z art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 w związku z motywami 26 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60), albowiem doprowadziłoby to do naruszenia zasad ogólnych prawa UE, zwłaszcza zakazu nadużycia prawa.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi A.I. na czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Michałowie z dnia 7 maja 2025 r. w przedmiocie nieprzyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową oddala skargę.
Uzasadnienie
A. M. H. I. (dalej: "Skarżący" lub "cudzoziemiec") w dniu 5 maja 2025 r. podjął próbę przekroczenia granicy państwa w miejscu do tego nieprzeznaczonym. W trakcie przejścia przez zaporę graniczną za pomocą drabiny doznał obrażeń ciała w postaci złamania przedramienia ze zwichnięciem stawu łokciowego. Po ujawnieniu faktu przekroczenia granicy przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, cudzoziemiec został przewieziony do Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego im. Jędrzeja Śniadeckiego w Białymstoku, gdzie poddany został operacji. W szpitalu przebywał od godz. 1:27 w dniu 5 maja 2025 r. do ok. godz. 12:00 w dniu 7 maja 2025 (karta informacyjna ze szpitala, k. 53)
W dniu 6 maja 2025 r. Skarżący udzielił pełnomocnictwa adw. E. O. Ż. z H. z siedzibą w W. (k. 57), obejmującego m.in. do reprezentowanie go przed sądami administracyjnymi.
Bezpośrednio po wypisaniu ze szpitala Skarżący został zabrany przez funkcjonariuszy Placówki Straży Granicznej w Michałowie do siedziby organu.
W dniu 7 maja 2025 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka wydał środek tymczasowy (interim measure), na mocy którego zakazał wydalenia Skarżącego z terytorium Polski do dnia 6 czerwca 2025 r. (sygn. 13851/15, k. 40). Informacja o powyższej decyzji ETPC dotarła do Placówki Straży Granicznej w Michałowie w dniu 8 maja 2025 r. o godz. 10:36.
W dniu 7 maja 2025 r., na podstawie art. 303b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2024 poz. 769), Komendant Placówki Straży Granicznej w Michałowie (dalej: "Komendant SG") wydał postanowienie o opuszczeniu przez Skarżącego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowienie zostało wykonane w tym samym dniu. Informacja w tym zakresie została doręczona H. pismem z 9 maja 2025 r. (k. 51).
Straż Graniczna, nie przyjęła od Skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, powołując się w tym zakresie na art. 33b ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W dniu 6 czerwca 2025 r. pełnomocniczka Skarżącego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na "czynność materialno-techniczną nieprzyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową dnia 7 maja 2025 r.", podjętą przez Komendanta SG.
Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., jako naruszającej:
1. art. 33b ust, 1 w zw. z art. 33a ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie, pomimo rażącej niezgodności z:
a) art. 56 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 lit. A pkt 2 Konwencji genewskiej dotyczącej statusu uchodźców z 28 lipca 1951 r.;
b) art. 18 Karty Praw Podstawowych UE w zw. z art. 6 ust. 2 i motywami 26 i 27 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz.U.UE.L.2013.180.60);
c) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
d) art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej;
e) art. 4 Protokołu nr 4 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r.;
f) art. 13 EKPC w zw. z art. 4 Protokołu nr 4 i art. 3 EKPC;
g) art. 3 EKPC,
tj. nieprzyjęcie od Skarżącego wniosku o ochronę międzynarodową na podstawie ww. przepisów u.u.c.o., pomimo ich niezgodności z przepisami Konstytucji RP (art. 56 ust. 2 i art. 31 ust. 3), KPP UE (art. 18) i Konwencji genewskiej (art. 33 ust. 1), co spowodowało naruszenie istoty konstytucyjnego prawa podmiotowego cudzoziemca do ubiegania się w Polsce o ochronę międzynarodową na zasadach uregulowanych w Konwencji genewskiej, a tym samym pozbawiło go możliwości uzyskania takiej ochrony zgodnie z art. 1 lit. a pkt. 2 tej Konwencji, a ponadto, wobec zignorowania przez organ Straży Granicznej okoliczności faktycznych sprawy i pozbawienia cudzoziemca możliwości przedstawienia swojego stanowiska w jego sprawie indywidualnej, co bezpośrednio doprowadziło do zawrócenia go z terytorium RP mimo ryzyka doświadczenia nieludzkiego traktowania w Białorusi, a w razie tzw. łańcuchowego zawrócenia z Białorusi do kraju pochodzenia, również w tym kraju.
2) art. 24 ust. 1 i art. 26 ust. 1 u.u.c.o. w zw. z: a) art. 56 ust. 2 Konstytucji RP; b) art. 6 ust. 2 Dyrektywy Proceduralnej; c) art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 14 § 1a, art. 15 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."),
poprzez ich niezastosowanie, a zamiast tego zastosowanie sprzecznego z ww. regulacjami art. 33b ust. 1 u.u.c.o., co skutkowało nieprzyjęciem od Skarżącego wniosku o ochronę międzynarodową, pomimo że organ Straży Granicznej był zobowiązany do przyjęcia takiego wniosku wobec jednoznacznej i wyraźnej deklaracji cudzoziemca, świadczącej o zamiarze ubiegania się o ochronę międzynarodową na terytorium RP, a zobowiązanie to wynikało z przywołanej wyżej normy o randze konstytucyjnej oraz z przepisów prawa unijnego, w tym art. 6 Dyrektywy Proceduralnej, który to przepis kwalifikuje się do bezpośredniego zastosowania w razie sprzeczności prawa krajowego z prawem unijnym; zaś wykonując czynność materialno-techniczną nieprzyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową, pomimo deklaracji cudzoziemca o zamiarze złożenia takiego wniosku, organ SG doprowadził do sytuacji, w której wobec cudzoziemca nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie mógł on skorzystać z gwarancji proceduralnych obligujących właściwe organy państwa do wnikliwego zbadania stanu faktycznego sprawy dotyczącej udzielenia mu ochrony międzynarodowej w Polsce;
Skarżący podjętej czynności alternatywnie zarzucił naruszenie:
3) art. 33b ust. 1 u.u.c.o. w zw. z: a) § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego zawieszenia prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową (Dz.U. z 2025 r., poz. 390, dalej: rozporządzenie Rady Ministrów); b) art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2025 r., poz. 184, dalej: "u.o.g.p."),
poprzez jego zastosowanie w miejscu, w którym nie obowiązywało wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, tj. dokonanie przez organ SG czynności nieprzyjęcia wniosku o ochronę w miejscu innym, niż linia granicy między Polską i Białorusią;
Pełnomocnik podkreślił, że wszystkie wskazane wyżej naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wykonania przez organ Straży Granicznej i działających w jego imieniu funkcjonariuszy SG czynności materialno-technicznej nieprzyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową, co pozbawiło cudzoziemca dostępu do procedury uchodźczej, tj. postępowania administracyjnego, w trakcie którego właściwy do tego organ (Szef Urzędu ds. Cudzoziemców) zbadałby okoliczności prawne i faktyczne sprawy i wydał rozstrzygnięcie, od którego, gdyby było ono dla cudzoziemca negatywne, przysługiwałby skuteczny środek odwoławczy.
Skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z:
a) pisma Komendanta Placówki Straży Granicznej w Michałowie z 9 maja 2025 r., nr PD-MI-III.4224.27.2025, na okoliczność:
- nieprzyjęcia od Skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 33b ust. 1 u.u.o.c. oraz wydania wobec skarżącego postanowienia o opuszczeniu przez cudzoziemca terytorium RP,
- wyrażenia woli ubiegania się o ochronę międzynarodową przez Skarżącego;
b) zdjęcia skarżącego wykonane podczas pobytu w szpitalu w Białymstoku dnia 6 maja 2025 r., na okoliczność bezpośredniego wyrażenia woli ubiegania się o ochronę międzynarodową przebywając na terytorium Polski;
c) dokumentów otrzymanych przy wypisie ze szpitala w Białymstoku w dniu 7 maja 2025 r., tj. zaleceń pielęgniarskich przy wypisie dla pacjenta/rodziny/opiekunów oraz karty informacyjnej, na okoliczność:
- pobytu Skarżącego w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym im. Jędrzeja Śniadeckiego w Białymstoku w dniach 6-7 maja 2025 r.,
- obrażeń odniesionych przez Skarżącego, przebiegu leczenia oraz zaleceń lekarskich oraz pielęgniarskich wskazanych do przestrzegania po wypisie ze szpitala;
d) decyzji ETPC przyznającej środek tymczasowy w sprawie A.M.H.I. and M.A.K. v. Poland (no. 13851/25) z dnia 7 maja 2025 r., na okoliczność wydania przez Europejski Trybunał Praw Człowieka decyzji zobowiązującej polskie władzy do nie wydalenia Skarżącego z terytorium Polski do dnia 6 czerwca 2025 r.
W ocenie Skarżącej przeprowadzenie wyżej wymienionych dowodów jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
Skarżący na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a. wniósł o rozpatrzenie niniejszej skargi jako wniesionej w terminie 30 dni od dnia, kiedy skarżący faktycznie mógł dowiedzieć się o rodzaju i charakterze prawnym podjętej czynności.
Do skargi dołączono m.in. pełnomocnictwo, kopię paszportu skarżącego, pismo Komendanta SG z 9 maja 2025 r., nr PD-MI-III.4224.27.2025, opinię H., opinię Rzecznika Praw Obywatelskich, opinię Biura Legislacyjnego Kancelarii Senatu, uwagi i rekomendacje UNHCR, dokumentację medyczną oraz orzeczenie (środek tymczasowy) wydany przez ETPC. Nie dołączono zdjęcia Skarżącego z pobytu w szpitalu, o którym pełnomocnik wspomniał w treści skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Komendant SG zaznaczył, że stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie nie jest szczególnie skomplikowany i odbiegający od schematu występującego w przypadkach nielegalnego przekraczania granicy RP przez obywateli innych krajów. Organ nadmienił, że pierwsza informacja dotycząca objęcia Skarżącego ochroną tymczasową przez ETPC została powzięta przez organ Straży Granicznej w osobie funkcjonariusza placówki w Michałowie dopiero 8 maja 2025 o godz. 10:36. Wskazał, że Straż Graniczna nie przyjęła wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie na art. 33b ust. 1 u.u.c.o. Podstawą tego rodzaju działania było Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. dotyczące czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, wydane na podstawie art. 33a ust. 5 u.u.c.o.
