II SA/Bd 917/25

II SA/Bd 917/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2026-05-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 262 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 263
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 264 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Mariusz Pawełczak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
1. Postanowieniem z dnia 25 marca 2025 r., znak: GGN.6821.1.2018.AB Starosta Toruński (dalej: "Starosta", organ I instancji"), w nawiązaniu do decyzji z dnia 26 lutego 2025 r., znak GGN.6821.1.2018.AB o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, w pkt 1 ustalił koszty postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w łącznej kwocie 2.460 zł oraz w pkt 2 zobowiązał Gminę Miasto Toruń (dalej: "skarżąca", "Gmina") do uiszczenia określonych w punkcie 1. kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa – Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne, na wskazany przez wojewodę numer rachunku bankowego.
Uzasadniając postanowienie Starosta wyjaśnił, że w drodze decyzji z dnia 26 lutego 2025 r. rozstrzygnął sprawę zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 3,8019 ha, położonej w Toruniu, przy ul. [...], w obrębie nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Toruń. Organ wskazał, że w związku z powołaniem biegłego rzeczoznawcy majątkowego poniósł w powyższej sprawie koszty w łącznej wysokości 2.460 zł. Na taką wysokość kosztów składa się operat szacunkowy określający wartość rynkową prawa własności nieruchomości. Następnie powołując się na treść przepisów art. 263 i 264 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 140 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm. – dalej: "u.g.n.") Starosta wyjaśnił, że koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane.
2. W zażaleniu na powyższe postanowienie Gmina wniosła o wstrzymanie jego wykonania do czasu uprawomocnienia się decyzji Starosty z dnia 26 lutego 2025 r. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, gdyż decyzja o zwrocie nieruchomości nie jest jeszcze prawomocna i może zostać uchylona w wyniku postępowania odwoławczego lub sądowoadministracyjnego. W szczególności Gmina wskazała, że na obecnym etapie postępowania nie zostało przesądzone, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, skoro są one przedmiotem rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Tym samym zdaniem skarżącej dopiero prawomocna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości określi podmiot, na rzecz którego zostanie zwrócone
3. Po rozpoznaniu zażalenia Wojewoda Kujawsko-Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia 14 października 2025 r., znak: WSPN.DT.7581.5.2025.MC utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty.
W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał, że na wysokość kosztów ustalonych przez Starostę składa się operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 22 października 2024 r. Dalej wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie koniecznym było zlecenie operatu szacunkowego na dzień wywłaszczenia i dzień zwrotu nieruchomości z uwagi na treść przepisu art. 217 ust. 2 u.g.n. celem zweryfikowania czy wyceniona wartość działki na dzień 4 marca 1988 r. nie przekracza 50 % aktualnej wartości działki nr [...]. Wojewoda podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dowody w postaci umowy z rzeczoznawcą majątkowym, informacja z otwarcia ofert, informacja o wyniku postepowania dotycząca zapytania ofertowego w trybie analizy rynku, zapytanie ofertowe w trybie analizy rynku, załącznik nr 2 do Instrukcji zamówień publicznych (opis przedmiotu zamówienia i szacowanie wartości zamówienia), notatka z ustalania wartości przedmiotu zamówienia, zarządzenia nr 13/2023 Starosty Toruńskiego z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie wprowadzenia zasad udzielenia zamówień publicznych o wartości szacunkowej poniżej 50 tys. zł netto wraz z załącznikiem Nr 1/2023 oraz faktura. Z dowodów tych wynika, że koszty zostały faktycznie przez Starostę poniesione.
Odnosząc się do zażalenia Gminy organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że redakcja przepisu art. 264 § 1 k.p.a. wskazuje na równoczesność wydania decyzji kończącej postępowanie oraz postanowienia w sprawie kosztów postępowania. Organ nie pozostaje w obowiązku oczekiwania na uzyskanie przez decyzję waloru ostateczności czy prawomocności. Ponadto wniesienie do sądu skargi na decyzję w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma wpływu na wynik sprawy dotyczącej kosztów postępowania.
4. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonych postanowień.
Gmina zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- art. 264 § 1 i 2 oraz art. 263 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu postanowienia szczegółowego wyjaśnienia sposobu ustalenia wysokości kosztów postępowania z uwzględnieniem wskazania zasad i kryteriów, na podstawie których organ dokonał rozeznania rynku co do wysokości cen rynkowych za wykonanie usługi wyceny nieruchomości przez różne podmioty, celem wyłonienia oferty najkorzystniejszej;
- art. 140 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy może on znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku prawomocnego orzeczenia o zwrocie nieruchomości i utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, które rozstrzygało o obciążeniu skarżącej kosztami postępowania niezakończonego prawomocną decyzją, z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumentację wspierającą podniesione zarzuty.
5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Poddając kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle kryteriów wskazanych na wstępie, sąd w niniejszym składzie stwierdził, że nie narusza ono przepisów prawa procesowego, ani prawa materialnego w stopniu, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.
7. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Wojewody utrzymujące w mocy postanowienie Starosty, którym ustalono koszty postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w łącznej kwocie 2.460 zł i zobowiązano Gminę Miasta Toruń do uiszczenia ww. kosztów postępowania na rzecz Skarbu Państwa – Wojewody Kujawsko-Pomorskiego.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 263 i 264 § 1 i § 2 k.p.a. oraz przepis art. 140 ust. 6 u.g.n. Przepisy te określają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę, a organ.
Odnosząc się na wstępie do zarzutu przedwczesnego wydania postanowienia w przedmiocie kosztów postępowania należy przytoczyć, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia.
Jak wyjaśniono w literaturze, postanowienie w sprawie kosztów ma samodzielny byt, bo dotyczy kwestii incydentalnej niezwiązanej z istotą sprawy, lecz czynnościami postępowania (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 11. Wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 742). Redakcja tego przepisu wskazuje też na równoczesność wydania przez organ administracji decyzji, kończącej postępowanie oraz postanowienia w sprawie kosztów postępowania. Przepis art. 264 k.p.a., nie nakłada zatem na organ obowiązku oczekiwania na uzyskanie przez decyzję kończącą postępowanie w danej instancji waloru ostateczności czy prawomocności. Zatem w żadnym wypadku nie sposób ferować zarzutu naruszenia art. 264 k.p.a. w postaci przedwczesności ustalenia kosztów postępowania w sytuacji, gdy zapadła decyzja kończąca postępowanie w danej instancji, lecz nie upłynął jeszcze termin do wniesienia odwołania, bądź skargi do sądu administracyjnego. Stąd też organ I instancji władny był do wydania postanowienia w dniu 25 marca 2025 r. w trybie art. 264 § 1 k.p.a. po wcześniejszym wydaniu decyzji merytorycznej (26 lutego 2025 r.), zaś Wojewoda jako organ odwoławczy nie naruszył kolejności działania, rozpoznając niezależnie od siebie odwołanie od decyzji oraz zażalenie na postanowienie w przedmiocie kosztów.
Skład orzekający nie podzielił zatem stanowiska skarżącej, że zaskarżone postanowienie zapadło przedwcześnie. Kwestia wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, bądź skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego od decyzji organu odwoławczego wydanych w postępowaniu przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. O ile bowiem skarga ta zostanie uwzględniona na mocy prawomocnej decyzji kasatoryjnej lub prawomocnego wyroku, co oznaczać będzie ponowne rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości, zachodzić będzie podstawa do ponownego wydania postanowienia w trybie art. 264 k.p.a. – w zależności od treści decyzji kończącej postępowanie.
