Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Bd 705/20

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Bd 705/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-04-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Owczarzak
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1929/21 - Wyrok NSA z 2024-04-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 3 ust. 1 art. 4 ust. 1 art. 6 ust. 1 art. 15 ust. 2 art. 20 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2021 r. sprawy ze skarg B. O., R. O. i P. O. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2009 r. nr XLIX/735/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Jachcice-Zachód" w Bydgoszczy oddala skargi.
Uzasadnienie
Pismem z [...] lipca 2020 r. R. O., będący radca prawnym, w imieniu własnym oraz reprezentując B. O. i P. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta nr [...]z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B.. W osnowie skargi skarżący R. O., będący radcą prawnym wskazał, że działa:
1) osobiście, jako współwłaściciel działek nr [...] i nr [...], obręb [...], oraz jako pełnomocnik B. i P. O., pozostałych współwłaścicieli ww. działek,
2) jako pełnomocnik B. O. – właścicielki działki nr [...], nr [...] i nr [...], obręb [...].
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości lub części tj. w zakresie § 80 części tekstowej uchwały i załącznika graficznego w stosunku do nieruchomości skarżących tj. działek nr [...], nr [...] , nr [...], nr [...], nr [...], obręb [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucili naruszenie:
2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie prawa zabudowy na działkach stanowiących ich własność do zabudowy jednorodzinnej - 60.MN - w sposób naruszający zasadę równości oraz zasadę proporcjonalnosci, gdyż inne tereny położone przy tej samej ulicy [...], leżące w obrębie tej samej strefy I M3 określonej w Studium (uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego M. B.) jako strefa mieszkaniowa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym, przeznaczone zostały na budownictwo wielorodzinne - 65.MW i 42.MN. Również dla innych terenów objętych planem - 59.MN, 66.MN, 67.U 72.U, 74.U, 76.MN, 86.MN, 87.MN, 93.MN/MW, 95.MN/MW, leżących w obrębie tej samej ww. strefy Studium I M3, zezwolono na zabudowę mieszkaniową pozwalającą na wybudowanie od 3 do 6 mieszkań lub w ogóle nie określono maksymalnej liczby mieszkań
3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003, nr 80, poz. 717 ze zm. – dalej "u.p.z.p.") poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się we wprowadzeniu ograniczeń dotyczących zabudowania i podziału działek skarżących, co rażąco naruszyło prawo własności skarżących, podczas gdy ww. ograniczenia nie mają uzasadnienia ani w przepisach odrębnych, ani w interesie społecznym, a ich ewentualne istnienie nie zostało wykazane;,
4) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz.1587 – dalej "rozporządzenie"), poprzez wskazanie, że podział ma być dokonywany zgodnie z rysunkiem planu, bez określenia szczegółowych zasad i warunków podziału,
5) przepisów postępowania - art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na braku rozpatrzenia uwag do miejscowego planu. Zdaniem skarżących rozpatrzenie uwag powinno być czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Tymczasem w trakcie procesu uchwałodawczego dotyczącego zaskarżanej uchwały, organ ograniczył się jedynie do wskazania - w załączniku numer 2 ww. uchwały - zgłoszonych uwag. Ww. działanie nie było zatem, w ocenie skarżących, czynnością dotyczącą rozpatrzenia zgłoszonych uwag, ani też czynnością odrębną oraz poprzedzającą uchwalenie miejscowego planu.
W uzasadnieniu skargi skarżący zaznaczyli, że wezwanie do usunięcia naruszenia zostało skierowane do organu w dniu [...] maja 2020 r. i zostało ono rozpatrzone negatywnie uchwałą z dnia [...] czerwca 2020 r. Uzasadniając zarzuty opisane w punktach 1-3 skarżący podnieśli, że działki nr [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio ze stanowiącą własność miasta kamienicą wielorodzinną, same dawniej też zabudowane były taką kamienicą. Za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności skarżący uznali objęcie działek skarżących silnymi ograniczeniami zabudowy, podczas gdy sąsiednie grunty o tożsamej sytuacji względem postanowień studium takimi ograniczeniami nie są już objęte. W ich ocenie nie wyważono interesu publicznego i prywatnego skarżących, ingerując w ich sferę praw i wolności i naruszając art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 u.p.z.p. Na poparcie zarzutów w tym zakresie przywołano stanowiska sądów administracyjnych.