Komendant SG podkreślił, że wobec cudzoziemca przeprowadzono czynności zmierzające do ustalenia, czy należy on do kategorii osób podlegającym wyłączeniu, zgodnie z art. 33b ust. 2, stwierdzając, że nie należy do żadnej z nich. W związku z tym na podstawie art. 33b ust. 1 nie przyjęto od niego wniosku o udzielenie takiej ochrony, co na moment podjęcia takiej decyzji, wobec braku świadomości organu odnośnie decyzji ETPC o zakazie wydalania cudzoziemca, czyni zaskarżoną czynność zgodną z prawem. Organ nie podzielił poglądu autorki skargi, że odmowa przyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową od Skarżącego stanowi przejaw naruszenia prawa, a w szczególności przepisów Konstytucji RP oraz innych szczegółowo wymienionych w skardze przepisów prawa. W jego ocenie dyspozycja art. 33b u.u.c.o. jest zupełnie jednoznaczna i niezbyt trudna do prostej interpretacji, jaką w swojej praktyce powinni stosować funkcjonariusze Straży Granicznej. Nie zaistniały zatem żadne przesłanki prawne ani faktyczne uniemożliwiające dokonanie czynności odmowy przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Podobnie za chybiony uznał pogląd, że odmowa przyjęcia wniosku została dokonana w miejscu, w którym nie obowiązywały przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z 27 marca 2025 r. Nie zgodził się ze Skarżącym, że prawo do odmowy przyjęcia wniosku możliwe jest do zastosowania wyłącznie na linii granicy państwowej, w rozumieniu definicji "granicy państwowej" określonej w ustawie o ochronie granicy państwowej. W ocenie organu takie założenie, z natury absurdalne, de facto skutkowałoby niemożnością stosowania tego mechanizmu w praktyce, ponieważ po przekroczeniu linii granicy państwowej cudzoziemiec zawsze byłby w głębi kraju, co zgodnie z prezentowanym stanowiskiem wyłączałoby stosowanie wspomnianych regulacji. W ocenie Komendanta SG bez wątpienia intencja ustawodawcy była inna. Ustawodawca w ustawie wskazuje na odcinek granicy, na którym następuje ,,instrumentalizacja". Jeśli na tym odcinku dojdzie do nielegalnego przekroczenia, następuje wyłączenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 Rozporządzenia ograniczenie, o którym mowa w § 1, stosuje się na granicy państwowej z Republiką Białorusi, bo właśnie na tym odcinku granicy ma miejsce instrumentalizacja. W zależności od sytuacji migracyjnej można sobie wyobrazić, że takim zakazem zostanie objęty np. odcinek granicy państwowej z Federacją Rosyjską. W ocenie organu powyższe jednoznacznie wskazuje, że nie chodzi o odcinek granicy w wąskim znaczeniu linii granicy, lecz chodzi o to, gdzie doszło do nielegalnego jej przekroczenia. Jeżeli zatem przekroczenie takie miało miejsce na odcinku z Republiką Białorusi, to zastosowanie mają wskazane regulacje.
Komendant SG zaznaczył także, że to właściwy organ Straży Granicznej prowadzi postępowania dotyczące cudzoziemców oraz przyjmuje wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej, a – jak wiadomo – organ działa na określonym terenie, zgodnie z jego właściwością terytorialną. Ma on również ustawowo określoną oficjalną siedzibę, w której prowadzi czynności urzędowe. W przedmiotowej sprawie od momentu ujawnienia cudzoziemca i ustalenia, że dokonał nielegalnego przekroczenia granicy na odcinku służbowej odpowiedzialności Placówki SG w Michałowie, proceduralnie podlegał on pod tę placówkę i nie zmienił tego krótkotrwały pobyt Skarżącego w szpitalu. Sam pobyt w szpitalu, czy pokonanie jakiejś odległości od linii granicy, nie zmienia faktu, że cudzoziemiec dopuścił się nielegalnego przekroczenia granicy państwowej na odcinku białoruskim, podległym placówce SG w Michałowie. W ocenie organu sposób interpretowania tego zagadnienia prezentowany w skardze prowadziłby do praktyki, w której jakiekolwiek oddalenie się cudzoziemca od linii granicy na odległość większą niż np. 1.5 m uniemożliwiałoby zastosowanie wobec niego powyższych przepisów. W konsekwencji tego wszelkie czynności (w postaci np. wydawania stosownych postanowień czy przeprowadzania ustaleń) musiałyby być przeprowadzane bezpośrednio w terenie – "pod płotem" lub na brzegu rzeki. To też w ocenie organu z pewnością odczytane byłoby jako rażące naruszenie stosownych norm dyrektyw lub konwencji.
Wobec powyższego zdaniem Komendanta SG wszelkie czynności podjęte wobec Skarżącego były zgodne z prawem, a organ – na moment wydalania cudzoziemca – nie miał świadomości zaistnienia co do jego osoby środka prawnego uniemożliwiającego przedmiotową czynność.
Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego złożył do akt wniosek o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Wyjaśnił też, że według jego wiedzy Skarżący przebywa obecnie na terytorium Łotwy. Nie wie, czy korzysta on w tym kraju z ochrony międzynarodowej. Pełnomocnik organu wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym pozostawił do uznania sądu.
Na rozprawie stawił się także pełnomocnik uczestnika postępowania, Fundacji O., który przedstawił swoje stanowisko. Fundacja zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 56 ust. 2 Konstytucji, a także sprzeczność z Konwencją genewską o statusie uchodźców, w szczególności z jej art. 1 oraz art. 9. W jej ocenie przepisy ustawy o cudzoziemcach nie przewidują żadnych mechanizmów przejściowych, które pozwalałyby chronić istotę prawa w okresie obowiązywania zawieszenia. Wskazał, że art. 56 ust. 2 Konstytucji odnosi się do "każdego" cudzoziemca poszukującego ochrony. Tym samym warunkowanie prawa do ubiegania się o status uchodźcy od przynależności do jednej z zamkniętych kategorii narusza konstytucyjny standard powszechności tego prawa. Art. 9 Konwencji genewskiej dopuszcza możliwość stosowania środków tymczasowych wyłącznie wobec konkretnych osób i wyłącznie do czasu ustalenia, czy spełniają one kryteria uchodźcy. Nie pozwala natomiast na abstrakcyjne, zbiorowe zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową. W ocenie Fundacji przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym organ Straży Granicznej może odmówić przyjęcia wniosku wyłącznie na podstawie ogólnego aktu wykonawczego, bez jakiejkolwiek oceny indywidualnej sytuacji cudzoziemca, prowadzi do wniosku, że prawo konstytucyjne - mimo że formalnie obowiązuje - może być w praktyce całkowicie wyłączone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona czynność nie narusza prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Michałowie w postaci nieprzyjęcia od Skarżącego, będącego obywatelem Sudanu, wniosku o ochronę międzynarodową.
W pierwszej kolejności ocenić należało właściwość sądu do rozpoznania skargi. Sąd uznał, że tego rodzaju czynność podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie NSA jednolicie przyjmuje się, że akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wskazuje się jednocześnie, że stanowiące konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego jako dopuszczalną sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć w ujęciu materialnym. Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 16 listopada 2023 r., II GSK 1752/23). Nie budzi wątpliwości, że czynność w postaci nieprzyjęcia od cudzoziemca wniosku o ochronę międzynarodową spełnia te kryteria. Podejmowana jest przez organ w sposób władczy w sprawie indywidualnej oraz dotyczy prawa określonego w powszechnie obowiązujących przepisach prawnych. Tym samym skarga na taką czynność podlega kognicji sądów administracyjnych. Tożsame stanowisko zajął projektodawca w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 21 lutego 2025 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 poz. 389, dalej: "ustawa nowelizująca" lub "nowelizacja u.u.o.c.") – druk nr 924 .
Sąd uznał także, że pełnomocnik Skarżącego zachował trzydziestodniowy termin na wniesienie skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zaskarżona czynność miała miejsce 7 maja 2025 r., zaś skargę wniesiono 6 czerwca 2025 r. Tym samym skargę należało uznać za dopuszczalną.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności. W ocenie Sądu Komendant SG, odmawiając przyjęcia od Skarżącego wniosku o ochronę międzynarodową, nie uchybił przepisom ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 223 z późn. zm., dalej: "u.u.o.c."), Konstytucji RP, Konwencji dotyczącej statusu uchodźców, podpisanej w Genewie w dniu 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r. nr 119, poz. 515; dalej: "Konwencja genewska"), Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284, dalej: "EKPC"), Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: "KPP UE") oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 180, str. 60, dalej: "Dyrektywa proceduralna" lub "Dyrektywa 2013/32/UE").
