Pełny tekst orzeczenia II SA/Bk 11/26

II SA/Bk 11/26 - Postanowienie WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2026-04-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Barbara Romanczuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645 Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Skarżony organ
Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Barbara Romanczuk (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 20 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na działalność Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Łomży w przedmiocie niewykonania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia 18 listopada 2025 r. nr SKO.440/69/2025 p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży (dalej: "SKO", "Kolegium") postanowieniem z 18 listopada 2025 r., nr SKO.440/69/2025, uchyliło postanowienie Dyrektora Centrum Usług Społecznych w Łomży (dalej: "Dyrektor CUS") z 17 października 2025 r., nr CUS.0141.3799.2025, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie.
A. W. (dalej: "skarżący") wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, aczkolwiek przedmiotem zaskarżenia nie uczynił powyższego postanowienia SKO z 18 listopada 2025 r. W skardze podniósł zaś przede wszystkim, że Dyrektor CUS nie wykonał ww. postanowienia Kolegium. Zaznaczył, że organ ten nie stosuje się do postanowienia SKO, co stanowi naruszenie zasady współdziałania organów administracji publicznej. Podkreślił, że w wezwaniu do złożenia wyjaśnień z 24 listopada 2025 r. został poinformowany przez Centrum Usług Społecznych, że CUS nie jest właściwą instytucją pośredniczącą przekazywaniu jego wniosku do organów – PIP, ZUS i CIS. Skarżący złożył także wniosek do SKO i WSA o ustosunkowanie się do naruszania przepisów w Centrum Usług Społecznych.
Następnie Kolegium pismem z 10 grudnia 2025 r. zwróciło się do Dyrektora CUS o ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze.
Odnosząc się do tych zarzutów Dyrektor CUS poinformował Kolegium, że zgodnie z postanowieniem SKO z 18 listopada 2025 r. w dniu 24 listopada 2025 r. wysłano do A. W. wezwanie do złożenia wyjaśnień. W dniu 28 listopada 2025 r. złożył on w CUS żądane wyjaśnienia. Dyrektor CUS nadmienił, że zgodnie z postanowieniem i w związku art. 64 § 1 k.p.a. przekazano wniosek Skarżącego zgodnie z właściwością do Państwowej Inspekcji Pracy, Centrum Integracji Społecznej i Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, o czym pisemnie poinformowano Skarżącego.
Następnie Kolegium zwróciło się do Skarżącego z zapytaniem, czy podtrzymuje skargę. Pismem z 28 grudnia 2025 r. poinformował, że skargę podtrzymuje. Zaznaczył, że otrzymał wiadomość od CUS o przekazaniu wniosków do PIP, CIS i ZUS, a aktualnie czeka na reakcje i odpowiedzi za strony tychże organów. Podkreślił, że chce być pewny, że PIP, CIS i ZUS udzielą mu odpowiedzi i rozpatrzą jego wnioski. Wskazał, że podtrzymuje skargę, gdyż otrzymał pismo z Centrum Usług Społecznych, według którego CUS nie jest właściwą instytucją pośredniczącą przekazywaniu jego korespondencji. Poprosił, aby WSA odniósł się do tej kwestii tak, aby sytuacja ta się nie powtarzała, ponieważ w CUS występuje od wielu lat ten sam problem z przyjmowaniem dokumentacji i brakiem chęci do załatwienia spraw oraz z potwierdzaniem przyjęcia podań (art. 63 § 3 k.p.a.).
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie jako niedopuszczalną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego.
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest każdorazowo badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". W myśl tego przepisu, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie,
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3).
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania jest zatem dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc polega na niewydaniu aktu lub niepodjęciu czynności określonej w tych przepisach, ewentualnie na przewlekłości w tym zakresie. Skarga na bezczynność lub przewlekłość organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłość przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (art. 3 § 3).
Wyliczenie powyższe stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego.
