Pełny tekst orzeczenia II SA/BD 949/22

II SA/Bd 949/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Janiszewska - Ziołek
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej P. W. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] znak: [...] (zwaną dalej decyzją ostateczną, decyzją dotychczasową) Starosta Ś. zezwolił na realizację inwestycji drogowej powiatowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej nr [...]. Etap II", gmina Ś., [...]. Decyzja ta dotyczyła m.in. działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]-Miasto (po podziale działka nr [...] – nabyta z mocy prawa przez powiat [...], [...]). W dniu [...] sierpnia 2021 r. ww. decyzja stała się ostateczna.
Pismem z dnia [...] października 2021 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2021 r., skarżąca spółka - P. W. (dalej: skarżąca), jako właściciel działki nr [...], wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], powołując się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"). Skarżąca wskazała na brak wiedzy o toczącym się postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną i braku udziału w tym postępowaniu skarżącej pomimo posiadania interesu prawnego.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2021 r. Starosta Ś. wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną, wskazując na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.
Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Starosta Ś. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...], wydaną na postawie art. 146 § 2 kpa i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 176, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia [...] kwietnia 2003 r."), odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżąca, jako właściciel działki nr [...], była jedną ze stron postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, niemniej zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania i o wydaniu decyzji kierowano na niewłaściwy adres strony, w związku z czym skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podniósł również, że skarżąca w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. oświadczyła, że nie kwestionuje meritum rozstrzygnięcia decyzji dotychczasowej i, że wznowienie postępowania umożliwiłoby jej zachowanie terminu do dobrowolnego przekazania nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. W konsekwencji organ stwierdził, że braku udziału strony w postępowaniu nie miał wpływu na jego rozstrzygnięcie i treść decyzji, w związku z czym zastosowanie w sprawie ma przepis art. 146 § 2 kpa.
Od powyższej decyzji Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2022 r. skarżąca wniosła odwołanie, w którym domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła:
- mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa, polegające na tym, iż pomimo wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2021 r. na podstawie przepisu art. 146 § 2 kpa, organ I instancji nie ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, a nawet w żaden sposób nie zrealizował dyspozycji przepisu art. 151 § 2 kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;
- mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu art. 28 kpa, polegające na nieuznaniu skarżącej za stronę niniejszego postępowania, pomimo iż podmiot ten ma interes prawny w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem, co zostało wykazane w piśmie z dnia [...] marca 2022 r.,
- naruszenie przepisu art. 152 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie o wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonalności decyzji Starosty Ś. nr [...], który został złożony już we wniosku o wznowienie postępowania.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, orzekł że uchyla w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 1, wiersz 6 licząc od góry strony, zapis: "Na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) . . ." i orzeka w tym zakresie poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...) . . .", a w pozostałej części, że zaskarżoną decyzję utrzymuje w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która warunkowałaby uchylenie decyzji dotychczasowej i orzeczenie w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Dokonując szczegółowej analizy relewantnych w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i okoliczności faktycznych dotyczących sposobu zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ wskazał, że skarżąca została poinformowana zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o wydaniu decyzji dotychczasowej, podkreślając, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wysyła się wnioskodawcy oraz właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie takiej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości (w sprawie brak było w nim adresu [...]) i że to na tych ostatnich spoczywa obowiązek poinformowania o zmianie danych objętych ewidencją gruntów i budynków, oraz zaznaczając że o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiadamia się pozostałe strony postępowania (tj. poza wnioskodawcą) w drodze obwieszczeń, a ponadto wysyła się zawiadomienie o wydaniu decyzji właścicielom i użytkownikom wieczystym, z tym że to obwieszenie rodzi skutek w postaci domniemania prawnego doręczenia decyzji po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Wskazując, że skarżąca została zawiadomiona o wydaniu decyzji dotychczasowej w drodze obwieszczeń, a tym samym, że nie został naruszony art. 145 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji, Wojewoda [...] stwierdził, że Starosta Ś. niezasadnie przytoczył w decyzji z dnia [...] lutego 2022 r. przepis art. 146 § 2 kpa jako podstawę prawną, co spowodowało konieczność uchylenia tej decyzji w zakresie powołania podstawy prawnej. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie został dochowany termin z art. 148 § 2 kpa do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powołując się na fikcję doręczenia z art. 49 kpa, skutkującą uznaniem, że decyzja ostateczna została doręczona skarżącej w dniu [...] sierpnia 2021 r.
