II SA/Bk 1/23

II SA/Bk 1/23 - Wyrok WSA w Białymstoku
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Sędziowie
Marta Joanna Czubkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 8, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 30 ust. 6 pkt 2, art. 30 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska (spr.) sędzia WSA Małgorzata Roleder, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2022 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego M. Z. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.
W dniu 5 lipca 2022 r. inwestor – M. Z. złożył zgłoszenie zamiaru wykonania dwóch budynków rekreacji indywidualnej, drewnianych o powierzchni 35 m2 każdy (7m x 5m), niepodpiwniczonych z poddaszem nieużytkowym, pokrytych blachą oraz wykonania szczelnego szamba o pojemności 10 m3, na działce nr ew. [...], w miejscowości D., gmina S.
Organ pierwszej instancji Starosta S. decyzją z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa), wniósł sprzeciw do tego zgłoszenia ponieważ nie załączono do niego wymaganej zgodnie z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej powoływana jako u.p.z.p.) decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z [...] lipca 2022 r. zobowiązano inwestora do uzupełnienia tego braku w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2 ww. regulacja ma zastosowanie również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Przedmiotowe zgłoszenie nie dotyczy tymczasowej zmiany zagospodarowania terenu, dlatego też nie można zastosować wyjątku od art. 59 ust. 1. W określonym terminie inwestor nie uzupełnił braków w zgłoszeniu. Wobec powyższego, zgodnie z art. 30 ust. 5c ustawy, należało wnieść sprzeciw do złożonego zgłoszenia.
Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor i zarzucił naruszenie:
- art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.z.p., przez ich błędną wykładnię oraz nieprawidłowe przyjęcie, że zamierzenie budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, polegające na wykonaniu dwóch budynków rekreacji indywidualnej, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy właściwa interpretacja tych przepisów winna doprowadzić do wniosku, że zamierzenie takie nie wymaga wydania przez właściwy organ decyzji o warunkach zabudowy;
- art. 30 ust. 5c ustawy, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, co w konsekwencji skutkowało wniesieniem sprzeciwu, w sytuacji, gdy analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że zgłoszenie jest niekompletne i wymaga uzupełnienia o decyzję o warunkach zabudowy.
Decyzją z [...] października 2022 r. nr [...] Wojewoda P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotem zgłoszenia są dwa budynki rekreacji indywidualnej o pow. 35 m2 i szczelne szambo o poj. 10 m3 usytuowane na działce o nr geod. [...] we wsi D., gm. S., pow. s. Przedmiotowe budynki rekreacji indywidualnej o wymiarach 7m x 5m każdy usytuowano w odległości 10 m od zachodniej granicy działki inwestycyjnej. Zgodnie z wnioskiem zgłoszeniowym przedmiotowe budynki miałyby być niepodpiwniczone i posiadać poddasza nieużytkowe. Natomiast szambo szczelne, pomimo, że zostało wymienione w zgłoszeniu nie zostało uwidocznione na działce inwestycyjnej. Z uwagi na powyższe organ nie posiada wiedzy na temat jego lokalizacji. Wojewoda jednak odstąpił od uzupełnienia zgłoszenia w tym zakresie oraz w zakresie innych nieprawidłowości (m.in. wyjaśnienie, czy przedmiotowe budynki w istocie będą budynkami parterowymi), bowiem zdaniem organu brak jest możliwości zabudowy na przedmiotowej działce.
Uzasadniając stanowisko w tym zakresie organ wskazał, że na terenie objętym zgłoszeniem obowiązuje uchwała nr XIl/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r. (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 2116 z 26 czerwca 2015 r., dalej powoływana jako uchwała) w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze Północnej Suwalszczyzny". Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały zakazuje się: wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.
