II SA/Bd 720/22

II SA/Bd 720/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 283
art. 63 ust. 1 w zw z  art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi R. Ś. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. Ś. w B. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia - budowa elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 7 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w obrębie ewidencyjnym D. W. gm. N. Wieś W..
W toku postępowania R. Ś. w B. (zwany dalej "RDOŚ") [...] marca 2020 r. wydał opinię, iż dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
RDOŚ stwierdził, że biorąc pod uwagę powierzchnię planowanej inwestycji (12,3 ha) jest ona przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).
RDOŚ wskazał, że w raporcie należy uwzględnić m.in. ocenę wpływu i skutków realizacji inwestycji na siedliska żerowania zgrupowań ptaków w okresie migracji (wiosennej i jesiennej) oraz zimowania.
W uzasadnieniu RDOŚ stwierdził, że inwestycja zlokalizowana jest poza obszarami chronionymi w myśl ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Na terenie planowanej inwestycji oraz w ich bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny nieużytkowane, zadrzewienia, cieki (w tym rowy melioracyjne) i zbiorniki stanowiące potencjalne siedliska gatunków objętych ochroną. Ponadto teren inwestycji położony jest w otoczeniu terenów rolniczych stanowiących potencjalne siedlisko lęgowe dla gatunków ptaków chronionych, które związane są z agrocenozami. W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji (na tych samych działkach ewidencyjnych) znajdują się inne planowane farmy fotowoltaiczne mogące wpływać na kumulowanie się oddziaływań w zakresie przyrodniczym.
RDOŚ stwierdził również, że inwestycja zlokalizowana jest pomiędzy dwoma obszarami specjalnej ochrony ptaków tj. Ostoja [...] PLB040004 i Dolina Dolnej W. PLB040003, stanowiącymi ważne miejsca bytowania m.in. gęsi zbożowej Anser fabalis i żurawia Grus grus w okresie migracji. Pola i łąki uprawne na których planowana jest inwestycja stanowią dogodne miejsce żerowania zgrupowań ww. ptaków. Ponadto planowana inwestycja jest pomiędzy ww. obszarami Natura 2000 w układzie północ – południe co powoduje, że może stanowić dogodne miejsce żerowania podczas migracji.
RDOŚ wskazał także na potrzebę analizy wpływu paneli fotowoltaicznych na sąsiednią zabudowę pod kątem emisji pola elektromagnetycznego oraz hałasu.
W wyniku rozpatrzenia wniosku spółki Wójt Gminy N. Wieś W., na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283 ze zm., zwanej dalej "u.u.i.ś."), decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...].AP:
1) stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla ww. inwestycji,
2) określił warunki realizacji przedsięwzięcia.
Odnosząc się do opinii RDOŚ o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko Wójt wskazał, że wnioskodawca w piśmie odnoszącym się do tej opinii zawarł wyniki inwentaryzacji przyrodniczej autorstwa M. M.. Wskazano w niej, że planowane pod inwestycję działki użytkowane są pod uprawy rolne co świadczy o braku roślin, grzybów i porostów podlegającej ochronie gatunkowej na mocy przepisów krajowych i wspólnotowych. Terenom towarzyszą niewielkie obszaru łąkowe, głównie skupione w pobliżu dwóch stawów. Wskazano zinwentaryzowane gatunki roślin typowych dla łąk, gatunki drzew porastające brzegi rowów melioracyjnych, gatunki zwierząt. Nie zaobserwowano gatunków chronionych bezkręgowców. Większość wymienionych gatunków wykorzystywała teren jako miejsce żerowania. Zajęcie terenu pod inwestycję nie spowoduje zmian w zachowaniu ptaków ponieważ pod panelami nadal będzie występować roślinność i zachowane zostaną miejsca żerowania. Dodatkowo brak użytkowania terenu pod uprawy może spowodować wzrost populacji bezkręgowców z uwagi na zaprzestanie stosowania środków ochrony roślin.
Odwołanie od decyzji złożył RDOŚ.
Odwołujący zarzucił, że organ w decyzji pominął stanowisko RDOŚ, wyrażone w opinii z [...] marca 2020 r., o konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko.