Na powyższą decyzję Wojewody [...] spółka - P. W. wniosła skargę do Sądu zarzucając organowi:
1. mające istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia naruszenie przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie części decyzji Starosty w zakresie podstawy prawnej i orzeczenie w tym zakresie zmiany podstawy prawnej decyzji Starosty, co doprowadziło do wskazania podstawy prawnej decyzji Starosty całkowicie odbiegającej od treści uzasadnienia;
2. mające istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i nieorzeczenie zgodnie z treścią odwołania i normą art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa;
3. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego się, polegające na zmianie podstawy prawnej wydanej decyzji i zmianę ustaleń dotyczących przesłanek wznowienia postępowania, w sytuacji gdy przyjęte przez organ I instancji ustalenia dotyczące przesłanek wznowienia i zastosowanej podstawy prawnej były korzystniejsze dla skarżącej niż decyzja Wojewody [...], a nie było to przedmiotem odwołania żadnej ze stron postępowania;
4. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego orzeczenia naruszenie prawa procesowego w postaci normy art. 146 § 2 kpa w zw. z art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 2 kpa, polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji w sytuacji naruszenia, polegającego na tym, iż pomimo wydania przez Starostę decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z [...] lipca 2021 r. na podstawie przepisu art. 146 § 2 kpa, organ I instancji nie ograniczył się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, a nawet w żaden sposób nie zrealizował dyspozycji przepisu art. 151 § 2 kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 kpa mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;
5. mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonego orzeczenia naruszenie prawa procesowego w postaci przepisu art. 28 kpa polegające na nieuznaniu skarżącej za stronę niniejszego postępowania, pomimo iż podmiot ten ma interes prawny w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem, co zostało wykazane w piśmie skarżącej z dnia [...] marca 2022 r.;
6. mający istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na uznaniu, iż skarżąca ponosi winę w niebraniu przez siebie udziału w postępowaniu pierwotnie prowadzonym przez Starostę Ś., podczas gdy Starosta Ś. wiedząc o tym, kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co wynika z chociażby wcześniejszej korespondencji, nie zawiadomił skarżącej o wszczęciu lub prowadzeniu postępowania;
7. mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 11d ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. poprzez uznanie, iż doręczenie na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne, pomimo iż widniejący w rejestrze podmiot o nazwie [...] nie istnieje, w związku z czym nie sposób skutecznie doręczyć takiemu podmiotowi zawiadomienia, a właścicielem przedmiotowej nieruchomości była spółka [...] S.A., która nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, co doprowadziło do wadliwego wszczęcia i dalszego prowadzenia postępowania bez udziału jednego z właścicieli nieruchomości;
8. mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 148 § 2 kpa poprzez uznanie za początek biegu terminu do wniesienia odwołania dzień uprawomocnienia się pierwotnej decyzji Starosty, tj. [...] sierpnia 2021 r., podczas gdy termin winien biec od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli sądowej poddana została decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2022 r., którą to organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2022 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej – w istocie - w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej tj. art. 146 § 2 kpa i w tym zakresie orzekł, że podstawą prawną jest art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W związku z tym, iż wskazane decyzje wydane zostały we wznowionym postępowaniu administracyjnym w pierwszej kolejności wskazać należy, że przepisy regulujące postępowanie wznowieniowe (art. 145 – art. 152 kpa) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 kpa, oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kap), a więc po stwierdzeniu formalnoprawnych warunków dopuszczalności wznowienia postępowania, dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw (przesłanek, przyczyn) wznowieniowych. Ten kolejny etap określony został w art. 151 § 1 i 2 w zw. z art. 149 § 2 kpa, gdzie ustawodawca wskazał na możliwe rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym już postępowaniu – tj. odmowę uchylenia decyzji (§ 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). I tak jeżeli organ ustali we wznowionym postępowaniu, że nie występuje przesłanka (przyczyna) wznowieniowa, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, lecz stosownie do art. 151 § 1 pkt 1 wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast stwierdzi on, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest przesłanką wznowieniową, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Ta ostatnia decyzja nie może być jednak podjęta w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki negatywne z art. 146 kpa (a więc m.in. przesłanka określona w § 2 tego artykułu, tj. gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej), wyłączające możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej. Tego rodzaju sytuację normuje art. 151 § 2 kpa, który określa, że jedną z decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia jest również decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą to organ wydaje właśnie w przypadku, gdy wystąpi przesłanka negatywne określona w art. 146 kpa, wyłączająca dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Przy czym zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Wydanie decyzji w trybie art. 151 § 2 kpa w zw. z art. 146 § 2 kpa warunkowane jest więc nie tylko ustaleniem, że decyzja ostateczna była dotknięta przesłanką wznowieniową, lecz także przeprowadzeniem w całości postępowania co do istoty sprawy administracyjnej (art. 149 § 2 kpa). To bowiem przeprowadzenie postępowania co do istoty w oparciu o przepisy prawa materialnego i wypowiedzenie się we wszystkich istotnych kwestiach związanych z legalnością decyzji dotychczasowej, stanowi podstawę wyprowadzenia i wykazania tezy, że co prawda doszło do naruszeń procesowych przy rozpoznawaniu sprawy, ale nie miały one żadnego znaczenia, gdyż i tak zapadłaby decyzja tej samej treści jak decyzja dotychczasowa (tj. że wadliwość formalna nie wpłynęła na prawidłowość zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc że decyzja dotychczasowa pozbawiona jest wadliwości materialnej), co powinno wynikać z uzasadnienie decyzji organu podejmującego decyzję w trybie art. 151 § 2 kpa.