Zakreślając materialnoprawne ramy niniejszej sprawy wskazać na definicję legalną pojęcia "instrumentalizacja" (art. 2 pkt 6a dodany nowelizacją u.u.o.c. z 21 lutego 2025 r.), która oznacza prowadzenie przez państwo graniczące z Rzecząpospolitą Polską lub inny podmiot działań zmierzających do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. UE L 77 z 23.03.2016, str. 1, z późn. zm.), w szczególności z użyciem przemocy wobec funkcjonariuszy służb państwowych oraz żołnierzy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej chroniących tę granicę lub w połączeniu z niszczeniem infrastruktury granicznej, mogących skutkować destabilizacją sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Z powyższej definicji wynika, że na instrumentalizację składają się trzy podstawowe elementy: 1) podmiotowy – wskazanie podmiotu działającego, tj. państwa graniczącego z Polską lub innego podmiotu; 2) przedmiotowy – podjęcie działań zmierzających do umożliwienia przekroczenia przez cudzoziemców wbrew przepisom prawa granicy zewnętrznej UE, także z użyciem przemocy wobec polskich funkcjonariuszy państwowych lub w połączeniu z niszczeniem infrastruktury granicznej oraz 3) możliwego skutku – destabilizacja sytuacji wewnętrznej w Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano, że definicja ta wychodzi poza zakres tego pojęcia zdefiniowany w art. 1 ust. 4 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1359 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej w dziedzinie migracji i azylu oraz w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2021/1147 (Dz. Urz. UE L 2024/1359 z 22.05.2024). Podkreślono także, że odwołuje się do systemowego działania państwa trzeciego oraz wskazuje na stosowanie przemocy wobec funkcjonariuszy strzegących granicy, a także na niszczenie infrastruktury granicznej. W ocenie projektodawcy takie podejście, oparte na analizie obecnej sytuacji na granicy z Białorusią, uzasadnia podjęcie dalej idących środków niż te zawarte w Rozporządzeniu 2024/1359.
Ustawodawca na mocy nowelizacji u.u.o.c. z 21 lutego 2025 r. wprowadził przepisy regulujące tryb i zasady ograniczenia prawa do złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Stosownie do art. 33a ust. 1 u.u.o.c. prawo do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać czasowo ograniczone, w przypadku gdy:
1) ma miejsce instrumentalizacja oraz
2) działania podejmowane w ramach instrumentalizacji stanowią poważne i rzeczywiste zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa lub społeczeństwa oraz
3) wprowadzenie tego ograniczenia jest niezbędne dla wyeliminowania zagrożenia, o którym mowa w pkt 2, a inne środki nie są wystarczające do jego wyeliminowania.
Nie budzi wątpliwości, że do wprowadzenia ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej konieczne jest spełnienie trzech opisanych powyżej przesłanek łącznie.
W art. 33a ust. 2 u.u.o.c. przewidziano, że czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać wprowadzone na okres nie dłuższy niż 60 dni. Jeżeli pomimo zbliżającego się upływu okresu obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie ustały przyczyny wprowadzenia tego ograniczenia, okres jego obowiązywania może zostać przedłużony, na czas oznaczony, nie dłuższy niż 60 dni, po wyrażeniu przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej zgody na to przedłużenie (ust. 3). Czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej może zostać zniesione na całym odcinku granicy, na którym jest ono stosowane, albo na części tego odcinka, przed upływem okresu obowiązywania tego ograniczenia, jeżeli ustały przyczyny jego wprowadzenia (ust. 4).
Wprowadzenie powyższego ograniczenia odbywa się w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Przewidujący to art. 33a ust. 5 u.u.o.c. wskazuje, że Rada Ministrów może, na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych, wprowadzić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, przedłużyć to ograniczenie albo je znieść, mając na celu potrzebę zapobieżenia destabilizacji sytuacji wewnętrznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz możliwie jak najmniejsze ograniczenie praw cudzoziemców zamierzających ubiegać się o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wprowadzając czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, Rada Ministrów, w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 5, określa także okres obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz odcinek granicy, na którym jest ono stosowane (ust. 6). Minister właściwy do spraw wewnętrznych informuje sejmową komisję właściwą do spraw wewnętrznych o złożeniu przez siebie wniosku, o którym mowa w ust. 5, nie później niż następnego dnia po jego złożeniu do Rady Ministrów (ust. 7).
Z obowiązującego w dniu podjęcia zaskarżonej czynności Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. w sprawie czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej (Dz. U. poz. 390) wynika, że czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej obowiązuje przez okres 60 dni od dnia wejścia w życie rozporządzenia oraz że stosuje się je na granicy państwowej z Republiką Białorusi (§ 1 i 2).
W art. 33b ust. 1 u.u.o.c. ustawodawca przewidział, że w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej organ Straży Granicznej nie przyjmuje wniosku cudzoziemca o udzielenie takiej ochrony na odcinku granicy, na którym jest stosowane to ograniczenie. Jak jednak stanowi ust. 2, organ Straży Granicznej przyjmuje wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej na odcinku granicy, na którym jest stosowane ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, od cudzoziemca będącego: 1) małoletnim bez opieki; 2) kobietą ciężarną; 3) osobą, która może wymagać szczególnego traktowania, w szczególności ze względu na swój wiek lub stan zdrowia; 4) osobą, wobec której zachodzą okoliczności, które w ocenie organu Straży Granicznej jednoznacznie świadczą, że jest ona zagrożona rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w państwie, z którego przybyła bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 5) obywatelem państwa stosującego instrumentalizację, z którego terytorium cudzoziemcy przybywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Jednocześnie art. 33b ust. 3 czyni zastrzeżenie, że do cudzoziemca, wobec którego konieczne było użycie lub zastosowanie środków przymusu bezpośredniego lub użycie broni lub innego uzbrojenia bezpośrednio po tym, jak przekroczył albo usiłował przekroczyć granicę z użyciem przemocy i we współdziałaniu z innymi osobami, przepisu ust. 2 nie stosuje się.
Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Komendant SG, nie przyjmując od Skarżącego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, postąpił zgodnie z jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treścią art. 33b ust. 1 u.u.o.c. Co istotne, jak wynika z odpowiedzi na skargę, wobec Skarżącego przeprowadzono czynności zmierzające do ustalenia, czy należy on do kategorii osób podlegających wyłączeniu (art. 33b ust. 2). Szczegółowa kontrola oceny organu w tym zakresie jest wprawdzie utrudniona, gdyż Sąd opiera się wyłącznie na twierdzeniach organu oraz Skarżącego, niemniej jednak to z woli ustawodawcy w tego rodzaju sprawach organ podejmuje jedynie odformalizowaną czynność w postaci nieprzyjęcia wniosku, która nie jest poprzedzona wszczęciem postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie Sąd podziela stanowisko organu (zob. odpowiedź na skargę oraz pismo z 9 maja 2025 r., k. 51), że Skarżący nie mieścił się w katalogu osób objętych wyłączeniem. W niniejszej sprawie można by rozważać wyłączenie z pkt 3, niemniej jednak, wobec udzielenia Skarżącemu specjalistycznej pomocy medycznej w szpitalu oraz opatrzeniu obrażeń, doznanych na skutek forsowania muru granicznego (zob. wypis ze szpitala), uznać należy, że nie wymagał on szczególnego traktowania ze względu na stan zdrowia. Brak jest też podstaw dla zastosowania wyłączenia z pkt 4. Skarżący przybył do Polski bezpośrednio z terenu Białorusi, a przedmiotowy wyjątek wymaga, aby cudzoziemiec był zagrożony rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w państwie, z którego przybył bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem Skarżący powołuje się nie na ryzyko doznania krzywdy na Białorusi, lecz na wojnę domową w Sudanie oraz obawę przed prześladowaniami w tym kraju ze względu na pochodzenie etniczne. Zasadnie zatem organ uznał, że Skarżący nie należy do tzw. grupy wrażliwej, w odniesieniu do której istnieje obowiązek przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej.
Skarżący niezasadnie zarzuca organowi zastosowanie art. 33b ust. 1 w zw. z art. 33a ust. 1 u.u.o.c. w sytuacji, w której – jak twierdzi – pozostają one niezgodne z art. 56 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podobnie nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Fundacji odnoszące się do naruszenia ustawy zasadniczej.
Odniesienie się do zarzutów natury konstytucyjnej rozpocząć należy od zasadniczego stwierdzenia, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z konfliktem wartości konstytucyjnych: z jednej strony podmiotowego prawa cudzoziemcy do posiadania statusu uchodźcy (art. 56 ust. 2), a z drugiej bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego oraz nienaruszalności terytorium RP. Tą druga wartość wiązać należy z kategorią interesu publicznego. Nie ulega wątpliwości, że sąd administracyjny, oceniając działania administracji publicznej, powinien dokonywać ważenia interesu publicznego z interesem indywidualnym, zaś wynik tego ważenia nie zawsze musi być korzystny dla jednostki. Nie można bowiem wykluczyć, że ad casum pierwszeństwo trzeba będzie przyznać interesowi publicznemu, zwłaszcza gdy jego waga jest tak znacząca jak w sprawie niniejszej.
Z art. 5 Konstytucji RP wynika spoczywający na władzy państwowej obowiązek strzeżenia nienaruszalności terytorium oraz bezpieczeństwa obywateli. Z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli wiąże się w naturalny sposób zapewnienie bezpieczeństwa państwa, co wyraża się m.in. w ochronie przed różnego rodzaju sytuacjami kryzysowymi. Bezpieczeństwo państwa także jest wartością chronioną konstytucyjnie – mowa jest o niej chociażby w art. 126 ust. 2, art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8, art. 31 ust. 3 czy też art. 230 ust. 1 ustawy zasadniczej. Jest ono jedną z podstawowych wartości w demokratycznym państwie prawnym. Oddziałuje nie tylko na funkcjonowanie państwa i jego organów, ale również na społeczeństwo, wymagające dla swojej egzystencji zapewnienia bezpieczeństwa (M. Karpiuk, K. Orzeszyna, Bezpieczeństwo narodowe Rzeczypospolitej Polskiej. Wybrane zagadnienia prawne, Warszawa 2014, s. 5). Ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego stanowi jedno z najstarszych, niezbywalnych i fundamentalnych zadań każdego państwa (M. Stahl, Materialne prawo administracyjne, Warszawa 2002, s. 330–332). Zauważyć należy, że art. 146 ust. 4 pkt 7 i 8 Konstytucji wprost nakłada na Radę Ministrów obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa wewnętrznego państwa oraz porządku publicznego, a także bezpieczeństwa zewnętrznego państwa.