RDOŚ podtrzymał swoje stanowisko, że konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko ze względu na to, że:
- charakter terenu inwestycji oraz terenów sąsiednich (tereny nieużytkowane, zadrzewienia, cieki wodne) przesądza o tym, że są tu potencjalne siedliska gatunków chronionych;
- sąsiedztwo innych planowanych farm fotowoltaicznych skutkuje możliwością kumulowania się oddziaływań na przyrodę;
- planowana inwestycja zlokalizowana jest pomiędzy dwoma obszarami specjalnej ochrony ptaków tj. Ostoja [...] PLB040004 i Dolina Dolnej W. PLB040003, stanowiącymi ważne miejsca bytowania m.in. gęsi zbożowej i żurawia w okresie migracji; położenie przedmiotowej inwestycji w układzie północ – południe pomiędzy ww. obszarami skutkuje możliwością, iż jest to dogodne miejsce żerowania ww. ptaków w okresie migracji.
Ponadto że wskazywana przez Wójta inwentaryzacja przyrodnicza autorstwa M. M. musiała być wykonana w okresie pomiędzy [...] marca 2020 r. (data wydania opinii przez RDOŚ określającej konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko) a [...] kwietnia 2020 r. (wskazana przez Wójta data, kiedy wnioskodawca odniósł się do opinii RDOŚ). Inwentaryzacja ta nie została dołączona do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Termin wykonania inwentaryzacji nie obejmuje okresu migracji wiosennej i jesiennej oraz zimowania ptaków, w związku z czym nie było możliwe zweryfikowanie wykorzystania terenu inwestycji przez awifaunę w tych okresach. Wójt nie odniósł się również do kwestii oddziaływania inwestycji na ptaki w ww. okresach fenologicznych, a konieczność taka została wskazana w opinii RDOŚ. Ponadto termin prowadzenia badań obejmował tylko początkowy etap okresu lęgowego ptaków, w związku z czym nie było możliwe zidentyfikowanie wszystkich gatunków objętych ochroną mogących gniazdować na terenie inwestycji np. derkacza Crex crex w szczególności w obrębie siedlisk łąkowych.
Odwołujący wskazał także, że twierdzenie Wójta, iż obecne użytkowanie rolnicze świadczy o braku roślin, grzybów i porostów podlegających ochronie gatunkowej nie uwzględnia siedlisk łąkowych i związanych z wodami oraz zadrzewień w obrębie których gatunki chronione mogą występować.
Odwołujący zarzucił także Wójtowi, iż nie przedstawił żadnych dowodów (w tym danych literaturowych) na swoje twierdzenie, iż farmy fotowoltaiczne nie zmieniają zachowania ptaków.
Odwołujący podniósł, że realizacja inwestycji spowoduje zmianę warunków siedliskowych panujących na jej terenie. Obszar zajęty pod posadowienie paneli fotowoltaicznych przestanie być użytkowane jako pole uprawne, a w jego miejsce mogą powstać siedliska zbliżone do łąkowych lub uprawy roślin cieniolubnych, co może spowodować także zmianę składu gatunkowego ptaków wykorzystujących ten teren, zarówno w okresie lęgowym jak i w trakcie migracji (w tym całkowite uniemożliwienie żerowania gęsi).
Odwołujący wskazał, że inwestycja zajmie ok. 12,3 ha terenów stanowiących potencjalne siedlisko lęgowe ptaków krajobrazu rolniczego oraz żerowisko ptaków migrujących (w szczególności gęsi) Ponadto możliwe jest wystąpienie efektu odstraszania (ptaki mogą unikać żerowania lub gniazdowania w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji) powodującego zwiększenie skali oddziaływania inwestycji. Zajęcie stosunkowo dużej powierzchni żerowisk ptaków migrujących, w tym gęsi zbożowej i żurawia może wpłynąć na pogorszenie stanu zachowania populacji tych gatunków będących przedmiotami ochrony w obszarach Natura 2000 Ostoja [...] PLB040004 i Dolina Dolnej W. PLB040003. Przy tak znacznej powierzchni obszaru przedsięwzięcia ocena wpływu inwestycji na populacje ptaków, bez przeprowadzenia szczegółowej inwentaryzacji i analiz jest niemożliwa.
