II SA/Bd 833/07

II SA/Bd 833/07 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2007-12-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-10-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grażyna Malinowska-Wasik
Renata Owczarzak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Jarzembski
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
I OSK 688/08 - Wyrok NSA z 2009-04-29
I OZ 93/09 - Postanowienie NSA z 2009-02-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
art. 157  par. 3
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi H. B. i J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] r. nr [...] odmówiono J. L. i H. B. wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia z [...] r. nr [...], uznającego za nieuzasadnioną skargę na bezczynność organu w sprawie trwałego wyłączenia z ruchu samochodu ciężarowego.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przy ocenie żądania nieważności orzeczenia, w pierwszej kolejności należy dokonać analizy warunków dopuszczalności wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Odwołując się do treści art. 126 k.p.a., który stanowi, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2 – 5 oraz 109 -113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie – również art. 145 – 152 oraz 156 -159, organ stosując rozumowanie a contrario uznał, że do postanowień, od których zażalenie nie służy, nie stosuje się przepisów o stwierdzeniu nieważności (art. 156 -159 k.p.a.). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje na dane postanowienie tylko w przypadkach wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Katalog tych postanowień jest zamknięty i nie mieści się w nim postanowienie wydane w oparciu o art. 37 § 2 k.p.a. Wobec powyższego nie występuje formalnoprawny warunek uzasadniający wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 2 k.p.a.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionowano wydane orzeczenie. Zdaniem odwołujących się rażącym naruszeniem prawa jest podanie jako podstawy prawnej art. 37 § 2 k.p.a.. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu organ powinien wyznaczyć dodatkowy termin załatwienia sprawy i uznać zażalenie za uzasadnione. Nie podjęto żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia przyczyn przewlekłości postępowania ani nie zapobieżono naruszeniu terminów w przyszłości. Skutkiem tego jest naruszenie art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w przedmiocie prawa do wniesienia skutecznych środków odwoławczych. Ponadto działania składu orzekającego podlegają odpowiedzialności z art. 271 § 1 kodeksu karnego. Uniemożliwiono też wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań w sprawie wyłączenia pracowników administracji publicznej z postępowania. Organ ponadto nie jest zdolny do bezstronnego i zgodnego z prawem załatwienia wniosku, a skarga na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta [...] w sprawie trwałego wyłączenia z ruchu samochodu ciężarowego jest zasadna.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z [...] r., nr [...], organ nie uwzględnił zarzutów, utrzymując decyzję z [...] r. w mocy.
Rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności nie dotyczy kwestii merytorycznych a ogranicza się do badania istnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., zatem zarzut dotyczący przewlekłości postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Działając na wniosek, organ zobowiązany jest zbadać czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności rozstrzygnięcia.
Powołując się na art. 126 k.p.a. organ podkreślił, ze stwierdzenie nieważności postanowienia dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy jest ono zaskarżalne zażaleniem wymienionym w kodeksie postępowania administracyjnego. W sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia, które na gruncie przepisów k.p.a. jest niezaskarżalne zażaleniem, uzasadniona jest odmowa wszczęcia postępowania.
Postanowienie wydane w trybie art. 37 § 2 k.p.a. po rozpatrzeniu skargi na bezczynność organu I instancji (Prezydenta Miasta [...]) i uprzednim wniesieniu zażalenia jest warunkiem formalnym wniesienia do sądu skargi na bezczynność na podstawie art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. nie może być utożsamiane z zażaleniem w rozumieniu art. 141 k.p.a. Do takiego zażalenia nie mają zastosowania przepisy art. 141 – 144 k.p.a., łącznie z terminami wnoszenia środków odwoławczych. Wniesienie takiego zażalenia umożliwia jedynie wystąpienie do sądu ze skargą na bezczynność organu. Stanowisko organu wyższego stopnia, wydane w trybie art. 37 k.p.a. ma charakter wpadkowy i nie może przybrać formy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., skoro nie rozstrzyga merytorycznie sprawy w zakresie administracji publicznej. Dlatego też stanowisku organu wyższego stopnia wydanemu w trybie art. 37 k.p.a. należy nadać formę postanowienia. Brak jest też szczególnych unormowań o możliwości zaskarżenia tego postanowienia. Stronie nie przysługuje zatem prawo podważenia postanowienia w trybie procesowym i niezależnie od rodzaju stanowiska organu wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu do sądu.
W tych okolicznościach organ zasadnie stwierdził o niedopuszczalności wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności niezaskarżalnego postanowienia, uznającego za nieuzasadnioną skargę na bezczynność organu.
Organ nie podzielił zarzutu o naruszeniu art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w przedmiocie prawa do skutecznych środków odwoławczych. Niezależnie od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia, strona może wnieść skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 § 2 k.p.a.
Zakwestionowano też zarzut dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., skoro nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia. Powołane przez strony fakty związane ze sprawą o wyłączenie z ruchu samochodu ciężarowego nie są przedmiotem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia i nie mogą być badane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tym postępowaniu.
W skardze na decyzję organu, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzenie okoliczności skutkujących wznowieniem postępowania – art. 145 § 1 pkt 3 i 4 k.p.a., stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej w przedmiocie trwałego wyłączenia z ruchu samochodu ciężarowego i stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z [...] r., uznającego za nieuzasadnioną skargę na bezczynność organu.
W uzasadnieniu skargi przedstawili okoliczności postępowania związanego z trwałym wyłączeniem z ruchu samochodu ciężarowego. Powtórzono zarzut naruszenia art. 6 i 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności do skutecznych środków odwoławczych oraz prawa do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie.
Zdaniem skarżących postępowanie w trybie art. 37 k.p.a. winno każdorazowo być zakończone decyzją umarzającą postępowanie, bądź stwierdzającą bezczynność organu administracji.