Wojewoda P. stwierdził, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej oraz szczelnego szamba zniekształci rzeźbę terenu w sposób trwały, co jest niezgodne z ustaleniami uchwały. Podkreślono, że ujęty w uchwale zakaz jest powtórzeniem zakazu przewidzianego w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej powoływana jako u.o.p.). Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem będzie skutkowało zniekształceniem rzeźby terenu poprzez zmianę rzędnych terenu, gdyż roboty budowlane polegające na budowie budynków rekreacji indywidualnej, a tym bardziej szczelnego szamba, zawsze skutkować będą ingerencją w istniejący teren, co może spowodować zniekształcenie istniejących warstw gruntu i zmianę rzędnych terenu. Podniesiono, że realizacja planowanego szamba szczelnego o poj. 10 m3 jako urządzenia podziemnego wymagać będzie przeprowadzenia robót ziemnych polegających na wybraniu co najmniej 10 m3 istniejącego gruntu i montażu w jego miejsce zbiornika do odbioru nieczystości. Powyższe, zdaniem organu, świadczy o trwałym zniekształceniu rzeźby terenu, co na obszarze objętym uchwałą obszaru chronionego krajobrazu jest niedopuszczalne.
Odnosząc się do zarzutów stwierdzono, że zapisy obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (które nie jest aktem prawa miejscowego) nie są w tym przypadku wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium wiążą wyłącznie organy gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. O ile według odwołującego planowane zamierzenia budowlane nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, o tyle zdaniem organu, naruszają one zapisy prawa miejscowego, jakimi są ustalenia uchwały obszaru chronionego krajobrazu. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że bezpodstawnie zażądano od inwestora przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, gdyż realizacja przedmiotowego zamierzenia budowlanego w trybie zgłoszenia nie wymaga uzyskania takiej decyzji.
Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego wniósł inwestor i zarzucił naruszenie:
- art. 15 K.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia naruszającego zasadę dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym, bowiem organ drugiej instancji wydał zaskarżoną decyzję orzekając na podstawie nowych przesłanek i wobec nowej podstawy prawnej i faktycznej na etapie rozstrzygania odwołania, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w całości w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, pozbawiając skarżonego postępowania dwuinstancyjnego;
- prawa miejscowego, tj. § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez organ drugiej instancji, że wykonanie robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków rekreacji indywidualnej o pow. 35 m2 każdy oraz szczelnego szamba o poj. 10 m3 zniekształci rzeźbę terenu w sposób trwały, co jest niezgodne z ustaleniami ww. uchwały, podczas gdy w niniejszym stanie faktycznym nie istnieje ryzyko bezpowrotnej utraty walorów przyrodniczych przedmiotowego obszaru chronionego krajobrazu, natomiast warunki i specyfika działki, będącej własnością skarżącego pozwalają na budowę ww. obiektów, gdyż prace nie wymagają trwałego zniekształcenia rzeźby terenu mającego płaskie ukształtowanie terenu, nie charakteryzujące się dużymi deniwelacjami przedmiotowej działki;
- § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały przez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ drugiej instancji, że jakikolwiek rodzaj ingerencji skarżącego w rzeźbę terenu jest tożsamy z wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem doktryny wykonywanie prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu nie może być automatycznie utożsamiane z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że rozporządzenie ustanawia faktycznie zakaz zabudowy obszaru chronionego krajobrazu, co doprowadziłoby do wniosku w oczywisty sposób nie do przyjęcia, gdyż takie działanie naruszałoby w sposób istotny prawa właścicielskie osób posiadających nieruchomości położone na tym obszarze i uniemożliwiałoby tym osobom wykonywanie uprawnień wynikających z prawa własności;
- art. 8 § 2 w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 32 § 1 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierozstrzygnięcie sprawy skarżącego w sposób tożsamy ze sprawami osób posiadających na własność nieruchomości gruntowe, znajdujące się w bliskim sąsiedztwie do przedmiotowej działki należącej do skarżącego, które są zabudowane budynkami, co znajduje potwierdzenie w przedłożonej do niniejszej skargi dokumentacji fotograficznej i co zdaniem skarżącego świadczy o naruszeniu przez organ zasady równego traktowania, a także odstąpienia przez organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej na przedmiotowym obszarze praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, biorąc pod uwagę nieruchomości zabudowane, znajdujące się w miejscowości D., gm. S., pow. s., położone w niewielkiej odległości od działki skarżącego;
