II SA/Bd 833/25

II SA/Bd 833/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2026-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Joanna Ziołek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Asesor WSA Joanna Ziołek (sprawozdawca) Protokolant Starszy asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty świadczenia należnego za pomoc w formie usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] lipca 2025 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 lipca 2025 r. Prezydent Miasta Torunia, Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie (dalej także jako: "organ I instancji") ustalił dla S. C. (dalej także jako: "Skarżąca") kwotę świadczenia należnego za udzieloną pomoc w formie usług opiekuńczych w okresie od 1 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r. na kwotę 2143,26 zł.
W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał m.in. art. 50 ust. 2, ust. 3, ust. 7, art. 96 ust. 1, ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 4, art. 110 ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej także jako: "u.p.s".). Organ I instancji podał, że kwotę 2143,26 zł, która stanowi świadczenie należne za wykonane usługi należy wpłacić w kasie lub na rachunek bankowy MOPR w terminie 14 dni od daty otrzymania tej decyzji.
W uzasadnieniu decyzji z dnia 28 lipca 2025 r. organ I instancji wskazał, że Skarżąca, z uwagi na sytuację zdrowotną, na mocy decyzji z dnia 24 stycznia 2025 r. została objęta pomocą w formie usług opiekuńczych za okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 marca 2025 r. w wymiarze 5 godzin dziennie od poniedziałku do soboty oraz 4 godzin w niedzielę. Odpłatność za godzinę świadczonych usług wynosiła 12,49 zł. Pomoc świadczona była przez FASS.
Następnie organ I instancji wskazał, że z informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 kwietnia 2025 r. wynika, że Skarżąca nabyła uprawnienie do świadczenia wspierającego w dniu 19 marca 2025 r. Wysokość przyznanego od marca 2025 r. świadczenia wspierającego wynosiła 1504 zł miesięcznie. Skarżąca nie poinformowała o zmianie sytuacji materialnej organu I instancji. W dniu 16 maja 2025 r. zostało wszczęte postępowanie mające na celu ustalenie należności związanych z wykonywanie usług opiekuńczych na podstawie decyzji z dnia 24 stycznia 2025 r.
Następnie organ I instancji wskazał, że na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 stycznia 2025 r. ustalono, że dochód Skarżącej w m-cu grudniu 2024 r. stanowiło świadczenie z KRUS (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, ze świadczeniem uzupełniającym, ryczałtem energetycznym oraz świadczeniem kompensacyjnym) w łącznej wysokości 2800,36 zł. Na tej podstawie usługi opiekuńcze zostały przyznane w wymiarze 5 godzin dziennie od poniedziałku do soboty i 4 godziny w niedziele w okresie od 1 stycznia 2025 r. do 31 marca 2025 r. - ustalając odpłatność za 1 godz.: 12,49. Kwota zapłacona: 1836,03 zł. Po uwzględnieniu nowych okoliczności faktyczny dochód Skarżącej od III 2025 r. stanowi: świadczenie z KRUS (wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, ze świadczeniem uzupełniającym, ryczałtem energetycznym oraz świadczeniem kompensacyjnym) w wysokości 2923,07 zł po waloryzacji w marcu 2025 r. i świadczenie wspierające – w wysokości 1504 zł. Łączny dochód wynosił 4427,07 zł i na tej podstawie w myśl Uchwały Rady Miasta Torunia nr 137/11 z 30 czerwca 2011 r. należało ustalić nową odpłatność za świadczone usługi na kwotę 27,07 zł.
Organ I instancji podał, że kwota należności za usługi opiekuńcze po ponownym przeliczeniu wynosi 3979,29 zł za okres od 1 do 31 marca 2025 r. Kwota zapłacona w marcu za 147 godzin (zgodnie z informacją z FASS) wynosi 1836,03 zł. tj. 147 x 12,49 zł. W związku z powyższym różnica odpłatności należnej, tj. 3979,29 zł, i odpłatności zapłaconej, tj. 1836,03 zł, wynosi 2143,26 zł.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca złożyła odwołanie w którym wniosła o uchylenie lub zmianę decyzji w taki sposób, aby ustalona opłata była możliwa do poniesienia, nie pozbawiała jej środków do życia i nie zmuszała jej do zadłużenia się.