Akcentowanie w niniejszej sprawie wartości konstytucyjnych w postaci bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności granic RP nie może budzić wątpliwości, gdy weźmie się pod uwagę szczególny kontekst wynikający z sytuacji na wschodniej granicy Rzeczpospolitej Polskiej, związany z działalnością Republiki Białorusi, współpracującą z międzynarodowymi grupami przestępczymi czerpiącymi zyski z organizacji przerzutu migrantów (zob. uzasadnienie do projektu nowelizacji u.u.o.c.). Jest faktem niespornym, że Białoruś dopuszcza się instrumentalizacji migracji oraz celowo i w złej wierze wykorzystuje prawo uchodźcze do destabilizowania sytuacji wewnętrznej w Polsce oraz szerzej – w Unii Europejskiej i Sojuszu Północnoatlantyckim (NATO). Należy stwierdzić, że dynamizm tej nadzwyczajnej sytuacji, polegającej na kreowaniu sztucznej presji migracyjnej, implikuje obowiązek organów władzy państwowej do nieustannego, adekwatnego reagowania na to zewnętrzne zagrożenie bezpieczeństwa, m.in. poprzez wyposażenie służb granicznych w odpowiednie instrumenty prawne. Stwierdzenie to w żaden sposób nie kwestionuje prawa cudzoziemca do ubiegania się o ochronę międzynarodową, co jednoznacznie wynika z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP, Konwencji genewskiej, EKPC oraz prawa unijnego. Wyraża jedynie przekonanie, że Rzeczpospolita, mająca konstytucyjny obowiązek ochrony bezpieczeństwa państwa oraz jej granic (a na mocy prawa unijnego również granic zewnętrznych UE) nie może zaakceptować instrumentalnego wykorzystywania przez państwo trzecie prawa uchodźczego do stwarzania realnego i długotrwałego stanu zagrożenia, czego wyrazem jest masowe, nielegalne przekraczanie granicy RP w zorganizowanych grupach cudzoziemców, w trakcie którego niszczona jest infrastruktura graniczna oraz używana jest przemoc wobec interweniujących funkcjonariuszy SG oraz żołnierzy WP. Faktem powszechnie znanym jest, że przemoc ta prowadzi niekiedy do sytuacji tragicznych, w tym do pozbawienia życia żołnierzy strzegących granicy państwowej.
Jak trafnie wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu ustawy, elementem działań o charakterze instrumentalizacyjnym jest instruowanie migrantów, w jaki sposób uniemożliwić realizację przez kraje UE zawróceń na stronę białoruską, w szczególności poprzez skorzystanie z prawa złożenia wniosku o ochronę międzynarodową po ich zatrzymaniu, pomimo celu, jakim jest przedostanie się do innego państwa członkowskiego UE. W tym celu wykorzystywany jest system azylowy, oparty na Konwencji genewskiej, uzupełnionej Protokołem nowojorskim z 31 stycznia 1967 r. Nie bez znaczenia jest również fakt, że podobny problem został zidentyfikowany w Finlandii, co skutkowało przyjęciem ustawy z 16 lipca 2024 r. o tymczasowych środkach zwalczania zinstrumentalizowanej migracji, wprowadzającej regulacje w dużej części analogiczne do tych wprowadzonych ustawą nowelizującą (fin. Laki väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi, Suomen säädöskokoelma 482/2024; dostęp: https://www.finlex.fi/fi/lainsaadanto
/saadoskokoelma/2024/482). Odnotować trzeba w tym miejscu, że Finlandia jest związana tymi samymi normami prawa UE i prawa międzynarodowego publicznego, zwłaszcza Konwencją genewską i wyrażoną w jej art. 33 zasadą non-refoulement.
Powyższe uwagi mają istotne znaczenie dla oceny konstytucyjności regulacji prawnych zawartych w nowelizacji u.u.o.c. Choć w art. 56 ust. 2 Konstytucji nie ma wzmianki o art. 31 ust. 3 to jednak nie może być to rozumiane w ten sposób, że konstytucyjne prawo cudzoziemca do ubiegania się o status uchodźcy ma charakter absolutny i nie podlega ograniczeniom. Zasada wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji ma charakter ogólny i jest stosowana nie tylko wtedy, gdy przepis będący podstawą wolności lub prawa wyraźnie przewiduje dopuszczalność ich ograniczenia, ewentualnie także poszczególne jej przesłanki (np. art. 64 ust. 3), ale także wtedy, gdy przepis będący podstawą wolności lub prawa nie wspomina o możliwości wprowadzenia ograniczeń. Art. 31 ust. 3 Konstytucji jest zatem koniecznym dopełnieniem normy wyrażonej w art. 56 ust. 2 (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2006 r., P 10/06). Określa on przesłanki dopuszczalności ustanawiania ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. W aspekcie formalnym przepis ten wymaga, by ograniczenia te były ustanawiane "tylko w ustawie", wykluczając tym samym ich wprowadzenie w aktach niższej rangi, a w aspekcie materialnym - dopuszcza ustanawianie tylko takich ograniczeń, które nie naruszają istoty danej wolności lub prawa podmiotowego, i to tylko wtedy, gdy są one konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.
Ograniczenia wolności i praw, oparte na przesłance bezpieczeństwa państwa, mogą znajdować uzasadnienie nie tylko w zagrożeniach zewnętrznych (wynikających z agresywnych działań lub zamierzeń innych państw), ale także w zagrożeniach wewnętrznych, pod warunkiem, że osiągną one taki rozmiar, że dotkną podstaw bytu państwa, integralności jego terytorium, losu jego mieszkańców lub istoty systemu rządów. Zagrożenia o mniejszej wadze trzeba natomiast traktować jako odnoszące się do porządku publicznego. Ponadto, zapewnienie bezpieczeństwa państwa nie może ograniczać się do zwalczania zagrożeń, które się już zaktualizowały, ale wymaga podejmowania działań prospektywnych przygotowujących państwo na wystąpienie takich zagrożeń bądź pozwalających na ich uniknięcie (zob. L. Garlicki, K. Wojtyczek, komentarz do art. 31, pkt 34 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, red. M. Zubik, Warszawa 2016). Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przesłanka bezpieczeństwa państwa obejmuje zarówno konieczność ochrony przed zagrożeniami zewnętrznymi, jak i wewnętrznymi, a także należy wskazać, iż oznacza wolność od zagrożeń dla istnienia państwa demokratycznego (tak w wyroku z 21 czerwca 2005 r., P 25/02).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego treść zasady proporcjonalności (wywodzonej zarówno na podstawie art. 31 ust. 3 jak i art. 2 Konstytucji) jest określana jako bezwzględna konieczność łącznego spełnienia przez podlegający zastosowaniu w sprawie środek prawny następujących wymogów: odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności sensu stricto. Odpowiedniość zostaje zachowana jeżeli dana regulacja nadaje się do uzyskania celów założonych przez prawodawcę, które muszą być zgodne z Konstytucją. Wymóg konieczności jest spełniony w sytuacji, gdy regulacja wprowadza środek prawny najmniej dolegliwy dla jej adresata, spośród wszystkich możliwych do zastosowania środków prawnych, przy pomocy których może być zrealizowany cel regulacji założony przez prawodawcę. Proporcjonalność sensu stricto jest zachowana, gdy dolegliwości wywoływane przez środek prawny poddawany testowi proporcjonalności są uzasadnione celami, które środek ten ma realizować i dolegliwości te pozostają w racjonalnych proporcjach do społecznej wagi tych celów. Waga celów regulacji musi w sposób obiektywny uzasadniać dolegliwość wywoływaną przez badaną regulację prawną lub przez brak wykonania obowiązku prawnego ustanowionego tą regulacją. Waga celów musi wynikać z uwarunkowań rzeczywistych, a nie z samych intencji prawodawcy, gdyż tylko porównanie rzeczywistych dolegliwości wynikających z badanego środka prawnego i rzeczywistych celów realizowanych przez ten środek pozwala uchwycić zachodzące pomiędzy nimi relacje. Spełnienie konstytucyjnego testu proporcjonalności wymaga łącznej realizacji przez badany środek prawny wskazanych trzech wymogów składających się na treść zasady proporcjonalności. Niespełnienie chociażby jednego z tych wymogów oznacza, że badany środek narusza zasadę proporcjonalności (zob. wyrok NSA z 8 czerwca 2021 r., II FSK 3398/18 i przytaczane tam orzecznictwo TK).
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że art. 33a oraz art. 33b u.u.o.c. mieszczą się w tak zakreślonych kryteriach. Wprowadzone nowelizacją ograniczenia są odpowiednie dla zapewnienia bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego oraz nienaruszalności granic RP. Ten uzasadniony rzeczywistymi uwarunkowaniami cel może być realizowany jedynie przy pomocy wprowadzonych regulacji prawnych. Ograniczenie prawa cudzoziemcy do wnioskowania o ochronę międzynarodową jest ekwiwalentne i racjonalne wobec celu, któremu służy ten instrument prawny.
Dla oceny zgodności znowelizowanych przepisów u.u.o.c. z zasadą proporcjonalności nie bez znaczenia ma okoliczność, że w art. 33b ust. 2 u.u.o.c. wprowadzono liczne wyjątki, umożliwiające cudzoziemcom zaliczanym do tzw. grup wrażliwych wszczęcie postepowania w sprawie ochrony międzynarodowej i tym samym uzyskanie dostępu do terytorium RP. Nie budzi wątpliwości, że wskazanie na kategorię podmiotową małoletnich bez opieki (zob. art. 2 pkt 9a u.u.o.c.) oraz nakaz uwzględniania wieku cudzoziemca wychodzą naprzeciw zasadzie kierowania się najlepszym interesem dziecka.