Odnosząc się zaś do drugiego z podniesionych zarzutów tj. wysokości kosztów i sposobu ich ustalenia wskazania wymaga, że do kosztów postępowania zgodnie z art. 263 k.p.a. zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, koszty spowodowane oględzinami na miejscu, koszty doręczenia stronom pism urzędowych, a także koszty mediacji (§ 1). Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy (§ 2).
Zasadą jest, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Jednakże zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a., stronę obciążają te koszty, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). W piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 k.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, s. 578).
Zgodnie zaś z art. 140 ust. 6 u.g.n., koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi odpowiednio Skarb Państwa albo właściwa jednostka samorządu terytorialnego w zależności od tego, któremu z tych podmiotów odszkodowanie jest zwracane. Postępowanie w przedmiocie określenia kosztów postępowania ma na celu ustalenie kosztów postępowania o zwrot nieruchomości tj. wykazanie, że zostały one poniesione w związku z postępowaniem i w jakiej kwocie, a następnie ustalenie, czy dany koszt należy zaliczyć do ogólnych kosztów postępowania, czy też do kosztów, do pokrycia których zobowiązane są strony postępowania, a jeśli tak to wskazanie konkretnych podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia. Jednak rozstrzygnięcie o kosztach postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 k.p.a. winno zawierać w jego uzasadnieniu szczegółowe wyjaśnienie sposobu ustalenia wysokości kosztów postępowania, w tym przypadku ustalenia wysokości kosztów za wykonane operaty szacunkowe. Wybór podmiotu mającego dokonać wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony rozeznaniem rynku co do wysokości kosztów wykonania takich czynności, a organ administracji zobowiązany jest do dołożenia w tym zakresie należytej staranności. W razie potrzeby winien zażądać od potencjalnych oferentów kalkulacji zaproponowanych kwot tak, aby można było zweryfikować ofertę (jak została wyliczona proponowana kwota i czy jest ona adekwatna do nakładu pracy biegłego). Organ administracji nie może bezkrytycznie przyjmować rachunków (faktur) wystawionych przez biegłego, lecz winien dokonać ich sprawdzenia i weryfikacji już na etapie wyboru konkretnego oferenta.
Jak wynika z analizy akt sprawy i treści uzasadnień zaskarżonych postanowień, przed ich wydaniem organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych. Zwrot kosztów winien obejmować zwrot kosztów faktycznie poniesionych. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że organ ustalający koszty w niniejszym postępowaniu opisał precyzyjnie wszystkie poniesione w postępowaniu koszty, wskazując ich źródło powstania w postaci umowy z rzeczoznawcą majątkowym, informacji z otwarcia ofert, informacji o wyniku postepowania dotyczącej zapytania ofertowego w trybie analizy rynku, zapytania ofertowego w trybie analizy rynku, załącznika nr 2 do Instrukcji zamówień publicznych (opis przedmiotu zamówienia i szacowanie wartości zamówienia), notatki z ustalania wartości przedmiotu zamówienia, zarządzenia nr 13/2023 Starosty Toruńskiego z dnia 24 lutego 2023 r. w sprawie wprowadzenia zasad udzielenia zamówień publicznych o wartości szacunkowej poniżej 50 tys. zł netto wraz z załącznikiem Nr 1/2023 oraz faktury VAT wystawionej przez biegłego rzeczoznawcę. Z powyższych dokumentów wprost wynika kwota brutto za wykonanie przedmiotowego operatu szacunkowego.
Zebrane w sprawie dowody nie dawały podstaw do kwestionowania ich treści i poczynienia odmiennych ustaleń faktycznych od zawartych w zaskarżonym postanowieniu, jak również nie pozwalały na przyjęcie, że ustalenia te nie odpowiadają stanowi rzeczywistemu, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, które spełniają wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd w pełni podzielił argumentację organów obu instancji zawartą w zaskarżonych postanowieniach co do zasadności ustalenia kosztów postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ I instancji bowiem prawidłowo zebrał i uszczegółowił źródła kosztów postępowania.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.