Nie budzi zatem wątpliwości, że organ I instancji po wydaniu w dniu [...] grudnia 2021 r. postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Ś. z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powiatowej, zobligowany było do przeprowadzenia w sprawie postępowania ustalającego wystąpienie przesłanki wznowieniowej, a następnie wobec stwierdzenia, że przesłanka wznowieniowa wystąpiła, tj. że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa), do ponownego przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc do rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej. Przy czym, zgodnie z poczynionymi uwagami, w sytuacji ustalenia, po przeprowadzeniu takiego merytorycznego postępowania, że pomimo stwierdzonej przez organ wadliwości postępowania głównego związanej z wystąpieniem przesłanki wznowieniowej, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej (bowiem kwalifikowana wada postępowania nie miała wpływu na treść materialną zaskarżonej decyzji), organ nie uchyla decyzji ostatecznej, lecz zgodnie z art. 151 § 2 kpa ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji dotychczasowej z naruszeniem prawa ze wskazaniem tych okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
Skoro więc w sprawie organ I instancji stwierdził, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powiatowej, a więc że spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, i jednocześnie uznał, że wystąpiła okoliczność, o której mowa w art. 146 § 2 kpa, tj. przesłanka negatywna do uchylenia decyzji dotychczasowej w postaci możliwości zapadnięcia we wznowionym postępowaniu wyłącznie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, to powinien był w takim wypadku wydać rozstrzygnięcie określone art. 151 § 2 kpa tj. stwierdzić wydanie decyzji ostatecznej o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powiatowej z naruszeniem prawa i wskazać okoliczności z powodu, których nie uchylono decyzji dotychczasowej, a nie podjąć rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, które to przewidziane zostało w art. 151 § 1 pkt 1 kpa jedynie dla sytuacji, gdy organ ustali brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej.
Niewątpliwie więc w przedmiotowej sprawie decyzja orangu I instancji w zakresie przyjętego rozstrzygnięcia była wadliwa, gdyż organ stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i jednocześnie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 kpa nie wydał przewidzianego dla takiej sytuacji w art.151 § 2 kpa rozstrzygnięcia tj. nie stwierdził wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, lecz odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, pomimo że to ostatnie rozstrzygnięcie, zgodnie z treścią art. 151 §1 pkt 1 kpa, przewidziane zostało wyłącznie dla sytuacji stwierdzenia braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych, co na etapie rozstrzygania przez organ I instancji nie miało miejsca. Wynika z tego, że organ I instancji do stwierdzonej wadliwości formalnej postępowania i jednocześnie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 kpa nie przypisał właściwego rozstrzygnięcia z katalogu możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 151 § 1 i 2 kpa.