Sąd uznał też, że art. 33a i b u.u.c.o. nie naruszają istoty prawa z art. 56 ust. 2 Konstytucji. Koncepcja istoty praw i wolności opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być przez ustawodawcę zwykłego ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). W tym zakresie Sąd podkreśla przede wszystkim, że wprowadzone ograniczenia mają charakter terytorialny. Na mocy rozporządzenia obowiązują bowiem wyłącznie na granicy państwowej z Republiką Białorusi, a zatem na pozostałym odcinku granicy stosowane są zasady ogólne. Nie ma zatem przeszkód, aby cudzoziemiec skorzystał z prawa do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową na odcinku innym niż białoruski. Wybierając jednak jako kraj destynacji Białoruś i tym samym determinując przekroczenie granicy na odcinku objętym reglamentacją, cudzoziemiec czyni to na własne ryzyko i odpowiedzialność. Należy przyjąć, że na obecnym etapie zjawiska instrumentalizacji cudzoziemcy dysponują wiedzą o istniejącym w Polsce stanie faktycznym i prawnym, który uniemożliwia im przekroczenie granicy w miejscu niedozwolonym. O nienaruszeniu istoty prawa z art. 56 ust. 2 Konstytucji świadczy również czasowy charakter wprowadzonych ograniczeń. Racjonalne jest przyjęcie, że będą one przedłużane wyłącznie do czasu zaprzestania agresywnych działań ze strony białoruskiej, a więc do momentu ustania zjawiska instrumentalizacji. Taki bowiem jest ratio iuris nowelizacji u.u.o.c.
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez organ art. 56 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ma racji Fundacja, że konstytucyjnie prawo z art. 56 ust. 2 zostało całkowicie wyłączone. Zostało jedynie ograniczone, z poszanowaniem zasady proporcjonalności i bez naruszenia jego istoty.
Podkreślić trzeba, że sądy są związane Konstytucją i ustawami (art. 178 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że sąd nie może odmówić zastosowania obowiązującego przepisu ustawy. Natomiast, jeżeli byłby przekonany co do niezgodności przepisu z ustawa zasadniczą lub miałby wątpliwości w tym względzie, to - na podstawie art. 193 Konstytucji - powinien zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z odpowiednim pytaniem prawnym. Dopiero stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją otwiera możliwość niezastosowania przez sąd tego przepisu. Tymczasem wobec powyższej argumentacji Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym.
Wbrew zarzutom skargi oraz argumentom Fundacji, wprowadzone nowelizacją u.u.o.c. z 21 lutego 2025 r. przepisy mieszczą się w standardach wyznaczonych przez międzynarodowe prawo dotyczące ochrony uchodźców.
W tym zakresie wskazać należy przede wszystkim na Konwencję genewską i ustanowioną na jej mocy zasadę non-refoulement (zakaz refoulement). Zgodnie z art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej żadne umawiające się państwo nie wydali lub nie zawróci w żaden sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo ze względu na jego rasę, religię, obywatelstwo, przynależność do określonej grupy społecznej lub przekonania polityczne. Zasada non-refoulement stanowi jedną z najistotniejszych zasad szeroko rozumianego międzynarodowego prawa uchodźczego, a także główny element systemu praw podstawowych UE (zob. szerzej M. Grześkowiak, Transpozycja zasady non-refoulement do polskiego systemu ochrony uchodźców, Studia Iuridica LXXVI, s. 202). Oczywistym jest, że Polska, jako Państwo-Strona Konwencji genewskiej, jest w pełni związana tą zasadą.
Sąd zwraca jednak uwagę na istotne niedostosowanie i nieadekwatność obowiązujących regulacji do aktualnych wyzwań i zagrożeń. Dlatego też wobec instrumentalnego wykorzystywania przez Białoruś międzynarodowego prawa uchodźczego do tworzenia stanu zagrożenia zewnętrznego i wewnętrznego państwa, wykładnia norm prawnych musi mieć charakter wykładni dynamicznej, nie zaś statycznej (historycznej). Przy interpretacji aktu normatywnego należy uwzględniać nie tylko moment jego powstania, lecz także moment, w jakim dokonuje się wykładni. Zgodnie z postulatami teorii dynamicznych wykładnia prawa powinna wiązać znaczenie przepisu z wolą aktualnego prawodawcy przy daleko idącym uwzględnianiu zmieniającej się rzeczywistości (wyrok NSA z dnia 1 marca 2000 r., I SA/Wr 2915/98). Wraz ze zmieniającymi się stosunkami społecznym następują również zmiany norm prawa, niekiedy zaś dotychczasowym pojęciom nadawane są nowe znaczenia. Z tego powodu nie sposób pomijać zasad wykładni dynamicznej, której celem jest zapewnienie adekwatności prawa i stosunków społecznych, które ulegając ciągłym zmianom winny mieć dostosowanie, w rozumieniu stosowanych przepisów (wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 953/09). Podobnie w piśmiennictwie wskazuje się, że wykładnia dynamiczna polega na dostosowywaniu znaczenia pojęć do zmieniających się sytuacji społecznych, politycznych i ekonomicznych (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 161).
Posługując się narzędziami tego rodzaju wykładni stwierdzić należy, że normy prawa międzynarodowego nie mogą bezwzględnie pozbawiać władzy ustawodawczej możliwości ustanawiania jakichkolwiek regulacji prawnych służących ochronie tak fundamentalnych i niezbywalnych wartości, składających się na istotę suwerenności, jakimi są bezpieczeństwo państwa oraz nienaruszalność jego granic. Jak już wskazano, jest to podstawowe zadanie i jednocześnie obowiązek władz, mające bezpośrednie oparcie w przepisach Konstytucji, a także prawie międzynarodowym. Zdaniem Sądu zasada non-refoulement musi podlegać zatem wykładni dynamicznej i celowościowej, uwzględniającej bieżącą, nadzwyczajną sytuację, związaną z działaniami władz białoruskich, które wykorzystują cudzoziemców i prawo uchodźcze jako element zjawiska określanego mianem "wojny hybrydowej" (zob. E. Jakubiak, Wojna hybrydowa jako nowy rodzaj konfliktu zbrojnego we współczesnym świecie, Studia Bezpieczeństwa Narodowego, nr 24/2022, s. 71–82). Na temat hybrydowych działań destabilizacyjnych i instrumentalnego traktowania migrantów wypowiadały się wielokrotnie nie tylko władze krajowe, ale także instytucje Unii Europejskiej (zob. Komunikat Komisji Europejskiej COM (2024) 570 z 11 grudnia 2024 r. w sprawie przeciwdziałania zagrożeniom hybrydowym wynikającym z wykorzystywania migracji jako broni i w sprawie zwiększania bezpieczeństwa na granicach zewnętrznych UE, a także J. Chlebny, Zawrócenie cudzoziemca na granicy, ZNSA 2023, nr 5, s. 13, przypis nr 19). W podobnym tonie wypowiedział się również NSA wskazując, że proceder nielegalnego przekraczania granicy z Republiką Białorusi przez migrantów, którzy z pomocą władz tego kraju lub władz Federacji Rosyjskiej znaleźli się w rejonie przygranicznym (z reguły korzystając z wiz wydanych przez te państwa oraz transportu lotniczego z kraju pochodzenia), stanowi element wojny hybrydowej prowadzonej przez te państwa wobec Polski oraz innych krajów Unii Europejskiej. Celem tej wojny jest m.in. destabilizacja państw unijnych oraz wywołanie wewnętrznych konfliktów (zob. wyroki NSA z 29 maja 2025 r., II OSK 2762/24 oraz z 10 stycznia 2025 r., II OSK 752/24). W sprawie dotyczącej odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej NSA wskazał, że cudzoziemiec jest w rzeczywistości migrantem ekonomicznym, który nadużywa instytucji ochrony międzynarodowej, korzystając z elementów wojny hybrydowej prowadzonej przez Republikę Białorusi oraz Federację Rosyjską wobec Polski oraz innych krajów Unii Europejskiej (wyrok NSA z 9 czerwca 2025 r., II OSK 2503/24).
Wracając do uchwalonej ponad 70 lat temu Konwencji genewskiej zaznaczyć trzeba, że była ona reakcją na tragiczne doświadczenia wojny i miała na celu ustandaryzowanie traktowania uchodźców na całym świecie w sytuacji, w której wiele osób po II Wojnie Światowej znalazło się poza granicami swoich krajów, nie mogąc lub nie chcąc do nich powrócić z obawy przed prześladowaniami (zob. art. 1 Konwencji). Wprawdzie Protokół nowojorski z 31 stycznia 1967 r. zniósł ograniczenia czasowe i geograficzne zawarte w pierwotnej wersji i ustanowił dla uchodźców gwarancje prawne o charakterze uniwersalnym, niemniej jednak nie zmienia to faktu, że główną rolą Konwencji genewskiej pozostaje ochrona praw uchodźców i tylko w tym celu może i powinna być stosowana. W tym świetle nie sposób zaakceptować wykorzystywania przez Republikę Białorusi jej postanowień w złej wierze oraz z pogwałceniem ratio iuris tego aktu prawnego. Konwencja genewska jest żywym instrumentem prawa międzynarodowego, podlegającym wykładni dynamicznej, umożliwiającej stosowanie jej w sposób dostosowany do wyzwań i okoliczności współczesności.