Decyzją z dnia 8 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu (dalej także jako: "SKO", "Kolegium") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Po przywołaniu treści art. 50 u.p.s. SKO podało, że w okresie świadczenia Skarżącej specjalistycznych usług opiekuńczych (tj. w marcu 2025 r.) obowiązuje wydana na podstawie art. 50 ust. 6 u.p.s. uchwała nr 100/24 Rady Miasta Torunia z dnia 17 października 2024 r. w sprawie usług opiekuńczych w tym sąsiedzkich i specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom. poz. 5876; dalej także jako: "uchwała RM"). Podało, że zgodnie z § 5 uchwały RM osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą odpłatność za 1 godzinę usług w zależności od posiadanego dochodu określonego w przepisach ustawy o pomocy społecznej, według tabeli stanowiącej załącznik do uchwały. Następnie wskazał, że Skarżąca była objęta wsparciem w formie usług opiekuńczych: pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb realizowanych przez Fundację Agencji Służby Społecznej, świadczonych w miejscu zamieszkania, przyznanych decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24 stycznia 2025 r.
W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jej dochód wynosi 2923,07 zł, tym samym odpłatność za przyznane usługi zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik do uchwały RM stanowi kwotę 12,49 zł za godzinę świadczonych usług opiekuńczych. Przyznane usługi opiekuńcze we wskazanym okresie zostały zrealizowane w wymiarze 147 godzin, a ustalona w powyższy sposób odpłatność została uregulowana. W dniu 29 kwietnia 2025 r. organ uzyskał informację z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), że od dnia 1 lutego 2025 r. Skarżąca uzyskała prawo do świadczenia wspierającego, a jego pierwsza wypłata, wraz ze spłatą, przez ZUS nastąpiła w dniu 19 marca 2025 r. Zatem dochód Skarżącej od miesiąca marca br. stanowią świadczenia z KRUS w wysokości 2923,07 zł oraz świadczenie wspierające od marca – w kwocie 1504 zł.
Kolegium za prawidłowe uznało stanowisko organu I instancji, że zmiana wysokości dochodu Skarżącej spowodowała konieczność ponownego przeliczenia odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, co jest zgodne z dyspozycją art. 8 ust. 12 u.p.s. Stwierdziło, że po uwzględnieniu nowych okoliczności dochód Skarżącej uzyskiwany od marca 2025 r. powinien być obliczany w oparciu o otrzymywane świadczenia z KRUS (2923,07 zł) oraz świadczenie wspierające (1504,00 zł), tj. łącznie dochód ten wynosił 4427,07 zł. Ustalony w tej wysokości dochód zgodnie z zapisami załącznika do uchwały RM powodował, że Skarżąca powinna była ponosić odpłatność za przyznane świadczenia opiekuńcze w wysokości 27,07 zł za godzinę tych usług. W związku z powyższym, organ pomocy społecznej wyliczył należną odpłatność za te usługi za okres od 1 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r. w kwocie 3979,29 zł. Kwota zapłacona w marcu br. wyniosła 1836,03 zł zatem różnica odpłatności należnej wyniosła 2143,26 zł.
SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 98a u.p.s osoby lub rodziny ponoszące opłaty za świadczenia, w przypadku gdy opłaty te zostały ustalone na podstawie nieprawdziwych informacji lub gdy nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, są obowiązane do zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona na podstawie prawdziwych informacji lub w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 stosuje się odpowiednio.
Końcowo SKO podkreśliło, że Prezydent Miasta Torunia w pouczeniu decyzji przyznającej Skarżącej prawo do pomocy w formie usług opiekuńczych zawarł informację o obowiązku poinformowania organu o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej informując jednocześnie o obowiązku zwrotu różnicy pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową - w przypadku niepoinformowania organu o takiej zmianie.