Pomimo wskazanej istoty wadliwości zastosowanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji jedynie w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej tj. art. 146 § 2 kpa, i w tym zakresie orzekł, że podstawą prawną jest art. 151 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie organu II instancji narusza w sposób istotny art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Po pierwsze zmiana decyzji organu I instancji jedynie w zakresie podstawy prawnej wypaczyła sens utrzymanej przecież w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji i doprowadziła do całkowitej sprzeczności uzasadnienia decyzji organu I instancji ze zmienioną podstawą prawną decyzji. Decyzja organu II instancji oparta została bowiem na ustaleniu braku wystąpienia w sprawie przesłanki wznowieniowej. Dla takiego ustalenia niewątpliwie właściwe i adekwatne jest rozstrzygnięcie przewidziane w art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Niemniej jednak organ I instancji odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej nie dlatego, że stwierdził brak przesłanki wznowieniowej, jako że poczynił całkowicie odmienne ustalenie tj. że w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa, lecz dlatego że błędnie uznał, że rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej właściwe jest także w sytuacji stwierdzenia wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 kpa. Poczynionym ustaleniom, a więc że wystąpiła w sprawa przesłanka wznowieniowa i przesłanka negatywna z art. 146 § 2 kpa, organ I instancji przypisał zatem niewłaściwe rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie odniósł się w ogóle do tej wadliwości decyzji organu I instancji, natomiast dostosował do nieadekwatnego z punktu widzenia ustaleń organu I instancji rozstrzygnięcia podstawę prawną, właściwą jedynie dla ustaleń organu II instancji, lecz całkowicie niespójną z ustaleniami organu I instancji wyrażonymi w uzasadnieniu podjętej decyzji. Doprowadziło to do pozostawienia w obrocie prawnym wewnętrznie sprzecznej decyzji organu I instancji, co zasadnie zarzuciła w sprawie strona skarżąca.
Po drugie, i co najistotniejsze, organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji w części przyjętej podstawy prawnej i wskazując inną podstawę prawną, a w pozostałym zakresie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, podjął rozstrzygnięcie nieznajdujące oparcia w art. 138 kpa, w tym w zastosowanym w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
Wskazać należy, że istota postępowania administracyjnego sprowadza się do rozstrzygnięcia przez organ decyzją administracyjną o indywidualnej sprawie administracyjnej, a więc do rozstrzygnięcia w przedmiocie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu – strony postępowania (art. 1 § 1 kpa). Postępowanie administracyjne jest zaś dwuinstancyjne (art. 15 kpa), co oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej.
Artykuł 138 kpa określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rodzajów rozstrzygnięć organu odwoławczego. Zgodnie więc z art. 138 § 1 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo
3) umarza postępowanie odwoławcze.
Stosowanie do art. 138 § 2 organ odwoławczy może też wydać decyzję kasacyjną, a więc uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Elementy decyzji administracyjnej określa art. 107 kpa, stanowiąc w § 1, że decyzja zawiera:
1) oznaczenie organu administracji publicznej;
2) datę wydania;
3) oznaczenie strony lub stron;
4) powołanie podstawy prawnej;
5) rozstrzygnięcie;
6) uzasadnienie faktyczne i prawne;
7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania;
8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji;
9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.
Ponadto przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja (§ 2).
Z przytoczonych regulacji i istoty dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego wynika, że decyzja organu odwoławczego zawsze powinna odnosić się do podstawowego elementu kontrolowanej decyzji administracyjnej, jakim jest rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ II instancji, wydając jedną z decyzji przewidzianych w art. 138 kpa, weryfikuje zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zatem decyzja organ II instancji musi dotyczyć rozstrzygnięcia organu I instancji i to w ramach oceny prawidłowości tego rozstrzygnięcia dokonuje się oceny prawidłowości zastosowanej podstawy prawnej. Utrzymanie więc decyzji organu I instancji w mocy co do przyjętego w niej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 pkt 5 kpa) przy jednoczesnym uchyleniu jej w zakresie wskazanej podstawy prawnej (art. 107 § 1 pkt 4 kpa) należy postrzegać za nieznajdujące oparcia w art. 138 kpa. Sposoby bowiem załatwienia sprawy przez organ odwoławczy ujęte w tym przepisie prawa dotyczą istoty sprawy to jest "rozstrzygnięcia" ujętego w zaskarżonej decyzji, a nie jedynie innych jej elementów (w tym podstawy prawnej). Wojewoda [...] nie mógł więc wydać w postępowaniu odwoławczym decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej z równoczesnym utrzymaniem tej decyzji w mocy w pozostałym zakresie. Zastosowany przez Wojewodę [...] art. 138 § 1 pkt 2 kpa jednoznacznie wskazuje, że uchylenie decyzji w całości lub w części odnosi się do rozstrzygania danej sprawy, bo po uchyleniu organ ma rozstrzygnąć sprawę w całości lub części. Zatem uchylenie, bez względu na jego zakres, musi być wiązane z merytorycznym załatwieniem sprawy, a nie może być odnoszone do innych elementów decyzji określonych w art. 107 § 1 kpa. Jeżeli więc decyzja organu I instancji, zadaniem organu odwoławczego, powołuje wadliwą podstawę prawną, to wadliwość ta odnosi się do całej decyzji administracyjnej, tj. zawartego w niej rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego też wadliwa podstawa prawna nie może być w sposób samoistny sanowana poprzez uchylenie części decyzji i orzeczenie w tym zakresie, bo nie stanowi ona samodzielnej, niezależnej od rozstrzygnięcia części decyzji, stanowiącej o sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie, jak podkreślono, odnosić się musi do określonego sposobu załatwienia sprawy administracyjnej przez organ I instancji, a więc przyjętego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt II GSK 508/21; wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 1076/20 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
Wydanie więc przez Wojewodę [...] decyzji uchylającej decyzję Starosty Ś. z dnia [...] lutego 2022 r. w części dotyczącej wskazania podstawy prawnej i w tym zakresie orzekającej o innej podstawie prawnej, oraz w pozostałej części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji istotnie narusza art. 138 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie znajduje oparcia w tym przepisie. Wskazana wadliwości decyzji organu II instancji, doprowadziła również do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostawiona została wewnętrznie sprzeczna decyzja organu I instancji.