W ten sposób odczytywać należy zwłaszcza art. 33 ust. 2 Konwencji genewskiej, z którego wynika, że na dobrodziejstwo zasady non-refoulement nie może powoływać się uchodźca, co do którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa, w którym się on znajduje, lub który będąc skazanym prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie stanowi niebezpieczeństwo dla społeczeństwa tego państwa. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że ocena zagrożenia powinna być dokonywana indywidualnie, ponieważ to konkretny cudzoziemiec może stanowić zagrożenie poprzez przebywanie na terytorium państwa przyjmującego. Jak jednak trafnie wskazano w uzasadnieniu do projektu ustawy "w przypadku instrumentalizacji mamy do czynienia jednak z sytuacją, w której migrant biorący udział w szturmie granicy lub atakujący funkcjonariusza stanowi zagrożenie jako jednostka, ale nie ze względu na charakteryzujące go przymioty i jego historię, lecz poprzez fakt włączenia go do zbiorowości, którą zorganizowano z zamiarem destabilizacji sytuacji w innym państwie." W ocenie Sądu wykładnia dynamiczna i celowościowa tego przepisu uprawnia władzę ustawodawczą do wprowadzenia, w realiach zjawiska instrumentalizacji migracji, ograniczeń w stosowaniu zasady non-refoulement wobec jednostki, która świadomie i dobrowolnie staje się częścią owej zorganizowanej zbiorowości, stosując w swoich działaniach przemoc oraz rażąco i w złej wierze naruszając prawo regulujące zasady legalnego przekraczania granicy państwowej, współdziałając przy tym z innymi osobami posługującymi się analogicznymi, bezprawnymi metodami. W takiej sytuacji państwo przyjmujące ma prawo uznać, że istnieją podstawy do uznania cudzoziemca za "groźnego dla bezpieczeństwa państwa" i zastosować klauzulę zawartą w art. 33 ust. 2 Konwencji genewskiej. W tym duchu odczytywać należy również art. 9, z którego wynika, że żadne z postanowień Konwencji nie pozbawia Umawiającego się Państwa w czasie wojny lub w razie zaistnienia innych poważnych i wyjątkowych okoliczności prawa do podjęcia tymczasowo w stosunku do określonej osoby środków, które uważa za niezbędne dla bezpieczeństwa narodowego, zanim wspomniane Umawiające się Państwo uzna, że osoba ta istotnie jest uchodźcą i że dalsze stosowanie wspomnianych środków wobec niej jest niezbędne ze względu na bezpieczeństwo narodowe.
W pełni uzasadnione jest odwołanie się w tym miejscu do wciąż aktualnej rzymskiej zasady nemo potest commodum capere de iniuria sua propria (nikt nie może czerpać korzyści z bezprawia, jakie sam popełnił), a także zasady nemo audiatur propriam turpitudinem allegans (nikt nie jest słuchany przez sąd, gdy powołuje się na własny występek). Tym samym nie zasługuje na ochronę zachowanie cudzoziemca, który – chcąc powołać się na prawo do ochrony międzynarodowej – dobrowolnie bierze udział w działaniach skierowanych przeciwko bezpieczeństwu RP i rażąco narusza porządek prawny, a do tego czyni to w sposób niezgodny z przeznaczeniem tego prawa. Zjawisko instrumentalizacji przekonuje bowiem, że zazwyczaj rzeczywistym celem cudzoziemców nie jest uniknięcie realnego niebezpieczeństwa w kraju pochodzenia ze względu na rasę, religię, obywatelstwo, przynależność, przekonania polityczne itp., lecz wyłącznie wjazd i pozostanie na terytorium UE oraz związana z tym poprawa sytuacji bytowej. Nie temu jednak służą regulacje konwencyjne. Opisane zachowanie cudzoziemca trzeba zatem oceniać w kategoriach nadużycia prawa, nieakceptowalnego w demokratycznym państwie prawnym oraz obcego europejskiej kulturze prawnej.
Wszelkie ograniczenia w stosowaniu non-refoulement muszą być jednak wprowadzane w sposób ostrożny, wyważony i zachowaniem zasady proporcjonalności. Chodzi bowiem o to, aby zakaz refoulement miał zastosowanie wobec cudzoziemca, który, niezależnie czy przekracza granice w miejscu dozwolonym czy też nie, działa w dobrej wierze i rzeczywiście wymaga ochrony międzynarodowej. W ocenie Sądu omówiony już art. 33b ust. 2 u.u.o.c. zapewnia tego rodzaju gwarancję. Umożliwia bowiem cudzoziemcowi, zaliczanemu do grupy wrażliwej, wszczęcie postepowania w sprawie ochrony międzynarodowej i korzystanie z wszelkich praw z tym związanych, w tym z możliwością pobytu na terytorium RP do czasu zakończenia procedury uregulowanej w u.u.c.o. i u.o.c. Weryfikacja wystąpienia okoliczności z art. 33 ust. 2 u.u.o.c. jest obowiązkiem organu Straży Granicznej, który powinien za każdym razem dokonać indywidualnej oceny przypadku cudzoziemca wnioskującego o ochronę międzynarodową w celu ustalenia, że odmowa przyjęcia wniosku nie będzie narażać go na niebezpieczeństwa opisane w art. 33 ust. 1 Konwencji genewskiej. Nawiązuje do tego zwłaszcza art. 33b ust. 2 pkt 3 i 4 u.u.o.c., który zalicza do grupy wrażliwej osobę, która może wymagać szczególnego traktowania oraz osobę zagrożoną rzeczywistym ryzykiem doznania poważnej krzywdy w państwie, z którego przybyła bezpośrednio na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dostrzec wypada, wyłączenia ustanowione w pkt 1, 2 i 5 obejmują ochroną również małoletnich bez opieki, kobiety ciężarne oraz obywateli państwa stosującego instrumentalizację, z którego terytorium cudzoziemcy przybywają na terytorium RP i tym samym rozszerzają standard konwencyjny. Co istotne, od cudzoziemca spełniającego powyższe kryteria organ ma obowiązek przyjąć wniosek o ochronę międzynarodową. W sytuacjach wątpliwych spersonifikowanie informacji powinno obejmować (w miarę możliwości – zob. art. 33b ust. 3) umożliwienie cudzoziemcowi wypowiedzenie się o swojej sytuacji faktycznej i prawnej. Powyższy, niesformalizowany mechanizm oceniać trzeba przez pryzmat omówionej już sytuacji nadzwyczajnej, związanej ze zjawiskiem instrumentalizacji, która uzasadnia stosowanie tego rodzaju uproszczonych procedur bezpośrednio przy linii granicy państwowej. Sąd podkreśla również, że prawidłowość (legalność) oceny organu Straży Granicznej ostatecznie podlega kontroli sądu administracyjnego.
Wprowadzenie do art. 33b ust. 2 u.u.o.c. wskazanych wyjątków, wychodzących naprzeciw zakazowi refoulement, przekonuje, że polski ustawodawca działa zgodnie z obowiązującą w prawie międzynarodowym zasadą dobrej wiary, starając się, pomimo sytuacji, w jakiej znalazła się Polska, wypełniać zobowiązania przyjęte na podstawie Konwencji genewskiej, EKPC oraz prawa UE (zob. E. Lis, Zasada dobrej wiary w prawie międzynarodowym, Studia Iuridica Lublinensia vol. XXV, 1, 2016 i przytaczane tam piśmiennictwo).
Zdaniem Sądu nowelizacja u.u.o.c. z 21 lutego 2025 r. nie narusza także wskazanych w skardze przepisów Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz respektuje dotychczasowy dorobek orzeczniczy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Ochrona przed nieuprawnionym wydaleniem lub zawróceniem odczytuje się w ramach art. 3 EKPC, zaś zakaz zbiorowego wydalania wynika z art. 4 Protokołu nr 4 (zob. szerzej R. Rogala, Prawo cudzoziemca do ubiegania się na granicy o udzielenie ochrony międzynarodowej, EPS 2021, nr 11, s. 11-23). W wyroku Wielkiej Izby z 13 lutego 2020 r. w sprawie N.D. i N.T. przeciwko Hiszpanii (wnioski nr 8675/15 i 8697/15) ETPC przyznał jednak pierwszeństwo ochronie granicy zewnętrznej UE i porządku prawnego w sytuacji podejmowania przez cudzoziemców, nawet poszukujących ochrony międzynarodowej, prób nielegalnego, zbiorowego przekraczania granicy w wybranych przez siebie miejscach. ETPC wyjaśnił przesłanki uzasadniające odstępstwo od zakazu zbiorowego wydalania cudzoziemców. J. Chlebny (Zawrócenie cudzoziemca...) na gruncie tego orzeczenia wskazuje, że ocena zarzutu naruszenia art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC wymaga posłużenia się dwuetapowym testem. W pierwszym etapie należy ustalić możliwość rzeczywistego skorzystania przez cudzoziemca z legalnej procedury przekroczenia granicy, co w odniesieniu do sytuacji na granicy lądowej wiąże się z dostateczną liczbą przejść granicznych, na których możliwie jest ubieganie się o udzielenie ochrony międzynarodowej. W drugim etapie należy ustalić, czy niekorzystanie przez cudzoziemca z dostępnych legalnych procedur jest obiektywnie uzasadnione okolicznościami, za które odpowiada państwo. Nie dochodzi do naruszenia zakazu zbiorowego wydalenia, jeżeli z terytorium państwa zostają usunięci cudzoziemcy, którzy z zaplanowanym z góry zamiarem, zbiorowo, nielegalnie przekraczają granicę w celu uniknięcia kontroli i zagrażają przez to bezpieczeństwu publicznemu pomimo dostępności ustanowionych w tym celu przejść granicznych i prawnych procedur. Analogicznie jak w sprawie N.D. i N.T. podkreślić należy, że za ewentualne trudności w dotarciu do miejsc legalnego przekroczenia granicy nie odpowiada Polska, ale odpowiedzialne są władze Białorusi. Ponadto zaznaczyć trzeba, że poza drogowym przejściem granicznym istnieje możliwość wnioskowania o wizę lub o ochronę międzynarodową w polskich przedstawicielstwach dyplomatycznych i konsularnych w krajach pochodzenia lub tranzytu (por. pkt 212 wyroku). Cudzoziemcy jednak świadomie nie wybierają legalnych, dostępnych procedur, lecz poczynając od przylotu na Białoruś lub do Rosji decydują się na współpracę z państwem stosującym instrumentalizację, a częstokroć także z międzynarodowymi grupami przestępczymi zajmującymi się przerzutem migrantów. W tym świetle jako niespójny wydaje się argument pełnomocnika Skarżącego, który podnosi, że Białoruś nie jest dla niego krajem bezpiecznym i gdzie jest on narażony na presję oraz przemoc ze strony służb białoruskich. Skarżący udał się przecież do tego kraju w sposób świadomy i dobrowolny. Na tle sprawy N.D. i N.T. zauważyć należy ponadto, że zaakceptowane przez ETPC zawrócenie cudzoziemców z terytorium Hiszpanii do Maroka nastąpiło bez przeprowadzenia indywidualnego postępowania i oceny przesłanek ochrony przed refoulement. Tymczasem w świetle art. 33b ust. 2 pkt 3 i 4 u.u.o.c. taka ocena należy do obowiązku organu Straży Granicznej. Co więcej, nowelizacja u.u.o.c. zasadniczo nie niweczy prawa cudzoziemcy do przedstawienia argumentów uzasadniających udzielenie mu ochrony międzynarodowej. Istota wprowadzonej regulacji sprowadza się jedynie do tego, że ocena tychże twierdzeń ma charakter przyspieszony, bez formalnego wszczynania procedury administracyjnej.