Ponadto organ dodał, że art. 92 ust. 1 i 2 u.p.s. nadkłada na osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej obowiązek ponoszenia odpłatności za świadczenia niepieniężne, w tym za usługi opiekuńcze. Przesłanki przyznawania usług opiekuńczych
są bowiem związane ze stanem zdrowia wnioskodawcy, a nie z jego sytuacją finansową, która jedynie wpływa na wysokość tej odpłatności. Wyłącznie wtedy, gdy dochód strony nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania świadczenia z pomocy społecznej, jest ona zwolniona z odpłatności za przyznane świadczenie (art. 96 ust. 2 u.p.s.). W pozostałych zaś przypadkach strona ma obowiązek opłacania przyznanych jej usług opiekuńczych, co jest spójne z obowiązującym modelem pomocy społecznej, w którym ma ona subsydiarny charakter, co wymaga aktywności samego zainteresowanego i jego bliskich w staraniach o zabezpieczenie potrzeb wnioskodawcy (art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.). Ponadto Kolegium wyjaśniło, że z treści art. 8 ust. 4 u.p.s. wynika wprost, że do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., nie wlicza się ściśle określonych źródeł przychodów, wśród których nie występuje świadczenie wspierające. Oznacza to, że świadczenie wspierające podlega wliczeniu do dochodu we wszystkich sprawach pomocy społecznej.
Końcowo SKO wskazało, że zgodnie z art. 104 ust. 4 u.p.s. w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. Organem właściwym do złożenia takiego wniosku jest Prezydent Miasta Torunia.
Skargę do sądu złożyła Skarżąca, która wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu. Skarżąca zarzuciła naruszenie:
I. przepisów prawa procesowego:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej także jako: "k.p.a.") przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności: brak ustalenia faktycznej liczby godzin usług opiekuńczych po 19 marca 2025 r., nieuwzględnienie rzeczywistego terminu uzyskania świadczenia wspierającego, przyjęcie podwyższonej stawki dla całego miesiąca bez analizy realnego wpływu tego świadczenia na sytuację dochodową;
2. art. 8 §1 k.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywatela do organów władzy publicznej i zasady proporcjonalności;
3. art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niepozwalającego na kontrolę legalności decyzji bez wykazania przesłanek zastosowania wyższej odpłatności od 1 marca 2025 r.;
4. art. 135 ust. 1 k.p.a. przez zaniechanie wstrzymania wykonania decyzji, mimo że jej wykonanie groziło niepowetowaną szkodą i pozbawieniem środków do życia);
II. przepisów prawa materialnego:
1. art. 8 ust. 3 u.p.s. przez błędne zakwalifikowanie świadczenia wspierającego jako dochodu, mimo że ma ono charakter kompensacyjny, a jego celem jest poprawa sytuacji osób z niepełnosprawnościami, nie zaś zwiększenie ich obciążeń finansowych:
2. art. 8 ust. 11-12 u.p.s. przez nieuwzględnienie rzeczywistego dochodu w danym miesiącu i przyjęcie zawyżonej odpłatności już od 1 marca 2025 r., mimo że świadczenie wspierające przyznano dopiero od 19 marca 2025 r., co stanowi zastosowanie przepisów z mocą wsteczną (retroaktywnie);
3. art. 2 Konstytucji RP - zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej - poprzez nałożenie na 96-letnią niepełnosprawną osobę obowiązku odpłatności w wysokości niemal całego dochodu, co w praktyce pozbawiają środków niezbędnych do życia;
4. art. 30 Konstytucji RP przez naruszenie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, stanowiącej źródło wolności i praw jednostki, gdyż organ administracji potraktował Skarżącą w sposób instrumentalny i pozbawiony poszanowania dla jej godności ludzkiej i sytuacji życiowej:
5. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie osób korzystających z pomocy społecznej w zależności od formalnego uznania świadczenia wspierającego za "dochód", mimo że jego funkcja i ratio legis mają charakter kompensacyjny;
6. art. 67 ust. 1 Konstytucji RP przez naruszenie prawa Skarżącej do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy i starości;
7. art. 72 ust. 1 Konstytucji RP przez zaniechanie ochrony osoby szczególnie wrażliwej i potrzebującej wsparcia (osoba starsza, z niepełnosprawnością), co jest sprzeczne z zasadą humanitaryzmu państwa.