Jak wynika z treści skargi, a także skierowanego do SKO pisma z 28 grudnia 2025 r. (k. 13 akt admin., teczka niebieska), jak również skierowanego do Dyrektora CUS pisma z 27 listopada 2025 r. (k. 2 akt admin, teczka szara), przedmiotem zarzutów skarżącego jest niewłaściwe działanie Dyrektora CUS i jego pracowników, polegające na niewykonaniu, wbrew postanowieniu Kolegium z 18 listopada 2025 r., czynności w postaci przekazania do właściwych organów wniosku/skargi Skarżącego. Generalnie rzecz ujmując w swoich pismach wyraża niezadowolenie z działalności CUS. Poza niewykonaniem postanowienia z 18 listopada 2025 r. skarżący wskazuje m.in., że CUS od wielu lat odmawia przyjmowania i potwierdzania wpłynięcia podań i dokumentacji. W piśmie z 28 grudnia 2025 r. podkreślił, że oczekuje od Sądu, aby odniósł się do pisma CUS z 24 listopada 2025 r., według którego nie jest organem właściwym do przesyłania jego korespondencji. Skarżący zawnioskował też do Sądu oraz SKO o ustosunkowanie się do naruszeń przepisów przez ten organ.
Mając na uwadze treść powyższych pism w ocenie Sądu kierowane przez skarżącego do WSA pismo ("skargę") z 6 grudnia 2025 r. należy zakwalifikować jako tzw. skargę powszechną, składaną w trybie art. 227 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691). Powołany przepis stanowi, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Wskazana regulacja zawiera przykładowe wyliczenie okoliczności, które mogą być przedmiotem takiej skargi. Uregulowanie to należy rozpatrywać w kontekście art. 221 § 1 i 2 k.p.a., który określa krąg ich adresatów. Pozwala to na postawienie tezy, że przedmiot skargi został ujęty bardzo szeroko. Przedmiotem tym może być zatem każda negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Wyjaśnić należy, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym, skarga złożona do Sądu powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jako nienależąca do właściwości sądu administracyjnego. Podkreślić należy, że w postępowaniu skargowym uregulowanym w dziale VIII k.p.a. nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 533/05, z 8 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 689/09, CBOSA).
Należy także wskazać, że o tym, czy pismo jest skargą, czy wnioskiem, decyduje jego treść, a nie forma zewnętrzna (art. 222 k.p.a.). Z uwagi na opisany na wstępie bardzo szeroki zakres skargi może ona dotyczyć każdej negatywnej oceny działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej oraz ich pracowników i funkcjonariuszy. Treść żądań skarżącego, jego zarzutów, jak też okoliczności stanu faktycznego dowodzą, że swoje żądania kieruje nie pod adresem jakikolwiek wymienionego w art. 3 § 2 p.p.s.a. aktu lub czynności Dyrektora CUS, ale zgłasza zastrzeżenia do działania (zaniechania) pracowników tego organu, polegające na nieprzekazaniu do właściwych organów jego wniosku/skargi z 29 września 2025 r. (złożonych w trybie przepisów Działu VIII k.p.a.), a także regularnym i długotrwałym odmawianiem przyjmowania i potwierdzania wpłynięcia podań i dokumentacji.
Nadmienić wypada, że po wydaniu przez Kolegium postanowienia z 18 listopada 2025 r. Dyrektor CUS nie wydał żadnego aktu ani nie podjął żadnej czynności, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Dyrektor CUS nie mógł zresztą wydać żadnego zaskarżalnego do sądu postanowienia lub decyzji, gdyż Kolegium w ww. postanowieniu z 18 listopada 2025 r. uznało, że pismo Skarżącego z 29 września 2025 r. nie dotyczyło żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a tym samym organ I instancji nie mógł wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia. SKO przyjęło bowiem, że pismo skarżącego było po części skargą, po części zaś wnioskiem i powinno być procedowane w trybie określonym z Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz. U. Nr 5, poz. 46). Wykonując to postanowienie Dyrektor CUS w dniu 3 grudnia 2025 r. wniosek Skarżącego przekazał do Państwowej Inspekcji Pracy, Centrum Integracji Społecznej w Łomży oraz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Łomży.
Tym samym przyjęta przez Sąd kwalifikacja pisma skarżącego jako tzw. skargi powszechnej z art. 227 i nast. k.p.a. ma pełne uzasadnienie, co skutkować musiało uznaniem skargi za niedopuszczalną, a w konsekwencji jej odrzuceniem w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.
Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.