II SA/Bd 969/25

II SA/Bd 969/25 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2026-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie obszaru chronionego krajobrazu postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić W. K. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
W. K.-P., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło pismem z [...] września 2025 r. zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...], którą Rada Gminy, na podstawie art. 23 ust. 3 i 3b ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 – dalej "u.o.p."), odmówiła uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku W. K. zmieniającej uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], przyjętej uchwałą nr [...] Sejmiku W. K. z dnia [...] listopada 2023 r. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania oraz zasądzenie kosztów postepowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego strony skarżącej, ewentualnie jej oddalenie jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.
W myśl art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a. (ust. 2a). Orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 ust. 3).
Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego zasadniczo można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Nie można zatem mówić o spełnieniu tego warunku, dopóki wniesiony przez stronę środek zaskarżenia w trybie postępowania administracyjnego nie zostanie wniesiony i rozpoznany przez właściwy organ administracyjny. Skarga do sądu administracyjnego wniesiona bez uprzedniego wyczerpania przysługujących środków zaskarżenia jest zatem niedopuszczalna i podlega odrzuceniu w myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z kolei w myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Województwo [...] w niniejszej sprawie wniosło skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku W. K. zmieniającej uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] powołując się właśnie na art. 101 ust. 1 u.s.g. Strona skarżąca, jako osoba prawna, nie wskazała jednak że skarżona uchwała narusza jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie, w rozumieniu powyższego przepisu, co stanowi warunek skuteczności skargi wnoszonej w powyższym trybie.
Podkreślenia jednakże wymaga, że zaskarżona uchwała Rady Gminy z [...] grudnia 2023 r. odmawiająca uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa zmieniającej uchwałę w sprawie obszaru chronionego krajobrazu przyjętego uchwałą Sejmiku Województwa z dnia [...] listopada 2023 r., została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 23 ust. 3 i 3b ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Nie budzi wątpliwości, że obszary chronionego krajobrazu stanowią jedną z form ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.p.). Szczegółowe regulacje dotyczące tej formy ochrony przyrody zawiera art. 23 ww. ustawy, który w dacie podjęcia skarżonej uchwały stanowił w ust. 1, że obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Zgodnie z ust. 2 wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.
Po myśli art. 23 ust. 3 u.o.p. projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Przy czym w ust. 3a ustawodawca jednoznacznie zastrzegł, że uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego,
z zastrzeżeniem że brak przedstawienia stanowiska w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały, jest uważane za uzgodnienie projektu.
Ustawodawca określił jednocześnie przesłanki ewentualnej odmowy uzgodnienia przez radę gminy uzgodnienia projektu, stanowiąc w ust. 3b, że rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń planu ogólnego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Z kolei rada gminy nie może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, w przypadku, gdy podjęcie tej uchwały jest konsekwencją rekomendacji dotyczącej utworzenia lub powiększenia obszaru chronionego krajobrazu zawartej w audycie krajobrazowym, o którym mowa w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 3c).
W związku z ustawowym odesłaniem w zakresie procedury uzgodnień przez sejmik województwa projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, do art. 106 k.p.a. stwierdzić przyjdzie, że w § 1 stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zgodnie z art. 106 § 5 k.p.a. zajęcie stanowiska przez organ zobowiązany następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie.
W art. 23 ust. 3a u.o.p. ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w trybie art.106 k.p.a.", a więc, jego zastosowanie nie odnosi się tylko do formy zastosowanego uzgodnienia (postanowienia), ale również do możliwości jego zaskarżenia do organu wyższej instancji - co wynika z § 5 powołanego przepisu. Jest do regulacja szczególna odnosząca się do uzgadniania projektu uchwały sejmiku województwa w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, a tym samym stanowiąca lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji zawartej w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, który w swym ust. 1 stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu, z zastrzeżeniem ust. 1a (przedłużającego termin do 30 dni, jeżeli zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie wymagane jest od organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego – przyp. Sądu). Zatem na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia (odmowy uzgodnienia) wspomnianego projektu przysługuje możliwość wniesienia zażalenia przez podmiot mający w tym interes prawny (takim podmiotem jest w omawianej procedurze z pewnością sejmik województwa, jako organ zwracający się o uzgodnienie, czy też samorząd województwa). Tym samym z woli prawodawcy sytuacja ta traktowana jest tak, jakby postanowienie (tu wyrażone w formie uchwały właściwego organu kolegialnego – rady gminy) było wydane w sprawie indywidualnej. Zażalenie przysługuje w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały rady gminy w sprawie uzgodnienia (art. 141 § 2 k.p.a.). Do rozpoznania takiego zażalenia zgodnie z regułami wynikającymi z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a. właściwe jest miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.
Z przepisów tych wynika, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów k.p.a. w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 303/21, sygn. III OSK 271/21; wyrok WSA w Olsztynie z 5 czerwca 2018 r., sygn. II SA/Ol 308/18 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niedopuszczalna jest skarga Województwa wywodzona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na postanowienie uzgodnieniowe, które z uwagi na kolegialny charakter organu przybrało formę uchwały organu stanowiącego gminy (art. 23 ust. 3 i 3a ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 106 k.p.a.). Taka uchwała traktowana bowiem jest przez ustawodawcę w zakresie zaskarżenia analogicznie jak rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej, i nie ma tu zastosowania norma art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. ww. wyroki NSA). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w sytuacji gdy na postanowienie uzgodnieniowe rady gminy przysługiwało zażalenie do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego, niewyczerpanie tego trybu stanowi o niedopuszczalności skargi W. K. w niniejszej sprawie. Jak bowiem już wskazano w myśl art. 52 ust. 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać zatem skutecznie uruchomione, jeżeli nie zostały wykorzystane środki weryfikacji kwestionowanego aktu administracyjnego w drodze postępowania administracyjnego.
Pominięcie instancyjnego trybu weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego i wniesienie skargi przed wyczerpaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego powoduje, że skarga wniesiona do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest niedopuszczalna. Z taką sytuacją mamy do czynienia
w analizowanej sprawie.
Wobec niedopuszczalności skargi nie podlega rozpoznaniu także jej wniosek
o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.