Skarżąca wniosła także o zawiadomienie Rzecznika Praw Obywatelskich o toczącym się postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143; dalej także jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy czym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sprawę rozpoznano na rozprawie.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 8 września 2025 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia z dnia 28 lipca 2025 r. Organ I instancji w decyzji tej postanowił: "w okresie od 1 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r. ustalić kwotę 2143,26 zł jako świadczenie należne za udzieloną pomoc w formie usług opiekuńczych." Następnie wskazał: "Kwotę 2143,26 zł, która stanowi świadczenie należne za wykonane usługi należy wpłacić w kasie MOPR lub na konto MOPR w Toruniu Bank Millennium (...) w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji."
Wskutek wniesienia w niniejszej sprawie skargi Sąd stwierdził konieczność uchylenia decyzji organów obu instancji jednak z przyczyn innych niż wskazane w skardze.
Podstawę materialnoprawną kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.; dalej także jako: "u.p.s".).
W sprawie niespornym było, że decyzją Prezydenta Miasta Torunia z dnia 24 stycznia 2025 r. Skarżąca została objęta pomocą w formie usług opiekuńczych za okres od 1 stycznia 2025 r. do 31 marca 2025 r. w wymiarze 5 godzin dziennie od poniedziałku do soboty w 4 godzin w niedzielę. Odpłatność za godzinę świadczonych usług wynosiła 12,49 zł. Fakt ten był niesporny, choć samej ww. decyzji brak jest w aktach administracyjnych. Niesporne również jest to, że Skarżąca nabyła uprawnienie do świadczenia wspierającego. Wysokość przyznanego od marca 2025 r. świadczenia wspierającego wynosiła 1504 zł miesięcznie (k. 19 akt organu I instancji).
W tym miejscu wskazać należy, iż rację mają organy obu instancji, że przyznane Skarżącej świadczenie wspierające należy uwzględnić przy wyliczaniu jej dochodu, od którego to dochodu zależy wysokość opłaty uiszczanej przez Skarżącą za usługi opiekuńcze.
Definicję dochodu zawiera art. 8 ust. 3 u.p.s. Jednocześnie w art. 8 ust. 4 u.p.s. określono zamknięty katalog przychodów, które nie podlegają wliczeniu do dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.p.s. W katalogu tym ustawodawca nie wskazał świadczenia wspierającego, wobec czego organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że świadczenie to, przyznane Skarżącej, stanowi jej dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s.
Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie ustawy o pomocy społecznej pod pojęciem dochodu należy rozumieć wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie w nich wymienionych. Ustawodawca definiując pojęcie dochodu nie łączy go z działalnością zarobkową, wręcz przeciwnie - traktuje go bardzo szeroko niezależnie od źródła i tytułu jego otrzymania. W zamiarze ustawodawcy takie szerokie ujęcie pojęcia przychodu ma na celu ocenę sytuacji dochodowej beneficjentów pomocy społecznej przez pryzmat wszelkich wpływów pieniężnych uzyskanych przez nich w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, niezależnie do tego, na jakiej podstawie i skąd one pochodzą, z wyłączeniem wpływów wynikających z tytułów i źródeł wymienionych enumeratywnie w art. 8 ust. 4 u.p.s. Tym samym katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, a zatem niewymienione w nim przychody podlegają wliczeniu do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń z pomocy społecznej. Dowodzi tego fakt, że nie zostały one poprzedzone zastrzeżeniem wskazującym na ich formę przykładową, np. zwrotem "w szczególności", czy otwartą, poprzez odesłanie do innych ustaw lub stworzenie możliwości uzupełnienia katalogu w drodze przepisów odrębnych określających dalsze kategorie przychodów pozostających bez wpływu na ocenę wspomnianego kryterium dochodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 785/11; z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1699/11; z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 162/15; z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1673/17; z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 2617/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2026 r., sygn. akt IV SA/Wr 98/25).