- art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji z naruszeniem prawa oraz prowadzenie postępowania administracyjnego z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, biorąc pod uwagę interes społeczny i słuszny interes obywateli, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji znacząco wychodzącego, zdaniem skarżącego, ponad ocenę postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym z uwagi na podstawę prawną i faktyczną decyzji wydanej przez organ drugiej instancji, co uniemożliwia skarżącemu skuteczną ochronę swych praw;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oraz wybiórczej oceny zebranego materiału dowodowego przez organ drugiej instancji, który winien był poczynić własne ustalenia w toku postępowania odwoławczego, co doprowadziłoby do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości;
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa;
- art. 8 w zw. z 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przez organ drugiej instancji uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji i zawarciu przez ten organ jedynie lakonicznych twierdzeń w tymże uzasadnieniu, przez co owe uzasadnienie nie wskazuje w sposób wyczerpujący na twierdzenia i wnioski wyprowadzone po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego przez organ drugiej instancji.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie gdyby sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności wniósł o uchylenie decyzji obydwu instancji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania sądowego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
Przedmiotem kontroli sądu w sprawie niniejszej jest decyzja Wojewody P. utrzymująca w mocy decyzję Starosty S. na podstawie której wniesiono sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania przez skarżącego dwóch budynków rekreacji indywidualnej, drewnianych o powierzchni 35 m2 każdy (7m x 5m), niepodpiwniczonych z poddaszem nieużytkowym, pokrytych blachą oraz wykonania szczelnego szamba o pojemności 10 m3, na działce nr ew. 187/7, w miejscowości D., gmina S. Pomimo utrzymania w mocy przez organ odwoławczy sprzeciwu wniesionego przez organ pierwszej instancji, oba organy wydały swoje rozstrzygnięcia na innej podstawie prawnej. Organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa). Natomiast organ drugiej instancji wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy. Takie postępowanie organów skutkowało sformułowaniem w skardze zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. przez wydanie przez organ drugiej instancji decyzji na podstawie nowych przesłanek i wobec nowej podstawy prawnej i faktycznej. Zdaniem skarżącego stanowi to rażące naruszenie prawa, gdyż pozbawia go postępowania dwuinstancyjnego. Stąd zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do tego, że organ odwoławczy nie mógł utrzymać w mocy decyzji o sprzeciwie organu pierwszej instancji działając jednocześnie na innej podstawie prawnej. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając ten zarzut należy mieć na uwadze specyfikę postępowania w sprawie ze sprzeciwu do zgłoszenia zamierzenia budowlanego.
Instytucja zgłoszenia zastępuje wniosek o pozwolenie na budowę, a w zasadzie jest wnioskiem o milczącą akceptację organu architektoniczno-budowlanego co do zgłoszonego zamierzenia budowlanego. Niewniesienie sprzeciwu, który wnoszony jest w formie decyzji administracyjnej uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Przepis art. 30 ust. 5 ustawy, upoważnia inwestora do przystąpienia wykonania robót budowlanych jeżeli w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że organy architektoniczno-budowlane mają 21 dni od doręczenia zgłoszenia na wniesienie sprzeciwu, a po tym terminie tracą kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Termin 21 dni na zgłoszenie sprzeciwu jest terminem zawitym (materialnym), po upływie którego organ traci prawo do jego wniesienia. Złożenie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji w tym przedmiocie. W konsekwencji organ odwoławczy nie może, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylić decyzji o wniesieniu sprzeciwu i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu. W takim przypadku organ powinien ograniczyć się do rozstrzygnięcia o utrzymaniu decyzji o sprzeciwie w mocy lub uchyleniu takiej decyzji i umorzeniu postępowania (vide: wyrok NSA z 6 marca 2009 r., II OSK 307/08; wyrok NSA z 21 maja 2009 r., II OSK 724/08; wyrok NSA z 26 października 2009 r., II OSK 1674/08, wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., II OSK 2289/15, pub. CBOSA). Z analogicznych powodów organ odwoławczy nie może, po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu, uchylić decyzji organu pierwszej instancji i orzec w sprawie co do istoty, skoro kompetencja organów do wniesienia sprzeciwu wygasła (vide: wyrok WSA w Szczecinie z 15 listopada 2018 r., II SA/Sz 879/18, pub. CBOSA).
W związku z powyższym organ odwoławczy, aby zaskarżoną decyzję o sprzeciwie nadal można było uznać za wniesioną w terminie, powinien ją utrzymać w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., oczywiście tylko wówczas, gdy zachodzą po temu warunki, ewentualnie powinien dokonać oceny, czy termin do jej wydania jeszcze nie upłynął i wówczas ma prawo uchylić ją i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że w okolicznościach faktycznych sprawy niniejszej, organ odwoławczy prawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Organ odwoławczy rozstrzygał sprawę już po upływie przedmiotowego terminu. Decyzja organu odwoławczego została wydana 27 października 2022 r. a zgłoszenie zostało dokonane w dniu 5 lipca 2022 r. Przy czym z uwagi na to, że organ pierwszej instancji wzywał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, termin 21 dni w sprawie niniejszej należało liczyć albo od dnia uzupełnienia zgłoszenia, albo od dnia upływu terminu wyznaczonego do uzupełnienia tych braków. Organ pierwszej instancji postanowieniem z 15 lipca 2022 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. Postanowienie to zostało doręczone inwestorowi 18 lipca 2022 r. Inwestor braków nie uzupełnił, a więc termin 21 dni należało liczyć od 1 lipca 2022 r. Organ pierwszej instancji wydając decyzję 4 sierpnia 2022 r. wydała tę decyzję w terminie. W takich okolicznościach organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę już po upływie tego terminu, pomimo orzekania na innej podstawie, mógł tylko utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy twierdził, że sprzeciw jest co zasady słuszny. Wobec powyższego najdalej idący zarzut w sprawie niniejszej dotyczący stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy z uwagi na specyfikę postępowania zgłoszeniowego mógł wnieść sprzeciw na innej podstawie przy jednoczesnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji na organie odwoławczym spoczywał obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, konwalidacji nieprawidłowości postępowania organu pierwszej instancji z poszanowaniem uzasadnionych interesów inwestora oraz wszystkich konsekwencji, jakie wynikają z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Następnie sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymagało decyzji o warunkach zabudowy. W tym zakresie sąd orzekający w sprawie niniejszej, tak samo jak organ, w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyrokach WSA: we Wrocławiu z 4 kwietnia 2017 r., II SA/Wr 15/17 oraz w Krakowie z 13 grudnia 2016 r. II SA/Kr 1112/16 z 13 grudnia 2016 r., WSa w Gdańsku z 31 marca 2011 r., II SA/Gd 173/11, NSA z 28 grudnia 2016 r., II OSK 646/15 (pub. CBOSA). Ze stanowiska zawartego w tych orzeczeniach wynika, że odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. oznacza w istocie, zawężenie ogólnej reguły wyrażonej w ust. 1 art. 59. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei z treści art. 50 ust. 2 wynika, że generalnie nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Z przepisu art. 59 ust.1 ustawy wynika, że jego hipoteza obejmuje zarówno budowę obiektu budowlanego (w tym niewymagającą pozwolenia na budowę, wymienioną w art. 29 ust.1 ustawy - Prawo budowlane) jak i wykonanie innych robót budowlanych (w tym wymienionych w art. 29 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane). Co do zasady, zawężenie obowiązku uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy statuowane przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. dotyczy zatem tak budowy obiektu budowlanego jak i wykonania innych robót budowlanych, byle by tylko zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Modyfikację tej ogólnej zasady wprowadza przepis art. 59 ust. 2 u.p.z.p. który stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Uwzględniając wyniki wykładni systemowej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. należy uznać, że omawiana regulacja nie obejmuje robót budowlanych wyłączonych poprzez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Potwierdza to przepis art. 59 ust. 2a u.p.z.p., który statuuje wyjątek od zwolnienia uzyskanego przez odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 2 u.p.z.p. Łączne odczytanie wskazanych przepisów, pozwala więc twierdzić, że poza wskazanym wyjątkiem (art. 59 ust. 2a) budowa pozostałych obiektów budowlanych wymienionych w art. 29 ust.1 nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zasadnie organ odwoławczy nie zaakceptował sprzeciwu wniesionego przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z powodu nie przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy.