Decyzja SKO nr [...] z [...] r. wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest nieważna, gdyż jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wydający decyzję powinni ponieść odpowiedzialność karną z art. 271 § 1 kk. Nie zapewniono też stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono wypowiedzenia co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. To stanowi podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zaskarżoną decyzją o stwierdzeniu nieważności wydawali członkowie Kolegium, którzy rozpoznawali zasadność skargi na bezczynność organu ([...]), a to wymagało ich wyłączenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż żądanie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie skargi na bezczynność organu jest nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w następstwie skargi na bezczynność Prezydenta Miasta [...].
W pierwszej kolejności należy poczynić kilka uwag dotyczących specyfiki postępowania zainicjowanego wniesieniem skargi na bezczynność organu. Postępowanie to zapewnia stronom terminowość załatwienia spraw przez wyposażenie ich w procesowe środki zwalczania bezczynności organu, łącznie z umożliwieniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Warunkiem skorzystania z tej procedury jest jednak konieczność dokonania niezbędnych czynności określonych przepisami prawa. Jedną z nich jest wynikający z art. 37 § 1 k.p.a. wymóg złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
Zażalenie to nie jest jednak tym zażaleniem, o którym mowa w art. 141 – 144 k.p.a. Nie jest ono bowiem wnoszone jako środek zaskarżenia, gdyż nie powoduje przekazania sprawy do merytorycznego załatwienia przez organ wyższego stopnia. Nie jest też ograniczone terminem a postępowanie prowadzone po wniesieniu zażalenia, nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego. Jak na wstępie zaznaczono, wniesienie zażalenia z art. 37 k.p.a. stanowi warunek formalny pozwalający na wniesienie do sądu skargi na bezczynność. Nim sprawa trafi do sądu organ wyższego stopnia wyraża swoje stanowisko w sprawie złożonej skargi na bezczynność.
Wydane przez ten organ postanowienie w sprawie oceny czy występuje bezczynność jest aktem wydanym w ramach czynności nadzorczej, a nie aktem merytorycznie załatwiającym określoną sprawę administracyjną. Wobec powyższego akt ten nie podlega zaskarżeniu.
W sferze zainteresowania sądu jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmawiająca wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 k.p.a.
Przed oceną we właściwym postępowaniu, czy istnieją podstawy nieważności określone w art. 156 k.p.a., organ zobowiązany jest do zbadania zasadności wszczęcia takiego postępowania. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozpoznawanej sprawie skarżący złożyli wniosek. W przypadku braku przeszkód do wszczęcia postępowania, organ przystępuje do oceny podstaw nieważności, a w przeciwnym razie odmawia wszczęcia takiego postępowania. Przeszkodą do wszczęcia postępowania mogą być przyczyny podmiotowe, wynikające z oceny zdolności do działania przez osoby zgłaszające żądanie lub przedmiotowe. W rozstrzygnięciu organu powołano się na przeszkodę o charakterze przedmiotowym, którą jest brak podstaw do zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ badający słuszność skargi na bezczynność organu kontrolowanego.
Przepisy k.p.a. w rozdziale dotyczącym nieważności postępowania odnoszą się wprost tylko do rozstrzygnięć wydanych w formie decyzji. Jako wyjątek dopuszczono możliwość zaskarżenia w tym trybie postanowień. Na zasadzie odpowiedniego stosowania przyjęto w art. 126 k.p.a., że tylko do postanowień, od których przysługuje zażalenie stosuje się przepisy art. 156 – 159 k.p.a. Oznacza to wyłączenie możliwości wszczynania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności innych postanowień, a więc tych od których zażalenie nie przysługuje, czy takich, które wydawane są po wniesieniu zażalenia pełniącego funkcję formalną a nie typowego środka zaskarżenia, prowadzących do wydania postanowienia o innym charakterze procesowo funkcjonalnym.
Przenosząc na potrzeby niniejszej sprawy uwagi poczynione na wstępie rozważań, związane ze specyfiką postępowania i formami wyrażenia stanowiska w sprawie o bezczynność należy stwierdzić, że organ prawidłowo uznał, że postanowienie z [...] r. nr [...] nie może być przedmiotem kontroli w trybie przepisów o postępowaniu w sprawie nieważności, gdyż nie spełnia ono kryteriów, o których mowa w art. 126 k.p.a. Powoduje to przeszkodę do wszczęcia postępowania, a zaistnienie takiej okoliczności uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a.
Tym samym należy stwierdzić, że organ nie naruszył przepisów prawa, które uzasadniałoby zastosowanie art. 145 § 1 p.p.s.a, wskutek wymienionych w tym przepisie uchybień, a które wymienione są w petitum skargi.
Skoro zaistniała przeszkoda do wszczęcia postępowania, to tym samym rozszerzenie kontroli sądu na inne rozstrzygnięcia przy ewentualnym zastosowaniu art. 134 p.p.s.a., także nie miało żadnych podstaw.
Organ zasadnie aktualnie nie ocenił okoliczności związanych ze skargą na bezczynność, gdyż przedmiotem wniosku było stwierdzenie nieważności postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. Odmienność obu postępowań nie uzasadnia też zarzutu dotyczącego niewłaściwego składu Kolegium.
W rozpoznawanej sprawie istotne było przesądzenie o podstawach wszczęcia postępowania nieważnościowego i w zależności od oceny tej kwestii wydanie rozstrzygnięcia lub dalsze badanie podstaw nieważności. Uznając, że istnieje przeszkoda formalnoprawna do wszczęcia postępowania, bezprzedmiotowy jest też zarzut o naruszenie art. 10 § 1 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż strony nie były ograniczone w korzystaniu z procesowych środków obrony.
W tych okolicznościach sprawy, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.