Mając powyższe na uwadze – co do zasady – w związku z przyznaniem Skarżącej świadczenia wspierającego powstała konieczność zweryfikowania przez organ wysokości opłat uiszczanych przez Skarżącą za usługi opiekuńcze. Wysokość odpłatności za przyznane usługi jest bowiem ściśle powiązana z uzyskiwanymi przez Skarżącą dochodami. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji podlegały jednak uchyleniu z przyczyn wskazanych poniżej.
Wskazać zatem należy, że organ I instancji w decyzji z dnia 28 lipca 2025 r. ustalił dla S. C. kwotę świadczenia należnego za udzieloną pomoc w formie usług opiekuńczych w okresie od 1 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r. na kwotę 2143,26 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazał organ I instancji art. 50 ust. 2, ust. 3, ust. 5, ust. 7, art. 96 ust. 1, ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 4, art. 110 ust. 7, ust. 8 u.p.s. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał jednak, że – mając na uwadze zmianę sytuacji majątkowej Skarżącej – należało dokonać ponownego przeliczenia, wskutek którego kwota należności za usługi opiekuńcze we wskazanym wyżej okresie powinna wynosić 3979,29 zł. W związku z tym, że poprzednie wyliczenie i dokonana zapłata dotyczyły kwoty 1836,03 zł to powstała różnica w kwocie 2143,26 zł. Następnie SKO utrzymało decyzję organu I instancji w mocy wskazując jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji m.in. art. 98a u.p.s., art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4 u.p.s.
Decyzja organu I instancji jest wadliwa bowiem Prezydent Miasta Torunia w podstawie prawnej decyzji podał ogólne przepisy u.p.s. dotyczące: zasad przyznawania usług opiekuńczych (art. 50 ust. 2, ust. 3, ust. 7 u.p.s.), kręgu osób zobowiązanych do zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej oraz wskazania na kryterium dochodowe jako czynnik mający znaczenie przy orzekaniu o obowiązku zwrotu tych wydatków (art. 96 ust. 1, ust. 2 u.p.s.), wskazania na rozstrzyganie w formie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 1, ust. 4 u.p.s.), upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej (art. 110 ust. 7, ust 8 u.p.s.). Żaden ze wskazanych przez organ I instancji przepisów u.p.s. nie opisuje sytuacji Skarżącej.
Tymczasem przepisem prawa materialnego, który powinien znaleźć zastosowanie w sprawie zwrotu kwot ustalonych opłat w przypadku niepoinformowania o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej jest art. 98a u.p.s. oraz art. 104 ust. 3 u.p.s.. Potrzebę zastosowania w sprawie ww. przepisów prawa dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu wskazując w zaskarżonej decyzji na treść m.in. art. 98a u.p.s. i art. 104 ust. 4 u.p.s., co jednak nie sanowało uchybień organu I instancji a jednocześnie stanowiło naruszenie przez SKO zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). SKO rozpatrując sprawę wskutek wniesionego odwołania zmieniło bowiem podstawę prawną określenia sytuacji prawnej Skarżącej przez organy.
Zgodnie z art. 98a u.p.s.: "Osoby lub rodziny ponoszące opłaty za świadczenia, w przypadku gdy opłaty te zostały ustalone na podstawie nieprawdziwych informacji lub gdy nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej, są obowiązane do zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona na podstawie prawdziwych informacji lub w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 stosuje się odpowiednio."
Stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s.: "W przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie, z tytułu opłat określonych w ustawie oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, o których mowa w ust. 1, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty."
W związku z treścią art. 98a u.p.s. wykluczona została możliwość orzekania przez organy ponownie na podstawie art. 50 u.p.s. w sytuacji, gdy m.in. nie poinformowano o zmianie sytuacji osobistej lub majątkowej a sytuacja ta mogła mieć wpływ na wysokość odpłatności. Stosownie do art. 98a u.p.s. w takiej sytuacji organ nie ustala kwoty świadczenia należnego (jak określił to organ I instancji w decyzji z dnia 28 lipca 2025 r.) tylko określa obowiązek zwrotu gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona m.in. w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny.