Uzasadniając zarzut wyartykułowany w punkcie 4 skargi skarżący podnieśli, że przepisy u.p.z.p. dają organowi planistycznemu prawo do określania w planie zasad i warunków podziału nieruchomości, a nie wprowadzania zakazu dokonywania ich podziału, a do tego sprowadza się przepis kwestionowanego m.p.z.p. "podział zgodnie z rysunkiem planu". Wskazali, że ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza co do zasady podział nieruchomości, zaskarżona uchwała jest w tym zatem zakresie sprzeczna z aktem wyższego rzędu (na potwierdzenie powyższego przywołali stanowisko NSA wyrażone w wyroku o sygn. IV SA 1311/98). Skarżący stwierdzili nadto, że skarżony m.p.z.p. sprzeczny jest z § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p., nie zawiera on bowiem ustaleń dot. scalania i podziału nieruchomości.
Argumentując zarzut wyrażony w punkcie 5 skargi skarżący przywołali stanowiska orzecznictwa wyrażone w wyrokach o sygn. II OSK 925/16 i II SA/Kr 320/13.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Uchwałodawca stwierdził po pierwsze, że zarzuty zostały rozszerzone względem tych wyartykułowanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa (w wezwaniu nie odniesiono się do zasad scalania i podziału nieruchomości oraz wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w części, a nie w całości), co powoduje stan niewyczerpania środków zaskarżenia zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ zaznaczył, że skarżący stali się właścicielami działek nr [...] i nr [...] dopiero 5 lat po uchwaleniu m.p.z.p., toteż nie zachodzi naruszenie ich interesu prawnego.
Obszernie odnosząc się do zarzutów skargi organ w pierwszej kolejności podniósł, że plan nie wprowadza zakazu zabudowy działek skarżących, a jedynie ustala – w granicach upoważnienia ustawowego – warunki tej zabudowy, nie naruszając zasady równości i proporcjonalności. Wskazał, że samo objęcie danego obszaru danym symbolem nie oznacza, że wszystkie działki na nim się znajdujące otrzymają jednakowe przeznaczenie, np. pod zabudowę jednorodzinną, a funkcje te określane są przy uwzględnieniu wielu czynników urbanistycznych. Wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się obejmując działkę nr [...] oraz części pozostałych działek w granicach terenów zielonych oraz określając dla nich funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, kwestionując jednocześnie, jakoby zabudowa wielorodzinna była możliwa na działkach o tożsamych cechach. Wskazał, że skarżący nie uzasadnili zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p. wskazał, że plan zawiera wynikające z upoważnienia ustawowego ustalenia dotyczące podziału działek, z którymi projekty podziału powinny być zgodne. Brak zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości uzasadnił zaś tym, że m.p.z.p. nie wyznaczał obszaru wymagającego przeprowadzenia scalania i podziału. Kwestionując wreszcie zasadność zarzutu określonego w punkcie 5 skargi organ stwierdził, że skarżący nie składali uwag do planu w procesie jego uchwalenia, co potwierdza brak ich interesu prawnego w skarżeniu spornego m.p.z.p. Wskazał, że zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. organ planistyczny winien rozstrzygnąć o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jednocześnie z uchwaleniem tego planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie i co aprobuje aktualne orzecznictwo. Rozpatrzenie uwag – jak wskazał organ – nastąpiło przed uchwaleniem planu na sesji komisji rady miasta.