Odwołując podniósł ponadto, że Wójt nie odniósł się do wpływu inwestycji na korytarze ekologiczne (w tym szlaki migracji zwierząt) oraz bioróżnorodność, co powinno być jednym z elementów stanowiących podstawę do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Odwołujący zarzucił Wójtowi, że z jego decyzji nie wynika jasno jakim przesłankami kierował się wskazując na brak potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Wójt nie uwzględnił stanowiska RDOŚ ani nie przedstawił żadnych dowodów, które by podważyły jego opinię. Ponadto nie przeprowadził w tej kwestii postępowania wyjaśniającego i oprał swoje stanowisko jedynie na swojej subiektywnej ocenie.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzje Wójta.
Kolegium podniosło, że stosownie do art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. organ I instancji zasięgnął opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody [...] Zarząd Zlewni w T., Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. oraz RDOŚ. Dwa pierwsze podmioty uznały, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko jest wymagane w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Ten ostatni przepis z kolei wskazuje, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria wskazane w tym przepisie.
Kolegium uznało stanowisko organu I instancji za prawidłowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stanowisko to ma oparcie w przedstawionych dodatkowo w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. wyjaśnieniach inwestora, w tym wynikach sporządzonej inwentaryzacji przyrodniczej autorstwa M. M. . Kolegium dosłownie powtórzyło ocenę organu pierwszej instancji odnoszącą się do ww. inwentaryzacji.
Odnosząc się do zarzutów RDOŚ Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o prawidłowo i kompletnie zebrany materiał dowodowy. Ponadto organ w uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do braku uwzględnienia opinii RDOŚ.
Kolegium podkreśliło fakt, że inwestor w toku przeprowadzonego postępowania przedłożył inwentaryzację przyrodniczą sporządzoną przez M. [...], w której nie stwierdzono występowania gatunków roślin chronionych. Z analizy wynika, że planowane przedsięwzięcie nie ingeruje w zbiorniki wodne oraz ich brzegi, nie wiąże się z prowadzeniem prac w ich linii brzegowej w tym wycinką rosnącej roślinności, a tym samym istniejące tam siedliska zostaną zachowane. Zlokalizowanie elektrowni sprawi, że obszary wciąż będą porośnięte niską roślinnością trawiastą, w której będą mogły znaleźć schronienie drobne zwierzęta. Ze względu na występowanie upraw rolnych brak jest roślin chronionych. Inwestycja ponadto nie wiąże się z wycinką starych drzew.
Ponadto Kolegium wskazało, że w decyzji nałożono na inwestora szereg obowiązków na etapie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia mających na celu ustalenie warunków korzystania ze środowiska, w tym terminy prac budowlanych poza sezonem lęgowym ptaków lub po wcześniejszym sprawdzeniu przez ornitologa, czy też wymóg zastosowania ogrodzenia terenu z zachowaniem odpowiedniej przestrzeni na swobodną migrację zwierząt.
W skardze do sądu RDOŚ zarzucił, że:
- po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień M. M. organ powinien ponownie wystąpić o opinię do organów współdziałających, co nie nastąpiło,
- organy obu instancji nie odniosły się merytorycznie do stanowiska RDOŚ, poprzestając jedynie na standardowych sformułowaniach zawartych w różnych opracowaniach.
W uzasadnieniu Skarżący podtrzymał zarzuty i argumentację przedstawione w odwołaniu od decyzji Wójta.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W szczególności Kolegium wskazało, że nie było potrzeby występowania o powtórną opinię, gdyż przedstawiony przez inwestora dodatkowy materiał dowodowy nie wpływał na zakres, rodzaj czy też uwarunkowania projektowanego przedsięwzięcia – nie zmieniał załączonej do wniosku Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Nie jest sporne w przedmiotowej sprawie, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie było wymagane obligatoryjne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. o przeprowadzeniu takiej oceny mógł zdecydować organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po zasięgnięciu opinii organów wskazanych w art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. Ocena wyrażona w opiniach przez podmioty wymienione w art. 64 ust. 1 u.u.i.ś. nie jest dla organu bezwzględnie wiążąca. Dlatego też organ taki nie będzie związany poglądami wypowiedzianymi przez organy współdziałające w formie opinii. Niemniej jednak nie oznacza to, że nie powinno się wyjaśnić w decyzji, z jakich powodów nie podziela się stanowiska organu opiniującego. Stanowisko organu opiniującego jest co prawda niewiążące, jednak ma znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy. Ustawodawca z racjonalnych względów uznał za konieczne wypowiadanie się organu opiniującego w ramach właściwości rzeczowej i jego stanowisko nie może zostać pominięte. Zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia, organ decydujący o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinien wskazać - zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. - jakimi okolicznościami faktycznymi, znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym, kierował się w tym zakresie.