Na tle art. 98a u.p.s. w doktrynie wskazuje się, że gmina (powiat) może dochodzić zwrotu wydatków poniesionych na pomoc, w wysokości różnicy między tym, co osoba lub rodzina wniosła, a tym, co wnieść powinna. Żądanie zwrotu musi zostać poparte ustaleniami stanu faktycznego, a więc skonfrontowaniem rzeczywistej sytuacji osoby (rodziny) ze stanem, który wynika z dokumentacji będącej podstawą ustalenia opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, w jakiej formie skonkretyzowano odpłatność, czy nastąpiło to w umowie, czy decyzji administracyjnej. Artykuł 98a u.p.s. znajdzie zastosowanie zarówno do sytuacji, w których opłata została wyliczona na niższym poziomie niż wskazywałyby na to faktyczne okoliczności, jak i sytuacji, gdy odstąpiono od jej ustalania ze względu na niespełnienie progu dochodowego. Kwota zwrotu powinna odpowiadać różnicy pomiędzy opłatą rzeczywiście wniesioną a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona, gdyby organ dysponował prawdziwymi danymi. Odpowiednie stosowanie art. 104 u.p.s. wskazuje, że wysokość kwoty podlegającej zwrotowi i termin, w którym miałoby to nastąpić, powinny zostać określone w decyzji administracyjnej (tak: Sierpowska I., Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VII, Opubl. WKP 2025).
Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach zwrotu nienależnie pobranych środków pomocy publicznej mają obowiązek stosowania art. 104 ust. 4 u.p.s. także na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia kwoty do zwrotu wynikającej z faktu nienależnego pobrania wsparcia. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy powinno obejmować nie tylko kwestie związane z ustaleniem, że określone świadczenia zostały pobrane nienależnie i wyliczenia ich wysokości, ale także ustalenie, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy. Postępowanie w przedmiocie zwrotu należności oraz odstąpienia od żądania ich zwrotu jest jednym postępowaniem. Zatem ramach tego jednego postępowania jest konieczne wyjaśnienie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, zwłaszcza z uwagi na sytuację osoby zobowiązanej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 736/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Lu 607/25).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ I instancji nie wskazał prawidłowej podstawy prawnej wydanej decyzji oraz nie zastosował trybu wydania tej decyzji, w tym nie ustalił i nie rozważył okoliczności istotnych w sprawie dotyczących tego, czy zwrot takiej należności stanowiłby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub niweczyłby skutki udzielonej pomocy (do czego był zobowiązany stosownie do art. 98a w zw. z art. 104 ust. 4 u.p.s.).
Przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyliczenia matematyczne dotyczące kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny nie są wystarczające do uznania, że decyzja z dnia 28 lipca 2025 r. odpowiada prawu zwłaszcza, że zawarte w niej rozstrzygnięcie zostało sformułowane w sposób nieprawidłowy, uniemożliwiający wykonanie decyzji poprzez ewentualną egzekucję obowiązku wynikającego z tej decyzji. Decyzja organu I instancji zawiera bowiem sformułowanie "o ustaleniu kwoty świadczenia należnego" za udzieloną pomoc w formie usług opiekuńczych. Tymczasem zastosowanie art. 98a u.p.s. powinno skutkować rozstrzygnięciem "o obowiązku zwrotu" gminie lub powiatowi, które poniosły opłaty na świadczenia, kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona z uwzględnieniem ustalonych w sprawie okoliczności. Art. 98a u.p.s. wprost bowiem wskazuje, że określone osoby "są obowiązane do zwrotu". Treść tego przepisu prawa koresponduje z treścią art. 104 ust. 1 u.p.s., który stanowi, że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tym samym, w ocenie Sądu, treść rozstrzygnięcia organu I instancji powinna opisywać obowiązek Skarżącej w sposób nakazujący "zwrot" świadczenia, który to obowiązek będzie możliwy do wyegzekwowania - jeśli zajdzie taka potrzeba – w odrębnym postępowaniu egzekucyjnym.