Na wezwanie Sądu R. O. pismem z [...] lutego 2021 r., wyjaśnił, że w stosunku do działek nr [...] i [...] działa wyłącznie jako pełnomocnik B. O., zaś naruszenie łącznego interesu jego, B. O. i P. O. dotyczy działek nr [...] W replice do odpowiedzi organu na skargę z [...] marca 2021 r., skarżący podtrzymali zarzuty skargi precyzując, że naruszenie zasady równości i proporcjonalności zaistniało z uwagi na co do zasady dopuszczalne, ale w ich przypadku nieuzasadnione zróżnicowanie przeznaczenia terenów objętych symbolem I M3. Odnosząc się twierdzeń organu wskazano, że:
- uprawniony do skarżenia planu jest każdy aktualny właściciel nieruchomości nim objętej,
- nie rozszerzono zarzutu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a jedynie argumentację wezwania naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p., nie stanowi o rozszerzeniu zakresu skargi także wnioskowanie o stwierdzenie nieważności całości uchwały, pozostawiając wybór właściwego środka kontroli sądowi administracyjnemu,
- zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom organu, w sposób nieuzasadniony pozbawia właścicieli wskazanych działek prawa ich zabudowania w wybrany sposób (budynkiem wielorodzinnym), podczas gdy właściciele innych nieruchomości dostępnych z tej samej ulicy i objętych tym samym symbolem uprawnienie to zachowali,
- brak aktywności właścicieli nieruchomości objętej projektem planu pozbawia go prawa do zaskarżenia planu już przyjętego.
W dalszych pismach procesowych pełnomocnicy stron przedstawili argumenty polemiki wobec powoływanej przez stronę przeciwną argumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), takimi niewątpliwie są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.
W niniejszej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B., obejmującego działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...], gmina B. – na terenie określonym w planie symbolem 60.MN (§ 80 części tekstowej uchwały).
Zaskarżona uchwała została podjęta przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r. ustawę o samorządzie gminnym oraz ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że przy badaniu skargi Sąd zobowiązany był uwzględnić art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1980r. o samorządzie gminnym ("u.s.g.") i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji (art. 17 ust. 1 i 2 ustawy nowelizującej).
Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. - w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. - stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Natomiast w świetle art. 53 § 2 p.p.s.a. - według stanu sprzed nowelizacji - taka skarga powinna zostać wniesiona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Z przepisów tych wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi na akt podjęty przed nowelizacją było uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa, złożenie skargi w przypisanym terminie oraz wykazanie przez stronę skarżącą, że zaskarżony akt narusza jej indywidualny interes prawny.
Na gruncie niniejszej sprawy niesporne jest, że skargi zostały poprzedzone wspólnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wystosowanym przez R., B. i P. O. do Rady Miasta. Wezwanie to, jak zasadnie podnosi organ, niewątpliwie dotyczyło wyłącznie części tekstowej (§ 80 uchwały) i załącznika graficznego uchwały obejmującej nieruchomości stanowiące własność skarżących tj. działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], i nr [...], obręb: [...] przy ul. [...] w B.. Skargi zostały wniesione z zachowaniem ustawowego terminu wobec odpowiedzi organu gminy na wezwanie.
W dalszej kolejności rozważenia wymagała kwestia, czy zaskarżona pismem z [...] lipca 2020 r. uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]", w B. narusza interes prawny Skarżących.
W orzecznictwie przyjmuje się, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją.
Wobec alternatywnego zakresu wniosku skargi (tj. stwierdzenia nieważności uchwały w całości) – zakwestionowanego w odpowiedzi na skargę – podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (por. wyroki NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07, z 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08, z 24 lutego 2009 r., II OSK 1087/08, z 18 września 2015 r., II OSK 37/14, z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2992/14, z 18 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 334/20 z publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to w całości podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę, podkreślając, że skarga o której mowa w interpretowanym przepisie, nie ma charakteru actio popularis.
Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W rozpatrywanej sprawie Skarżący własny interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały wywodzili ogólnie z przysługującego im prawa własności do działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], i nr [...], obręb: [...] przy ul. [...] w B. podnosząc, że prawo to zostało ograniczone z naruszeniem zasady równości wobec przeznaczenia terenu 60.MN, w § 80 uchwały do zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy inne tereny położone przy tej samej ulicy i leżące w obrębie tej samej strefy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. B. (I M3 strefa mieszkaniowa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym) - przeznaczone zostały pod budownictwo wielorodzinne. Akcentowali również, że naruszenie prawa własności poprzez wprowadzone na ich nieruchomościach ograniczenia dotyczące zabudowania i podziału działek, nie mają uzasadnienia w przepisach odrębnych ani w interesie społecznym.
W ocenie Sądu, postanowienia zaskarżonego planu miejscowego dotyczące terenów oznaczonych symbolem 60.MN (w tym § 80 części tekstowej i w adekwatnej części graficznej) naruszają interes prawny skarżących, w zakresie w jakim regulują stan prawny dla nieruchomości stanowiących ich własność, a ustalenia planu ograniczają możliwość zagospodarowania tych nieruchomości w sposób oczekiwany przez skarżących. Tak rozumianą legitymację skargową należy jednak odnosić w tej sprawie z zastrzeżeniem, że wobec wskazanych w skardze działek o nr ewide[...] i [...] w obrębie [...] (księgą wieczystą nr [...]) – wspólny interes prawny posiadają R. O., B. O. i P. O., lecz w odniesieniu do działek o nr ewid.[...], nr [...] i nr [...] (objętych księgą wieczystą nr [...]) – plan narusza interes prawny wyłącznie interes B. O.. Jak wynika bowiem z treści wezwania, skargi oraz wypisów z ksiąg wieczystych powyżej wskazane działki tworzą dwie odrębne nieruchomości (nawet ze sobą niesąsiadujące bezpośrednio), zapisane w odrębnych księgach wieczystych - stanowią zatem odrębne przedmioty własności. Na skutek wezwania Sądu skarżący radca prawny R. O., działając w sprawie we własnym imieniu oraz jako pełnomocnik pozostałych skarżących, doprecyzował, że każdy ze skarżących skarży uchwałę w granicach własnego interesu prawnego – wywodzonego z prawa własności nieruchomości.
Zgodnie z art. 51 p.p.s.a., kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności (...). W takim przypadku skargi mogą być wniesione w jednym piśmie (art. 57 § 2 p.p.s.a.). Sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, w której jako dwie odrębne skargi na przedmiotową uchwałę, wniesione w jednym piśmie Sąd rozpoznawał wspólną skargę R. O., P. O. i B. O. - w zakresie dotyczącym ustaleń odnoszonych do stanowiącej ich współwłasność nieruchomości obejmującej dz. nr [...] oraz skargę B. O. w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...] i nr [...] obręb [...] w B..
Nieruchomości te znajdują się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 60.MN, zaś szczegółowe określenie sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajdują się działki skarżących zawarto głównie w § 80 uchwały. Zgodnie z pkt 1 teren ten został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W pkt 2 określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) na każdej działce budowlanej dopuszcza się usytuowanie dwóch obiektów kubaturowych w tym wyłącznie jednego budynku mieszkalnego, oraz jednego budynku garażowo-gospodarczego,
b) budynki garażowo-gospodarcze lokalizowane w formie wolnostojącej lub wbudowane w obiekty mieszkalne, usługowe.
c) integralną częścią poszczególnych działek budowlanych są odpowiednie części działek objęte ustaleniem 62 ZK,
d) wymagane kształtowanie elewacji budynków o wysokich walorach estetycznych od ulicy oraz od strony rzeki, jak również staranne zagospodarowanie zapleczy budynków z uwagi na ekspozycję terenu w dolinie B.,
e) obowiązuje zakaz stosowania pełnych ogrodzeń, stosować ogrodzenia o neutralnej wtopionej w krajobraz formie, bez cokołu,
f) posadowienie budynków na podstawie obowiązkowych badań geotechnicznych gruntu.