Mając na względzie powyższe należało uznać za zasadny zarzut skargi odnośnie brak dostatecznego tj. spełniającego wymogi art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienia organu w powyższym zakresie.
Istotną kwestią podnoszoną w opinii RDOŚ była kwestia wpływu przedmiotowej inwestycji na możliwość zapewnienia ochrony ptaków: gęsi zbożowej i żurawia. Problem ten był postrzegany przez organ opiniujący w kontekście zlokalizowania terenu przedmiotowej inwestycji pomiędzy obszarami specjalnej ochrony ptaków tj. Ostoi [...] PLB 040004 i Doliny Dolnej W. PLB04003 w taki sposób, że przedmiotowy teren stanowi obszar żerowania ww. ptaków, w tym w czasie migracji. Ani Wójt ani Kolegium w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. Organy nie wypowiedziały się ani odnośnie samego położenia terenu inwestycji względem ww. obszarów specjalnej ochrony ptaków, ani nie wskazały faktów z których by wynikało, że potrzeba przeprowadzenia oceny w tym zakresie nie istnieje (np. nie wskazała na informacje, z których by wynikało, że ze względu na położenie inwestycji wykluczone jest, iż znajduje się ona na szlaku wędrówek ptaków podlegających ochronie).
Kolegium nie odniosło się także do podnoszonego przez RDOŚ w odwołaniu zarzutu przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej (w tym przed M. [...] w niedostatecznym zakresie tj. objęciu nią tylko początkowego okresu migracji wiosennej ptaków, braku objęcia inwentaryzacją migracji jesiennej oraz zimowania ptaków, braku objęcia inwentaryzacją okresu aktywności wielu gatunków objętych ochroną, w tym bezkręgowców (np. pachnicy dębowej). Kolegium nie podniosła żadnych argumentów ani nie wskazało żadnych faktów z których by wynikało, że przeprowadzenie inwentaryzacji przyrodniczej w takim zakresie jak wskazał RDOŚ w przedmiotowej sprawie jest zbędne.
Słusznie także Skarżący podnosi zarzut braku odniesienia się przez organ do kwestii korytarzy ekologicznych (w tym szlaków migracji zwierząt). Należy zauważyć, że oceniając potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko organ winien oprzeć się na kryteriach określonych w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. Informacje pozwalające ocenić spełnienie kryteriów w zakresie wskazanym w art. 63 ust. 1 u.u.i.ś. winna z kolei zawierać karta informacyjna przedsięwzięcia, o czym stanowi art. 62a u.u.i.ś. Zgodnie z art. 62a ust. 1 pkt 9 u.u.i.ś. karta informacyjna powinna zawierać w szczególności dane o obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz korytarzach ekologicznych, znajdujących się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia. W przedmiotowej sprawie można stwierdzić, że karta informacyjna odnośnie korytarzy ekologicznych wprost wypowiada się w pkt 14 jedynie poprzez opis mapy 13 "Lokalizacja na tle korytarzy ekologicznych", przy czym na tak podpisanej mapie w ogóle nie wskazano korytarzy ekologicznych. W części tekstowej punktu 14 jest wprawdzie mowa o braku blokowania przez inwestycję możliwości migracji zwierząt, wypowiedź ta jednak w żaden sposób nie jest związana ze wskazaniem jakiś konkretnych korytarzy ekologicznych. Przy takiej redakcji karty informacyjnej nie wiadomo, czy zdaniem jej autora brak jest korytarzy ekologicznych przechodzących przez teren inwestycji lub znajdujących się w jej otoczeniu czy też takie korytarze istnieją, jednakże wskutek błędu nie zostały uwidocznione ma mapie 13 i w treści punktu 14 karty informacyjnej przedsięwzięcia. Wskazany brak karty informacyjnej przedsięwzięcia powoduje, że dokument ten wymaga uzupełnienia i nie może ani stanowić podstawy opinii organów współdziałających, ani podstawy rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Uchybienie art. 62a ust. 1 pkt 9 u.u.i.ś.w tym zakresie mogło mieć zatem istotny wpływ na wynik sprawy.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.
W ponownym postępowaniu organ winien odnieść się do stanowiska zawartego w opinii RDOŚ po uzupełnieniu karty informacyjnej – stosownie do powyższego stanowiska Sądu.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.