Ponadto w decyzji organu I instancji błędnie wskazano termin zapłaty należności wynikających z decyzji bowiem użyto sformułowania o konieczności wpłaty "w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji". Takie sformułowanie sugeruje nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdy tymczasem z przepisów u.p.s. nie wynika, aby z mocy ustawy taki rygor posiadała decyzja w przedmiocie zwrotu kwoty stanowiącej różnicę pomiędzy wniesioną opłatą a wysokością odpłatności, jaka byłaby ustalona w związku ze zmienioną sytuacją osobistą lub majątkową osoby lub rodziny. Art. 104 ust. 3 u.p.s. stanowi bowiem jedynie, że wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, uprawnienia do określenia przez organ terminu zwrotu w sposób dowolny, jak to uczyniono w kontrolowanej sprawie. Równocześnie organ I instancji nie wykazał, aby w sprawie zaszły przesłanki zastosowania rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 k.p.a., który stanowi, że: "Decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia" (§ 1). "Rygor natychmiastowej wykonalności może być nadany decyzji również po jej wydaniu. W tym przypadku organ wydaje postanowienie, na które służy stronie zażalenie" (§ 2).
Odnosząc się do zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu zaznaczyć należy, że Kolegium wskazało w podstawie prawnej oraz uzasadnieniu decyzji m.in. art. 98a u.p.s. i art. 104 ust. 4 u.p.s. Dokonało zatem zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia w stosunku do podstawy prawnej wskazanej przez organ I instancji (który wskazywał na poszczególne ustępy art. 50 u.p.s.). Powyższe stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W orzecznictwie wskazuje się, że zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 lutego 2026 r., sygn. akt II SA/Sz 645/25). W sytuacji, która wystąpiła w kontrolowanej sprawie, gdy organ I instancji i SKO przeprowadziły postępowanie na podstawie różnych przepisów prawa materialnego doszło do pozbawienia Skarżącej dwukrotnego rozpoznania jej sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem do naruszenia art. 15 k.p.a.
Niezależnie od powyższego wskazać należy na naruszenie przez SKO art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (...). Rozstrzygnięcie decyzji SKO zawiera bowiem treść o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, a zatem – jak wskazano powyżej – decyzji wadliwej w zakresie treści rozstrzygnięcia, braku wskazania podstawy prawnej oraz uchybień co do zakresu przeprowadzonego postępowania.
Podkreślenia również wymaga, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie Skarżącej z dnia 11 sierpnia 2025 r., w którym Skarżąca wskazała, że nie jest w stanie w całości lub w ratach spłacić należności wynikających z decyzji z dnia 28 lipca 2025 r. Podobne stanowisko Skarżąca zawarła również w odwołaniu. Złożone oświadczenia nie zostały jednak ocenione w toku kontrolowanego postępowania na tle art. 104 ust. 4 u.p.s.
Wobec powyższego uznać należało, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 98a u.p.s. w zw. z art. 104 ust. 1, ust. 3, ust. 4 u.p.s.), które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak i art. 107 § 3 k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać bowiem należy że w art. 7 k.p.a. ustawodawca nałożył na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, zaś przepis art. 77 § 1 k.p.a. wskazuje na konieczność nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Wskazać nadto należy, że w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Podkreślenia wymaga również, że wynikający z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. wymóg merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i żądań strony - w tym także zarzutów odwołania - oraz ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, stanowi zaś o naruszeniu przywołanego wyżej art. 107 § 3 k.p.a. W badanej sprawie, zdaniem Sądu, organy niewątpliwie naruszyły wskazane w niniejszym uzasadnieniu przepisy prawa, a ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów Sąd - podzielając stanowisko organów obu instancji co do tego, że pobrane przez Skarżącą świadczenie wspierające powinno być wliczone do dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu wysokości świadczeń z pomocy społecznej - uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Torunia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zobowiązane są na podstawie art. 153 p.p.s.a. uwzględnić wywody Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności ponowne postępowanie zostanie przeprowadzone na podstawie art. 98a u.p.s. celem ustalenia istotnych okoliczności sprawy, o których mowa w tym przepisie prawa oraz w art. 104 ust. 4 u.p.s., a następnie zostanie wydane rozstrzygnięcie zgodne z art. 98a u.p.s. w zw. z art. 104 ust. 3 u.p.s.
Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl