II SA/Bd 980/25

II SA/Bd 980/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2026-05-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Mariusz Pawełczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 6 pkt 8
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Sędzia: Sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu D. D. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2025 r. znak: PINB.5121.7.2023 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Inowrocławiu (dalej: "PINB", "organ I instancji") na podstawie art. 49e pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 – dalej: "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: "k.p.a.") w związku z nieprzedłożeniem w wyznaczonym terminie dokumentów legalizacyjnych nakazał K. D. i R. K. (dalej: "Inwestorzy") rozbiórkę samowolnie odbudowanego, nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K. , gmina G., w zakresie:
a) wybudowanej nadbudowy,
b) odbudowanych ścianek kolanowych,
c) nadbudowy nad gankiem wejściowym, który charakteryzuje się wym. 3,06 x 4,51 m,
d) rozbudowy w postaci tarasu nadziemnego na kształt litery L o długości dwóch najdłuższych krawędzi 8,86 m i 10,48 m, pow. około 32,14 m kw.,
e) rozbudowy w postaci tarasu nadziemnego na kształt litery L o długości dwóch najdłuższych krawędzi 4,30 m i 5,55 m, pow. około 15,52 m kw.,
f) schodów zewnętrznych przy tarasie nadziemnym na kształt litery L o długości dwóch najdłuższych krawędzi 8,86 m i 10,48 m, pow. około 32,14 m kw.,
g) nadbudowanych kominów.
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że w dniu 10 sierpnia 2022 r. przeprowadzono kontrolę ww. budynku i stwierdzono, że został odbudowany i nadbudowany w części poddasza oraz rozbudowany o tarasy nadziemne we wschodniej, zachodniej oraz północnej części obiektu. W trakcie czynności pełnomocnik Inwestorów oświadczył w ich imieniu, że starają się o pozyskanie warunków zabudowy dla wykonanych prac a także, że nie była pozyskiwana decyzja o pozwoleniu na budowę w ww. zakresie. Następnie PINB ustalił u właściwego starosty, że dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę ani nie zostały zgłoszone roboty budowlane. W dniu 16 grudnia 2022 r. PINB przeprowadził ponowną kontrolę nieruchomości określając zakres samowolnej odbudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku. W związku z powyższym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r. PINB wstrzymał prowadzenie odbudowy, nadbudowy i rozbudowy spornego budynku i poinformował Inwestorów o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczenia.
W związku ze złożeniem wniosku o legalizację przedmiotowego budynku PINB postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r. nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów w terminie 60 dni. Następnie Inwestorzy wnieśli o przedłużenie powyższego terminu ze względu na konieczność sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego, dołączając decyzję Burmistrza G. z dnia 17 marca 2023 r. ustalającą warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na nadbudowie i przebudowie spornego budynku wraz ze zmianą użytkowania strychu na cele mieszkalne. Postanowieniem z dnia 31 maja 2023 r. PINB wyznaczył nowy termin przedłożenia dokumentów do dnia 30 czerwca 2023 r., natomiast Inwestorzy nie przedłożyli żądanej dokumentacji w powyższym terminie. Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2023 r. Inwestor wniósł o zawieszenia postępowania do czasu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji postanowieniem z dnia 13 stycznia 2025 r. odmówił zawieszenia postępowania z uwagi na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez Burmistrza G. decyzją z dnia 11 września 2023 r., którą odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie, odbudowie przedmiotowego budynku.
Następnie organ I instancji wyjaśnił, że odbudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Inwestorzy takiej decyzji nie uzyskali dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. PINB stwierdził, że podjął wszelkie niezbędne i przewidziane prawem działania mające na celu umożliwienie Inwestorom doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Wobec niezłożenia przez Inwestorów dokumentów niezbędnych do legalizacji budynku PINB uznał, że nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia niż nakazanie rozbiórki spornego budynku.
2. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli K. D., R. K. i B. B. wnosząc o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, że sporny budynek istnieje od lat 50-60 XX wieku i od tego czasu użytkowany jest jako dom rodzinny. Podnieśli, że prace wskazane w decyzji polegały wyłącznie na rozbudowie w zakresie wysokości a nie na wzniesieniu nowego obiektu. W ich ocenie decyzja jest nieproporcjonalna i krzywdząca.
Odrębne odwołanie od zaskarżonej decyzji złożyła D. D. (dalej: "skarżąca"), która wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła:
- naruszenie art. 19c pkt 3 poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, podczas gdy zakres prac polegających na wymianie połaci dachowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę natomiast wykonana nadbudowa w postaci wykonania wieńca dachowego nie spowodowało zwiększenia wysokości budynku powyżej 2% od wartości budynku dotychczasowego; naruszenie art. 3 pkt 8 p.b. poprzez jego niezastosowanie a w konsekwencji przyjęcie, iż zakres prac budowlanych polegał na odbudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku podczas gdy objęte prace stanowiły remont w rozumieniu przepisów prawa budowlanego;
- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. polegające na arbitralnym prowadzeniu postępowania, nie odniesieniu się do wszelkich kwestii podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, nieomówieniu dowodów, które organ uwzględnił, a którym odmówił wiarygodności, niezawiadomieniu strony o zgromadzonym materiale dowodowym i uniemożliwieniu wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż doszło do odbudowania, nadbudowania i rozbudowania budynku mieszkalnego, w sytuacji kiedy na skutek wykonanych prac budowlanych przez Inwestorów nie doszło do zmian kubaturowych budynku mieszkalnego
- niedookreślenie, które części budynku zostały odbudowane i rozbudowane, tj. nieokreślenie zakresu wymaganych zmian przez co uniemożliwienie realizacji nałożonego obowiązku.
3. Decyzją z dnia 21 listopada 2025 r., znak: WINB-WOP.7721.84.2025.MK, Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy (dalej: "WINB", "organ odwoławczy") uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że rozbiórka wskazanych w decyzji PINB elementów przedmiotowego budynku z uwagi na nieprzedłożenie odpowiednich dokumentów legalizacyjnych nie jest w okolicznościach badanej sprawy właściwym rozwiązaniem. Zdaniem organu odwoławczego samo wykonanie rozbiórek wybudowanych samowolnie części przedmiotowego budynku nie spowoduje jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami ani przywrócenia do stanu sprzed wykonania analizowanej samowoli budowlanej. WINB wskazał, że wykonanie nakazanych rozbiórek bez odpowiedniego zabezpieczenia istniejącej legalnie od lat 60-tych XX wieku części budynku przed negatywnym wpływem warunków atmosferycznych mogłoby doprowadzić do utraty przez ten obiekt jego właściwości użytkowych oraz możliwości samodzielnego istnienia. Tym samym w ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie należy stosować przepisu art. 48 p.b. i związanej z nim procedury legalizacji samowoli budowlanej, lecz wdrożyć postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 p.b. Jednocześnie WINB wskazał, że obrocie prawnym pozostaje decyzja Burmistrza G. z dnia 17 marca 2023 r. ustalająca warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na nadbudowie i przebudowie spornego budynku wraz ze zmianą użytkowania strychu na cele mieszkalne, która nie obejmuje rozbudowy ww. obiektu. W ocenie organu decyzja ta może zostać wykorzystana do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił dodatkowo, że postępowanie naprawcze nie wymaga uiszczenia przez inwestorów opłaty legalizacyjnej.
Odnosząc się do zarzutów i okoliczności podniesionych w odwołaniach WINB wyjaśnił, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w postaci częściowej odbudowy i nadbudowy, a także rozbudowy budynku, a nie jego remontem. W wyniku wykonanych samowolnie robót budowlanych powstała nowa substancja budowlana, czego nie można uznać za remont. Bez wpływu na stan sprawy pozostaje to o ile procent zwiększona została wysokość budynku. Ponadto organ I instancji jednoznacznie określił zakres jakiego dotyczy postępowanie i nie naruszył wskazanych w odwołaniach przepisów postępowania administracyjnego.
4. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz umorzenie postępowania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów z opinii biegłego z zakresu budownictwa na fakt, iż przeprowadzone prace miały charakter remontu budynku mieszkalnego.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:
- art. 29 pkt 4 p.b. poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, podczas gdy zakres prac polegających na wymianie połaci dachowej nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę natomiast wykonana nadbudowa w postaci wykonania wieńca dachowego nie spowodowała zwiększenia wysokości budynku powyżej 2% od wartości budynku dotychczasowego;
- art. 3 pkt 8 p.b. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż zakres prac budowlanych polegał na odbudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku, podczas gdy objęte prace stanowiły remont w rozumieniu przepisów prawo budowlane;
- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81 k.p.a. polegające na arbitralnym prowadzeniu postępowania, nie odniesieniu się do wszelkich kwestii podnoszonych przez skarżącą w toku postępowania, nieomówieniu dowodów, które organ uwzględnił, a którym odmówił wiarygodności, niezawiadomieniu strony o zgromadzonym materiale dowodowym i uniemożliwieniu wypowiedzenia się o zebranym materiale dowodowym.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca przywołała stosowną argumentację wspierającą wskazane powyżej zarzuty.
5. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
W świetle art. 3 § 2a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie przez skarżącą od decyzji WINB z dnia 21 listopada 2025 r. uchylającej decyzję PINB z dnia 12 sierpnia 2025 r. w przedmiocie nakazania Inwestorom rozbiórki samowolnie odbudowanego, nadbudowanego i rozbudowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości K., gmina G., w zakresie wskazanym w przedmiotowej decyzji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane. Jednakże zaakcentowania tym miejscu wymaga, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi zaś, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Zatem dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie cytowanego przepisu, sąd administracyjny nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, w tym zwłaszcza do istotnych w danej sprawie zagadnień materialnoprawnych. Rola sądu kontrolującego decyzję kasatoryjną sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie jemu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (który stanowi, że sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca
1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6").
Z przywołanego art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Mając na względzie powyższe, Sąd w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez WINB decyzji organu I instancji, przede wszystkim w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.
7. Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że WINB w sposób uprawniony z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) uznał, iż uchybienia jakich dopuścił się organ I instancji przy wydaniu decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki uzasadniają jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.
W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem WINB, że organ I instancji dokonał wyboru niewłaściwego w ustalonym stanie faktycznym trybu likwidacji skutków samowoli budowlanej. Wskazania wymaga, że przepisy prawa budowlanego przewidują trzy odrębne tryby likwidacji skutków samowoli budowlanej: tryb tzw. zwykłej procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 p.b., tryb uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f p.b. oraz tryb przewidziany przepisami art. 50-51 p.b., zwany trybem postępowania naprawczego. Tryby te są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych. Z tego względu, w tego typu sprawach podstawowe znaczenie ma ustalenie okoliczności faktycznych związanych z zaistniałą w sprawie samowolą budowlaną. Tylko prawidłowe dokonanie ustaleń co do stanu faktycznego pozwala organowi nadzoru budowlanego na ocenę, czy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 p.b. (o ile budowa wymagała pozwolenia lub zgłoszenia), czy też wystąpiły przesłanki obligujące lub umożliwiające organowi do prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego z art. 49f p.b. lub postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 p.b. Poszczególne tryby dotyczące legalizacji samowoli budowlanej zasadniczo wzajemnie się wykluczają, dotyczą bowiem innych przypadków samowoli budowlanej i nie mogą być łączone w jednym postępowaniu administracyjnym. Z tych też względów w tego rodzaju sprawach podstawowe znaczenie ma ustalenie istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego okoliczności związanych z zaistniałą samowolą. Te okoliczności bowiem determinować będą konieczność zastosowania określonego trybu postępowania legalizacyjno-naprawczego przewidzianego przepisami prawa budowlanego.
Zdaniem Sądu prawidłowo WINB podważył decyzję organu I instancji wskazując na brak rozważenia czy wykonanie rozbiórki wskazanych w decyzji PINB elementów przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego umożliwi doprowadzenie tego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Jak słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, wykonanie nakazanych rozbiórek bez odpowiedniego zabezpieczenia istniejącej przed rozbudową i nadbudową części budynku mieszkalnego mogłoby przyczynić się do utraty możliwości bezpiecznego w nim zamieszkiwania. W szczególności w przypadku rozbiórki wybudowanej nadbudowy przedmiotowy budynek utraciłby swoje właściwości użytkowe i nie mógłby pełnić funkcji mieszkaniowej. Należy podkreślić, że wybudowana w ramach samowoli budowlanej część obiektu budowlanego - by zastosować art. 48 ust. 1 p.b. - musi być na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą - legalnie zrealizowaną część obiektu. Jeżeli w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralną część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 p.b. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 p.b., które dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 p.b. (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 13 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Bd 517/22; wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1347/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 941/15).
PINB wydając swoje rozstrzygnięcie nie przeanalizował ani nie wyjaśnił czy przypadek taki zachodzi w niniejszej sprawie, a zatem czy Inwestor w ramach samowoli budowlanej zrealizował samodzielne (dające się wyodrębnić) fragmenty budynku a ewentualna ich rozbiórka będzie bez istotnej ingerencji w tą pozostałą, legalnie zrealizowaną część obiektu. Stwierdzając bowiem, że rozbiórka zrealizowanych w ramach samowoli budowlanej fragmentów budynku, przyczyniłaby się do utraty funkcjonalności legalnie wybudowanego budynku, PINB powinien procedować niniejszą sprawę w trybie naprawczym, tj. w oparciu o przepisy art. 50-51 p.b.
Mając na względzie powyższe uchybienia których dopuścił się organ I instancji oraz niemożność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego, należało stwierdzić, że w świetle powyższych rozważań słusznym jest stwierdzenie, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji innej niż kasacyjna nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca. Stwierdzone uchybienie procesowe można było naprawić jedynie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji z uwagi na dostrzeżone wady procesowe i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, czemu służy art. 138 § 2 k.p.a. Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ I instancji już po wyeliminowaniu wadliwości prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania decyzji w sposób prawidłowy, w szczególności z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. Zatem wskazane powyżej okoliczności dowodzą prawidłowości podjętej przez WINB na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji o charakterze kasacyjnym. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
8. Końcowo odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie, po przeanalizowaniu zakresu robót dokonanych przez Inwestorów Sąd stwierdza, że kwalifikacja wykonanych robót budowalnych dokonana przez organy obu instancji jest prawidłowa i nie narusza prawa. Zgodnie z definicją legalną, zawartą w art. 3 pkt 6 p.b., przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei z treści art. 3 pkt 8 p.b. wynika, że przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.
Zakwalifikowanie konkretnych robót budowalnych jako remontu wymaga ustalenia, że obiekt budowlany istniał wcześniej, a w toku przeprowadzonych prac jedynie odtworzono stan pierwotny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że istotą remontu jest utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym. Remont to bowiem rodzaj naprawy, wymiana lub odnowienie niektórych elementów. Natomiast nie ingeruje on w istotę (substancję) obiektu. W związku z tym zauważa się, że przy remoncie następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Remont nie może prowadzić do zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. powierzchnia zabudowy, zmiana ilości kondygnacji, jest to bowiem zakres prac objętych pojęciem "budowa" (nadbudowa, rozbudowa) (por. wyroki NSA m.in. z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2375/18; z dnia 19 października 2023 r., sygn. akt II OSK 144/21).
Remont nie może także być utożsamiany z odbudową, o której stanowi przepis art. 3 pkt 6 P.b., a która również jest formą "budowy". Prace budowlane należy uznać za odbudowę, gdy konieczna jest wymiana lub naprawa wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu. Zwykle jest to konsekwencja uznania, że nie spełnia on już swoich funkcji użytkowych na skutek nadmiernego zużycia lub zniszczenia. W praktyce oznacza to, że nastąpi rozbiórka obiektu (w całości lub znacznej części) i ponownie wzniesienie obiektu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2159/22; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 226/20).
W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez Inwestorów robót budowlanych, uznając, że w sprawie doszło do odbudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego - w ramach której rozebrano część budynku wraz z dachem i w to miejsce wybudowano nowe ścianki kolankowe oraz wykonano nową konstrukcję dachu wraz z kominami, a także wykonano nadbudowę nad gankiem wejściowym, schody zewnętrzne oraz dwa tarasy nadziemne. W ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego dokonały zatem prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych przez Inwestorów robót budowlanych uznając, że w sprawie doszło do odbudowy, nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego w ramach której wykonano ww. prace.
Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia przez organ odwoławczy szeregu przepisów postępowania. Wbrew zarzutom sprzeciwu niezbędne ustalenia w zakresie rzetelnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego celem dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie I instancji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia stosownego postępowania celem zastosowania odpowiedniego trybu likwidacji skutków samowoli budowlanej. Stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mają przy tym istotny i bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie omawianej sprawy. Dostrzec w tym miejscu również trzeba, że WINB odniósł się do powodów dla których nie stwierdził przesłanek do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Sąd stanowisko organu odwoławczego w tym względzie podziela i zgadza się z argumentacją tego organu, że ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości a zebrany w sprawie materiał dowody wystarczający jest do wydania końcowej decyzji, natomiast decyzja organu I instancji uchylona została celem dokonania ponownej analizy i oceny materiału dowodowego, ewentualnie zaś celem jego uzupełnienia.
9. Oddaleniu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. podlegał również wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na fakt, iż przeprowadzone prace miały charakter remontu budynku mieszkalnego. Po pierwsze, wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa jest niedopuszczalny z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron dopuścić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego łączyłoby się z koniecznością ustanowienia biegłego w sprawie i zobowiązaniem go do sporządzenia opinii, co wykracza poza granice dopuszczalnego postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. Po drugie, nawet gdyby taki dowód już istniał, byłby on zbędny dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości, takie bowiem nie wystąpiły w zakresie zgłoszonej tezy dowodowej. Tym samym zgłoszony w skardze wniosek dowodowy nie spełnił wymienionych kryteriów art. 106 § 3 p.p.s.a.
10. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu wniesionego sprzeciwu.