Podstawę prawną sprzeciwu wniesionego przez organ odwoławczy stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tą regulacją organ zobowiązany jest do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, które dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zdaniem organu odwoławczego zgłoszone roboty budowlane naruszają zakaz wynikający z § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały nr XII/88/15 Sejmiku Województwa Podlaskiego z 22 czerwca 2015 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "pojezierze Północnej Suwalszczyzny". (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego poz. 2116 z 26 czerwca 2015 r., dalej powoływana jako uchwała). Z regulacji tej wynika zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Zakaz ten jest powtórzeniem zakazu określonego w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.; dalej powoływana jako u.o.p.).
W ocenie sądu zakaz ten nie może być automatycznie utożsamiany z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości (vide: wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r., III OSK 323/21, pub. CBOSA). A do takiej konstatacji prowadzi stanowisko organu odwoławczego zajęte w sprawie niniejszej.
Bezspornie działka inwestycyjna położona jest na obszarze chronionego krajobrazu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 u.o.p. obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. W myśl ust. 2 wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Uchwała sejmiku w sprawie utworzenia obszaru chronionego krajobrazu ma status aktu prawa miejscowego (art. 23a ust. 1). Zgodnie z ust. 4 projekt uchwały, o której mowa w ust. 1, wymaga uzgodnienia z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i zaopiniowania przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy wymienione w tym przepisie.
Przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej jest zakaz określony w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. który został powtórzony w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały. Zauważyć można, że upoważnienie dla wprowadzenia takiego samego zakazu zawiera art. 17 ust. 1 pkt 5 u.o.p. w odniesieniu do parku krajobrazowego. Natomiast zakaz ustawowy o zbliżonej treści dla parków narodowych i rezerwatów przyrody ustanawia art. 15 ust. 1 pkt 22 ustawy o ochronie przyrody (w tych przypadkach nie wprowadzono wyjątków od zakazu). Z uwagi na treść spornego zakazu podstawowe znaczenie w sprawie ma interpretacja pojęcia "rzeźba terenu" a następnie "wykonywanie prac zmiennych trwale zniekształcających rzeźbę terenu".
Przedmiotowa uchwała została wydana jako akt wykonawczy do ustawy o ochronie przyrody, z upoważnienia zawartego w art. 23 ust. 2. Jest zatem oczywiste, że wykładnia określonych pojęć użytych w uchwale nie może być, co do zasady, sprzeczna z rozumieniem tych pojęć użytych w ustawie i w innych aktach powszechnie obowiązujących z zakresu ochrony przyrody, w tym aktach wykonawczych do ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z art. 5 pkt 23 u.o.p., rzeźba terenu jest elementem związanym z wartościami przyrodniczymi, kulturowymi, historycznymi, estetyczno-widokowymi obszaru stanowiącymi walory krajobrazowe. Z powyższego wynika, że rzeźba terenu związana jest nieodłącznie z krajobrazem. Według art. 5 pkt 8 u.o.p., pojęcie ochrona krajobrazowa oznacza zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu.