W tym świetle nie zasługują na uwzględnienie zarzuty Skarżącego oraz Fundacji, że organ nie dokonuje jakiejkolwiek oceny indywidualnej sytuacji cudzoziemca. Nie jest też tak, jak twierdzi Fundacja, że organ "może odmówić przyjęcia wniosku wyłącznie na podstawie ogólnego aktu wykonawczego". Organ podejmuje decyzję na podstawie przepisu ustawy, do której stosowania jest zobowiązany, zgodnie z zasadą praworządności. Na mocy Konstytucji związanie ustawą obejmuje również Sąd. Z odmienną sytuacją mieliśmy do czynienia w poprzednich wyrokach tut. sądu, dotyczącymi zawrócenia cudzoziemca do linii granicy państwowej (np. wyrok w sprawie II SA/Bk 72/24), albowiem wówczas podstawą prawną działania organu było rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych. Był to akt podustawowy, którym sąd administracyjny nie był związany.
W dalszej kolejności odnieść się należy do zarzutów naruszenia prawa unijnego. W tej kwestii wskazać należy, że zgodnie z art. 78 ust. 1 TFUE (wersja skonsolidowana, Dz.Urz. UE C 202 z 2016 r., s. 47) Unia rozwija wspólną politykę w dziedzinie azylu, ochrony uzupełniającej i tymczasowej ochrony, mającą na celu przyznanie odpowiedniego statusu każdemu obywatelowi państwa trzeciego wymagającemu międzynarodowej ochrony oraz mającą na celu zapewnienie przestrzegania zasady non-refoulement. Polityka ta musi być zgodna z Konwencją genewską z dnia 28 lipca 1951 roku i Protokołem z dnia 31 stycznia 1967 roku dotyczącymi statusu uchodźców, jak również z innymi odpowiednimi traktatami. Podstawowym i obecnie wciąż stosowanym aktem unijnym, realizującym obowiązek z art. 78 ust. 1 TFUE, jest Dyrektywa 2013/32/UE. Stosownie do art. 6 ust. 1 ak. 1 Dyrektywy, gdy osoba występuje z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej do organu, który zgodnie z prawem krajowym jest właściwy do rejestrowania takich wniosków, rejestracja odbywa się nie później niż trzy dni robocze po wystąpieniu z takim wnioskiem. Ust. 2 wprowadza zasadę, że państwa członkowskie zapewniają, aby osoba, która wystąpiła z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej, miała rzeczywistą możliwość jak najszybszego złożenia wniosku. Z kolei art. 7 ust. 1 przewiduje, że państwa członkowskie zapewniają, aby każda osoba dorosła posiadająca zdolność do czynności prawnych miała prawo wystąpienia we własnym imieniu z wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej. Wskazać należy również na motyw 27, który uznaje obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców, którzy wyrazili chęć wystąpienia o udzielenie ochrony międzynarodowej za wnioskodawców ubiegających się o ochronę międzynarodową oraz nakłada na państwa członkowskie powinność jak najszybszego zarejestrowania tego faktu.
W odniesieniu do powyższych przepisów Dyrektywy proceduralnej Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podtrzymuje stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku z 5 marca 2024 r. (sygn. akt II SA/Bk 72/24), zgodnie z którym od momentu wystąpienia z wnioskiem, tj. złożenia deklaracji o zamiarze złożenia wniosku, cudzoziemiec ma prawo pozostania na terytorium państwa członkowskiego. Wynika to jednoznacznie z przytoczonych przepisów Dyrektywy oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE wskazuje, że deklaracja taka nie tylko może zostać złożona w dowolnym miejscu (tj. na terytorium państwa członkowskiego, na granicy lub w strefie tranzytowej), ale również nie może podlegać żadnym formalnościom administracyjnym (wyrok TSUE z 17 grudnia 2020 r., Komisja Europejska p. Węgrom, C-808/18, pkt 96-97; czy powołany tam wyrok TSUE z 25 czerwca 2020 r., VL przy udziale Ministerio Fiscal, C-36/20 PPU, pkt 93-94). Przeciwne wnioskowanie uniemożliwiłoby zapewnienie cudzoziemcowi skutecznego dostępu do podstawowych zasad i gwarancji przewidzianych w Dyrektywie 2013/32/UE, implementowanej do polskiego porządku prawnego m.in. przepisami u.u.c.o. z 2003 r. znowelizowanymi w dniu 10 września 2015 r. (Dz.U. 2015 r., poz. 1607).
Tym samym Sąd co do zasady podziela wyrażone w skardze zarzuty sprowadzające się do stwierdzenia, że art. 33b ust. 1 oraz z art. 33a ust. 1 u.u.o.c. są niezgodne z art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 w związku z motywami 26 Dyrektywy 2013/32/UE. Niemniej jednak Sąd nie mógł odmówić zastosowania ww. przepisów ustawy krajowej, pomimo ich niezgodności z Dyrektywą, albowiem doprowadziłoby to do naruszenia zasad ogólnych prawa UE, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.
Odnotować należy, że tożsame lub zbliżone argumenty co do niezgodności art. 33a i art. 33b u.u.o.c. z prawem unijnym zostały zawarte w publicznie dostępnych opiniach UNHCR, KIRP, HFPC, NRA i RPO, wyrażonych w toku procesu legislacyjnego (dostęp: https://www.sejm.gov.pl/sejm10.nsf/druk.xsp?nr=924).
W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE nie budzi wątpliwości, że w układzie wertykalnym, tj. w relacjach między podmiotem indywidualnym a państwem, dyrektywa posiada walor bezpośredniej skuteczności i może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu krajowego, o ile upłynął wyznaczony przez nią państwu członkowskiemu termin jej implementacji do porządku prawa krajowego albo została ona implementowana po upływie tego terminu lub niezgodnie z jej treścią, a ponadto, gdy jest ona treściowo jasna i precyzyjna oraz bezwarunkowa. Innymi słowy, bezpośrednio skutecznymi postanowieniami aktów prawa unijnego, w tym dyrektywy, są te, które umożliwiają zrekonstruowanie na ich podstawie jednoznacznej normy prawnej. W sytuacji niezgodności przepisu krajowego z przepisem dyrektywy sąd ma prawo do bezpośredniego zastosowania przepisu wspólnotowego. Uprawnienie to wynika z zasady nadrzędności prawa wspólnotowego oraz z zasady bezpośredniego skutku tego prawa (zob. Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod. red. A. Wróbla, Kraków 2005, s. 98). Bezpośrednie zastosowanie przepisu dyrektywy może nastąpić, gdy zawiera ona w swej treści przepisy bezwarunkowe, w sposób precyzyjny regulujące skutki prawne stanu faktycznego występującego w konkretnej sprawie zawisłej przed sądem (por. np. wyrok ETS w sprawie C-236/92, EU:C:1994:60, a także M. Kamiński, Bezpośrednie i pośrednie stosowanie dyrektyw unijnych przez polskie sądy administracyjne, PS 2011, nr 1, s. 24-37). W ocenie Sądu przepisy art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 1 Dyrektywy proceduralnej spełniają te kryteria.
Podkreślić należy jednakże, że sąd krajowy, oceniając zgodność ustawy krajowej z dyrektywą, podlega pewnym ograniczeniom. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz piśmiennictwie, zgodnie z którym sąd krajowy nie zawsze będzie mógł dokonać wykładni ustawy krajowej w świetle celów i brzmienia dyrektywy, a potencjalnie - odmówić zastosowania ustawy krajowej niezgodnej z dyrektywą, ponieważ może to prowadzić do naruszenia zasad ogólnych prawa UE (zob. P. Brzeziński, Niezgodność ustawy z dyrektywą [w:] Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, LEX/el., a także przytoczone przez autora wyroki TS w sprawach: 80/86, Kolpinghuis Nijmegen BV, EU:C:1987:431 oraz C-108/01, Parma, EU:C:2003:296). W sprawie 80/86 TS stwierdził, że obowiązek sądu krajowego odniesienia się do treści dyrektywy przy interpretacji odpowiednich przepisów prawa krajowego jest ograniczony ogólnymi zasadami prawa, które stanowią część prawa wspólnotowego (pkt 13). Z kolei w sprawie C-108/01 TS, analizując obowiązek przestrzegania zasad prawa unijnego przy dokonywaniu wykładni zgodnej, doszedł do przekonania, że dotyczy on wszystkich zasad prawa UE, a nie tylko zasad pewności prawa i nieretroaktywności. Co istotne, podzielić należy pogląd, że do zasad ogólnych prawa UE, które zobowiązują sąd krajowy do zastosowania przepisu ustawy krajowej niezgodnego z dyrektywą, należy przytoczona już zasada prawna nemo audiatur propriam turpitudinem allegans (tak P. Brzeziński, Stosowanie pozytywne i negatywne dyrektywy unijnej pomiędzy podmiotami prywatnymi, EPS 2010, nr 8, s. 16, LEX/el.). Wyklucza ona ochronę prawną jednostki powołującej się na własne naruszenie prawa. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód, aby do zasad ogólnych prawa UE zaliczyć także regułę nemo potest commodum capere de iniuria sua propria, która nie pozwala na czerpanie korzyści z własnego bezprawia, czy też zbliżoną zasadę ex iniuria ius non oritur. Stanowią one kanon leżący u podstaw europejskiej kultury prawnej oraz należą do wspólnych tradycji konstytucyjnych państw członkowskich. Zasady te należy odnieść do cudzoziemca, który, wpisując się w bezprawne działania białoruskiego reżimu, rażąco nadużywa uprawnień wynikających z międzynarodowego i unijnego prawa uchodźczego, o czym była już mowa.