Skoro uchylenie w części decyzji nie może odnosić się tylko do podstawy prawnej i skoro art. 138 kpa określa w sposób wyczerpujący zakres możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, to tym samym naprawienie dostrzeżonych wadliwości decyzji organu I instancji mogło odbyć się tylko w ramach rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 kpa – co w sprawie jak wykazano nie miało miejsca, przy czym zastosowanie przepisu art. 138 kpa wymaga uwzględnienia też w ramach orzekania przez organ odwoławczy ograniczeń przewidzianych w art. 139 kpa, a także dyrektyw wynikających z obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania.
Zgodnie z art. 139 kpa, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przewidziana we wskazanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić ani uchylić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się. Ustawodawca nie definiuje terminu "wydanie orzeczenia na niekorzyść strony", a w konsekwencji orzeczeniem na niekorzyść odwołującej się strony będzie każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację strony odwołującej się w stosunku do tej, jaką miała przed wniesieniem odwołania, przy czym pogorszenie to nie musi dotyczyć wyłącznie jej praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie może orzec w sposób, który pogarsza sytuację prawną ukształtowaną decyzją organu I instancji. Odstąpienie od zakazu reformationis in peius jest dopuszczalne wyłącznie z przyczyn podanych w przepisie art. 139 kpa, tj. gdy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, przy czym organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji winien wykazać wystąpienie w sprawie podstaw do zastosowania wyjątków uzasadniających odstąpienie od zakazu, o których mowa w art. 139 in fine kpa (patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 100/22; wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. II OSK 25/18 – dostępne jw.). Należy też zaznaczyć, że wynikający z art. 139 kpa zakaz reformationis in peius, może zostać naruszony przez organ odwoławczy wyłącznie, gdy podjęto rozstrzygnięcie merytoryczne. Nie znajduje on natomiast zastosowania w przypadku decyzji kasacyjnych.
W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powiatowej, a więc że spełniona została przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Takie ustalenie organu, spowodowało przejście postępowania wznowieniowego do kolejnej fazy jaką jest rozstrzygania o istocie sprawy. Skarżąca wnosząc odwołanie, znajdowała się więc w sytuacji, w której organ I instancji, przesądzi wystąpienie przesłanki wznowieniowej i tym samym przyznał jej uprawnienie do przeprowadzenia postępowania merytorycznego, a więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją dotychczasową. W następstwie decyzji organu odwoławczego, stwierdzającej brak przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ II instancji pozbawił skarżącą uprawnienia do ponownego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca w następstwie wniesionego odwołania utraciła uprawnienie procesowe, które uzyskała przed organem I instancji. W takich okolicznościach organ II instancji powinien był wypowiedzieć się czy jego ustalenia i poczynione w ich efekcie rozstrzygnięcie nie pogorszy sytuacji skarżącej w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania, z równoczesnym rozważeniem faktu, że w osnowie decyzji organ I instancji orzekł o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, z tym że rozstrzygnięcie to było w świetle art. 151 kpa niewłaściwe z punktu widzenia poczynionych przez organ I instancji ustaleń. Jednocześnie, jak podkreślono, w ramach oceny kwestii związanych z zakazem określonym w art. 139 kpa, należy mieć na względzie, że nawet uznanie, iż w sprawie zostanie pogorszona sytuacja strony odwołującej, nie oznacza braku możliwości wydania takiej decyzji w przypadku wystąpienia stanu, o którym mowa w art. 139 in fine kpa. Niemniej w takim przypadku obowiązkiem organu odwoławczego jest szczegółowe wykazanie w uzasadnieniu decyzji zaistnienia podstaw do zastosowania wyjątków od zakazu reformationis in peius, a więc że decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
Ponadto, co zaznaczono, rozstrzygnięcie organu odwoławczego wymaga uwzględnienia określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna, powinna być dwukrotnie rozpatrzona pod względem merytorycznym. Zasada ta jest zrealizowana wtedy, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez organy obu instancji postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla poczynionych ustaleń i podjętego rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym następuje zarówno kontrola orzeczenia organu I instancji, jak i też przeprowadzenie postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Jeżeli więc sprawa zawiśnie przed organem II instancji na skutek wniesienia przez stronę odwołania, organ odwoławczy winien w ramach oceny rozstrzygnięcia organu I instancji, skontrolować czy przed organem I instancji przeprowadzono takie całościowe postępowanie i rozpoznano sprawę co do istoty, i w zależności od wyników tej oceny wydać albo orzeczenie merytoryczne poprzedzone ponownym rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, albo orzeczenie kasacyjne w sytuacji gdy decyzja organu I instancji podjęta zastała bez przeprowadzania niezbędnego postępowania i ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot kontroli organu II instancji. W przedmiotowej sprawie natomiast organ odwoławczy uchylił się od przeprowadzenia oceny decyzji organu I instancji we wskazanym zakresie, tymczasem organy I instancji stwierdzając wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie przeprowadził jakiejkolwiek analizy tej przesłanki w kontekście szczególnych regulacji dotyczących zapewnienia stronie udziału w postępowaniu przewidzianych we właściwej dla przedmiotu sprawy ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., w tym zwłaszcza w art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 tej ustawy, i tym samym nie poczynił koniecznych z punktu widzenia wskazanych przepisów ustaleń. Ponadto organ I instancji zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, pomimo że stwierdził wystąpienie przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 kpa, lecz ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżąca nie kwestionuje prawidłowości materialnej decyzji dotychczasowej. Wskazane zaniechania organu I instancja wymagały, zdaniem Sądu, przeprowadzenia oceny przez organ odwoławczy czy decyzja organu I instancji i poprzedzające ją postępowanie spełniają wymogi dotyczące rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, czego w sprawie organ II instancji zaniechał.
W tych okolicznościach Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji.
Wojewoda [...] wydał bowiem decyzję nieznajdującą oparcia w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, czym istotnie naruszył ten przepis, a ponadto w ramach kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji nie zweryfikował wymogów wynikających z treści art. 139 kpa i art. 15 kpa, pomimo wystąpienia w sprawia okoliczności uzasadniających konieczność przeprowadzenia analizy w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda uwzględni uwagi Sądu i wyda rozstrzygnięcie przewidziane w zamkniętym katalogu możliwych rozstrzygnięć z art.138 kpa, wykazując przy tym przesłanki do jego podjęcia. Będzie miał jednocześnie na względzie, że może podjąć tylko rozstrzygnięcie, które jest zgodne z art. 138 kpa oraz, że zastosowanie tego artykułu wymaga uwzględnienia ograniczenia zawartego w art. 139 kpa oraz obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto, biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zaskarżonej do Sądu decyzji, organ odwoławczy zobligowany będzie mieć na względzie, że początek biegu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania przy przyczynie wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa należy łączyć nie z doręczeniem decyzji lub zawiadomieniem strony o wydaniu decyzji w rozumieniu art. 49 kpa i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., lecz dowiedzeniem się o decyzji. Powzięcia wiadomości o decyzji nie należy więc utożsamiać z doręczeniem decyzji, ani też z fikcją doręczenia decyzji. Faktem pociągającym za sobą skutki prawne jest rzeczywiste dowiedzenie się przez stronę o decyzji. Udział w postępowaniu, a zaistnienie procesowej fikcji prawnej doręczenia to zupełnie inne zagadnienia. Dlatego też kwestia zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie może być oceniana wyłącznie przez pryzmat regulacji art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., jak nieprawidłowo przyjął to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Poza tym uszło uwadze organu odwoławczego, że stwierdzenie niedochowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, jak uczynił to Wojewoda, stanowi o braku spełnienia niezbędnego warunku do wznowienia postępowania (a tym samym o wadliwości postanowienia o wznowieniu postępowania). Brak zaś formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania wiąże się z brakiem możliwości przeprowadzenia postępowania co do przyczyny wznowienia postępowania.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.