Konieczne jest także spostrzeżenie, że krajobraz jest istotnym elementem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., walory krajobrazowe powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast według art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Na mocy art. 7 ustawy z 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774) do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dodano art. 2 pkt 16e, według którego, przez krajobraz należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Dodano także przepisy art. 38a ust. 1-6, normujące sporządzanie audytu krajobrazowego. Na podstawie delegacji zawartej w tym przepisie wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394). Rozporządzenie określa m.in. stosowaną przy sporządzaniu audytów krajobrazowych klasyfikację krajobrazów opracowaną w oparciu w szczególności o takie kryteria jak charakter dominujących w krajobrazie czynników, rzeźba terenu i pokrycie terenu. Klasyfikacja krajobrazów, na potrzeby audytu, określona została w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 1.1 załącznika nr 2, klasyfikacja krajobrazów obejmuje wskazanie typów rzeźby terenu określonych w pkt 2. Natomiast w pkt 2 określono następujące typy rzeźby terenu:
A. Krajobrazy równinne - rozległe tereny płaskie lub prawie całkowicie poziome (nachylenie do 3°);
B. Krajobrazy faliste - rozległe tereny charakteryzujące się łagodnymi, niewielkimi deniwelacjami terenu o względnych wysokościach do kilku metrów;
C. Krajobrazy pagórkowate - obszary, na których występują wzniesienia o względnych wysokościach od kilku do kilkudziesięciu metrów, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzniesień sięga do kilkuset metrów, stoki symetryczne lub asymetryczne, a wierzchołki mogą być mniej lub bardziej obłe;
D. Krajobrazy wzgórzowe - obszary urozmaicone występowaniem form wypukłych terenu o wysokości względnej 100-300 m, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzgórz wynosi minimum kilkaset metrów, a wierzchołki mogą być płaskie, obłe lub ostre;
E. Krajobrazy górskie - obszary o wysokościach bezwzględnych od 500-1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu;
F. Krajobrazy wysokogórskie - obszary o wysokościach bezwzględnych powyżej 1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu.
G. Krajobrazy dolin - wydłużone, zwykle płaskodenne, ciągnące się na przestrzeni co najmniej kilku kilometrów obniżenia terenu.
H. Krajobrazy obniżeń i kotlin - zwykle owalne lub okrągłe, rozległe obniżenia terenu, o średnicy co najmniej kilku kilometrów w otoczeniu obszarów pagórkowatych, wzgórzowych lub górskich.
Przepisy przedmiotowego rozporządzenia nie obowiązywały w dacie uchwalania uchwały jednak w zakresie w jakim stanowią przełożenie na język prawny pojęć ukształtowanych w naukach przyrodniczych, mogą stanowić jedne z elementów wykładni normy zawartej w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. i w § 4 ust. 1 pkt 4 uchwały w zakresie "rzeźby terenu"(vide: wyrok NSA z 29 września 2022 r., II OSK 2904/19, pub. CBOSA).
Odnośnie pojęcia "wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu" w orzecznictwie przyjmuje się, że muszą to być prace, które istotnie przekształcą rzeźbę terenu a nie prace jakiekolwiek. Wskazuje się, że trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych – zmiana rzędnych terenu (vide: wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19; wyrok WSA w Gdańsku z 16 lutego 2022 r., II SA/Gd 728/21; wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r., IV SA/Wa 1876/18, pub. CBOSA). O zniekształceniu terenu można mówić w przypadku takich prac jak niwelacja wzgórza, wydmy, skarpy. Wiąże się to z przemieszczaniem znacznych ilości mas ziemnych, jak np. przy eksploatacji złóż kruszywa. Nie można za takie uznać zwykłych robót ziemnych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego takie jak wykopy pod fundamenty (vide: wyroki WSA w Warszawie: z 31 sierpnia 2021 r., VII SA/Wa 1304/21; IV SA/Wa 981/11; IV SA/Wa 952/08, pub. CBOSA).