Co istotne, zakaz nadużycia prawa, powiązany z powyższymi regułami, również jest zaliczany do zasad ogólnych prawa międzynarodowego oraz zasad ogólnych prawa UE. Zakaz nadużycia prawa ma charakter uniwersalny oraz jest obecny praktycznie we wszystkich cywilizowanych porządkach prawnych (por. J. Parchomiuk, Nadużycie prawa w prawie międzynarodowym publicznym [w:] Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, 2018, Legalis/el. oraz cytowana tam literatura i orzecznictwo). Została także wyrażona w art. 54 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) oraz w art. 17 EKPC. Art. 54 KPP UE stanowi, że "Żadne z postanowień niniejszej Karty nie może być interpretowane jako przyznające prawo do podejmowania jakiejkolwiek działalności lub dokonywania jakiegokolwiek czynu zmierzającego do zniweczenia praw i wolności uznanych w niniejszej Karcie lub ich ograniczenia w większym stopniu, aniżeli jest to przewidziane w niniejszej Karcie." Przyjęcie, że zakaz nadużycia prawa jest zasadą ogólną prawa UE niesie ze sobą daleko posunięte skutki. Ogólne zasady prawa Unii stanowią autentyczne i autonomiczne źródło prawa unijnego. Zasady te mają status konstytucyjny i w hierarchii prawa unijnego są równe traktatom. Oznacza to, że są wiążące zarówno dla instytucji europejskich, jak i państw członkowskich. Mają istotne znaczenie dla funkcjonowania i działania Unii Europejskiej, albowiem służą wypełnianiu luk i zapewniają elastyczność prawa (zob. K. Gajda-Roszczynialska, Zasada zakazująca nadużycia prawa jako zasada ogólna prawa unijnego [w:] Nadużycie prawa procesowego cywilnego, red. P. Grzegorczyk, M. Walasik, F. Zedler, Warszawa 2019, LEX/el.; a także J. Parchomiuk, Nadużycie prawa podmiotowego w prawie UE [w:] Nadużycie prawa...). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE, podmioty prawa nie mogą w sposób oszukańczy lub stanowiący nadużycie powoływać się na przepisy prawa Unii Europejskiej (zob. wyrok z 28 lipca 2016 r. w sprawie C-423/15, EU:C:2016:604, pkt 37). W niniejszej sprawie Skarżący, występując o ochronę międzynarodową, dopuścił się nadużycia prawa wynikającego z art. 18 KPP UE oraz praw wynikających z Dyrektywy proceduralnej. Doszło do ziszczenia się zarówno obiektywnego jak i subiektywnego elementu nadużycia prawa (por. pkt 38-41). Zwalczaniu tego zjawiska służy właśnie instrument odmowy przyjęcia wniosku o ochronę międzynarodową.
Z tych względów Sąd uznał, że nie mógł odmówić zastosowania art. 33a oraz 33b u.u.o.c., pomimo ich niezgodności z art. 18 KPP oraz Dyrektywą proceduralną. Zastosowanie ustawy krajowej było niezbędne dla realizacji wskazanych zasad ogólnych prawa UE.
Niezależnie od powyższej argumentacji Sąd stoi na stanowisku, że nowelizacja u.u.o.c. jest zgodna z prawem unijnym ze względu na zawartą w art. 72 TFUE klauzulę porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego. Istnieje uzasadniona konieczność zastosowania przewidzianego w tym przepisie odstępstwa w celu wykonywania obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego (por. wyrok TSUE z 22 czerwca 2023 r., C-823/21, EU:C:2023:504, pkt 68). Nowelizacja u.u.o.c. pozostaje także zgodna z unijną zasadą proporcjonalności.
Uzupełniająco zauważyć trzeba, że przepisy Dyrektywy proceduralnej, w kontekście sytuacji na wschodniej granicy Polski i Unii Europejskiej, jawią się jako niewystarczające, co potwierdza sam prawodawca unijny uchwalając m.in. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2024/1359 z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie reagowania na sytuacje kryzysowe i sytuacje spowodowane działaniem siły wyższej w dziedzinie migracji i azylu oraz w sprawie zmiany rozporządzenia (UE) 2021/1147 (Dz. U. UE. L. z 2024 r. poz. 1359) – jeden z kluczowych aktów prawnych, wchodzących w skład Paktu o migracji i azylu, mający mieć zastosowanie od 1 lipca 2026 r.
Sądowi znane jest orzecznictwo TSUE w sprawach dotyczących stosowania Dyrektywy proceduralnej, zwłaszcza sprawy C-72/22 PPU (EU:C:2022:505) oraz C‑821/19 Komisja Europejska p. Węgrom (EU:C:2021:930). Wyroki te nie są jednak w pełni adekwatne do sprawy niniejszej w świetle narastającego zjawiska instrumentalizacji migracji, a zwłaszcza wobec znalezienia się przez Polskę w nadzwyczajnej sytuacji, związanej z prowadzeniem przez Białoruś wojny hybrydowej.
W ocenie Sądu w świetle przedstawionych argumentów, stwierdzić należało, że nie zaistniały przesłanki, które mogłyby uzasadniać wystąpienie z pytaniem prejudycjalnym do TSUE w zakresie odnoszącym się do kwestii, które przedstawione zostały we wniosku pełnomocnika Skarżącego. Przypomnieć wypada, że sąd niższej instancji nie ma obowiązku, a jedynie uprawnienie wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym. Wystąpienie to musi być niezbędne do wydania wyroku w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Muszą powstać wątpliwości co do wykładni bądź ważności prawa unijnego, znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r., II GSK 3283/16). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie zachodziła tego rodzaju sytuacja.
Odnosząc się do wydanego przez ETPC środka tymczasowego (interim measure) w dniu 7 maja 2025 r. (zakazującego wydalania Skarżącego z terytorium RP do 6 czerwca 2025 r.) wyjaśnić należy, że Komendant SG nie miał możliwości zastosowania się do jego treści, albowiem decyzja ETPC została mu doręczona w dniu 8 maja 2025 o g. 10.36, a więc już po wykonaniu postanowienia o opuszczeniu przez Skarżącego terytorium Polski, co miało miejsce 7 maja 2025 r. Sądowi z urzędu wiadome jest, że w drugiej z zawisłych przez tut. sądem spraw (sygn. II SA/Bk 1284/25), w której ETPC również zastosował środek tymczasowy, został on uwzględniony przez organy Straży Granicznej. Okoliczność ta potwierdza, że organ respektuje decyzje ETPC, o ile zostaną mu doręczone przed wykonaniem postanowienia o opuszczeniu przez cudzoziemca terytorium RP.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także alternatywny zarzut z pkt 3 skargi, dotyczący naruszenia art. 33b ust. 1 u.u.c.o. w zw. z § 2 ust. 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 marca 2025 r. oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz.U. z 2025 r. poz. 184, dalej: "u.o.g.p."). Za chybiony uznać należy pogląd, że odmowa przyjęcia wniosku została dokonana w miejscu, w którym nie obowiązywało ww. rozporządzenie. W tym zakresie podzielić należy stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Przyjęcie poglądu Skarżącego byłoby sprzeczne z intencją prawodawcy oraz ratio iuris nowelizacji u.u.o.c. Skutkowałoby niemożnością jej stosowania w praktyce, ponieważ od razu po przekroczeniu linii granicy państwowej (np. o 1 m) cudzoziemiec nie znajdowałby się już "na granicy państwowej", jak to zostało ujęte w § 2 ust. 2 rozporządzenia. Należy zatem przyjąć, że nie chodzi o to, że ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej obowiązuje wyłącznie na linii granicznej (art. 1 u.o.g.p.). Możliwość nieprzyjęcia wniosku uzależniona jest od tego, czy doszło do przekroczenia granicy państwowej z Republiką Białorusi. Ponadto stwierdzić należy, że od momentu ujawnienia Skarżącego i ustalenia, że nielegalnie przekroczył granicę, podlegał pod placówkę Straży Granicznej w Michałowie i nie zmienił tego pobyt w szpitalu w Białymstoku. Hospitalizacja czy też pokonanie pewnej odległości od linii granicy nie zmienia faktu, że cudzoziemiec przekroczył granicę państwową na odcinku objętym reglamentacją. Reasumując, jeśli przekroczenie ma miejsce na granicy z Białorusią to uznać należy, że mechanizm wprowadzony nowelizacją u.u.o.c. z 21 lutego 2025 r. ma pełne zastosowanie.
Reasumując, zarzuty podniesione w skardze oraz stanowisku Fundacji nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie znalazł również innych podstaw do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności organu Straży Granicznej z 7 maja 2025 r.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.