W sprawie niniejszej organ przyjął a priori, że zgłoszone roboty budowlane spowodują trwałą zmianę rzeźby terenu i wyprowadził bezwzględny zakaz zabudowy. Zdaniem organu każda ingerencja w grunt trwale zniekształca rzeźbę terenu. Stanowisko to nie znajduje akceptacji sądu. W ocenie sądu poprzestanie jedynie na ocenie charakteru zgłoszonych robót budowanych nie mogło skutkować zastosowaniem spornego zakazu. Odnośnie budynków rekreacji indywidulanej stwierdzić należy, że sam fakt ich realizacji nie oznacza trwałej zmiany rzeźby terenu. Jak wskazano powyżej w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego z fundamentem nie stanowi trwałej zmiany rzeźby terenu. Jak wskazał skarżący na rozprawie przedmiotowe budynki nie będą miały podpiwniczenia, będą posadowione na płycie fundamentowej. Zdaniem sądu budowa tych budynków sama w sobie nie może być utożsamiana z trwałą zmianą rzeźby terenu. Także, w ocenie sądu, realizacja szamba nie zniszczy trwale gleby i nie zahamuje procesów glebotwórczych. Gleba może być narażona w miejscu wykopu, gdyż wydobycie, składowanie a następnie zasypanie wykopu bez wątpienia zmieni istniejące profile glebowe, ale nie będą to trwałe zniszczenia. W kontekście oceny charakteru prac związanych z wykonaniem szamba uwzględnić należy, że przez działkę skarżącego przebiega fragment wodociągu. Błędne jest zatem stanowisko organu, że każda ingerencja w grunt trwale zniekształca rzeźbę terenu. Oparcie rozstrzygnięcia tylko o tę konstatację nie uprawniało organu do zastosowania spornego zakazu i faktycznie wprowadzenia zakazu zabudowy na przedmiotowej działce. Słusznie zarzuca skarżący, że takie postępowanie organu prowadzi do zakazu wykonywania jakichkolwiek robót budowanych i w konsekwencji do zakazu zabudowy, który to zakaz nie został bezwzględnie sformułowany w uchwale. Podnieść należy, że zakaz zabudowy został sformułowany w odrębnej jednostce redakcyjnej uchwały a mianowicie w § 4 ust. 1 pkt 7 lit. a. W przepisie tym zakazano budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zakaz ten nie ma jednak charakteru bezwzględnego albowiem w § 4 ust. 3 przewidziano wyjątki od tego zakazu. W pkt 2 ust. 3 § 4 postanowiono, że zakaz nie dotyczy obszarów i terenów przewidzianych pod zabudowę w graniach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, na których dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej., usługowej i letniskowej (...).
Zdaniem sądu ewentualne zastosowanie w sprawie niniejszej przedmiotowego zakazu wymagało przeprowadzenia szerszego postępowania wyjaśniającego – zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ w pierwszej kolejności będzie miał na uwadze, że niewątpliwe inwestycja w zakresie budowy domków rekreacji indywidulanej stanie się elementem krajobrazu, jednak nie może to stanowić elementu decydującego o trwałej zmianie rzeźby terenu. Z akt sprawy wynika bowiem, że na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji znajdują się budynki i są one częścią istniejącego krajobrazu. W sprawie niniejszej ustalić należy czy budynki te powstały po wejściu w życie przedmiotowej uchwały. Następnie organ ustali jaki typ rzeźby terenu występuje na działce inwestycyjnej. W dalszej kolejności zestawi typ rzeźby z zakresem robót budowlanych i oceni zakres zmian w rzeźbie terenu, tj. czy inwestycja będzie wymagała przemieszczenia znacznych ilości mas ziemnych. Zdaniem sądu dla oceny dopuszczalności przedmiotowej inwestycji mogą mieć także znaczenie zapisy studium uchwalonego w dniu 31 maja 2022 r. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, że zasadniczo zapisy studium wiążą organy planistyczne. Nie można jednak pomijać w sprawie niniejszej tego, że sama uchwała nawiązuje do rozwiązań określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin – vide: powołany powyżej § 4 ust. 3 pkt 2 uchwały. Stąd też ewentualne przeznaczenie w studium przedmiotowej działki pod zabudowę może mieć znaczenie przy interpretacji spornego zakazu. Na podstawie tych ustaleń organ oceni czy roboty ziemne związane z przedmiotową inwestycją trwale zniekształcą rzeźbę terenu. Swoje stanowisko organ przedstawi w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Do kosztów zaliczono wpis sądowy (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł) - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Z uwagi na specyfikę postępowania ze sprzeciwu sąd nie skorzystał z uprawnienia do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a., pomimo tego, że podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wymagało decyzji o warunkach zabudowy.