W pkt 3 w ramach określenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej - teren w części znajduje się w granicach strefy "B" ochrony konserwatorskiej części w strefie "OW" obserwacji archeologicznej obowiązują ustalenia ogólne § 8 i 12.
W pkt 4 uregulowane zostały parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu:
a) dla budynków zlokalizowanych przy ul. [...] wysokość budynków funkcji podstawowej do dwóch kondygnacji naziemnych, nie przekraczająca 8 m nad poziomem terenu, dachy płaskie,
b) dla budynków lokalizowanych od strony B. obowiązuje wysokość budynków do dwóch kondygnacji z użytkowym poddaszem włącznie, nie przekraczająca wysokością kalenicy 10 m nad poziomem terenu, dachy strome o nachyleniu połaci 30-45°, pokrycie dachów materiałami w kolorze naturalnych materiałów ceramicznych,
c) wolnostojące budynki garażowo-gospodarcze jedno kondygnacyjne,
d) dopuszcza się usytuowanie garaży przy granicach działek, o ile na działce sąsiedniej istnieje już zabudowa zlokalizowana przy granicy, należy zachować zasadę dobudowy do budynków istniejących,
e) łączna powierzchnia zabudowy do 30% powierzchni działki w granicach ustalenia,
f) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej 50% powierzchni działki w granicach ustalenia.
W pkt 5 stwierdzono, że część terenu znajduje się w obszarze o średnim stopniu zagrożenia ruchami masowymi, obowiązują ustalenia ogólne §17.
W myśl pkt 6 § 80 uchwały, dla tego terenu obowiązuje - podział zgodnie z rysunkiem planu.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym ("u.p.z.p."), przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego w całości lub w części są: 1) istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Oznacza to, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego.
Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego jego zawartość (część tekstowa, graficzna) określają art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., a standardy dokumentacji określa wydane na podstawie art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ. jak wcześniej wskazano).
Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Przy czym podkreślenia wymaga, że w aktualnym stanie prawnym nie każde naruszenie zasad i trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.
Wskazać również należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Skarżący podnieśli zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie zasad jak i trybu sporządzenia planu miejscowego, jednakże - zdaniem Sądu - zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...), należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, iż ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Organy gminy, właściwe do sporządzenia miejscowego planu, zobowiązane są nie tylko uwzględniać przepisy zawarte w u.p.z.p., ale także respektować unormowania jak i zasady wynikające z innych ustaw, a w szczególności konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Zgodnie z tą zasadą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ze swej istoty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako akt regulujący kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości ingeruje w prawo własności, jednakże organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 31 ust. 3 Konstytucji RP obowiązany jest chronić to prawo i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem zarówno te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień.
Należy mieć na uwadze, że zasady materialne, jakie należy uwzględnić przy planowaniu przestrzennym - zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie wyrażają zasady jakiegokolwiek prymatu prawa własności (wymienionego w pkt 7 tego ustępu), utożsamianego z prawem dowolnej zabudowy i użytkowania nieruchomości, przed innymi względami, wyrażonymi m.in. potrzebą zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Nie wyrażono w ww. ustawie prymatu prawa zabudowy nad możliwością korzystania z własnej nieruchomości (będącej jedną z kategorii rzeczy), w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (uprawnienie wynikające z art. 140 K.c.). W każdym przypadku wystąpienia konfliktu interesu rolą rady gminy (organu przyjmującego plan) jest rozważenie i racjonalne równoważenie interesu publicznego w kontekście racjonalnego gospodarowania przestrzenią i interesu poszczególnych właścicieli. W interesie publicznym jest niewątpliwie przyjmowanie rozwiązań planistycznych umożliwiających maksymalne wykorzystywanie walorów poszczególnych terenów. Zasadne jest także unikanie sytuacji, gdy przyjęte rozwiązania planistyczne ograniczą faktycznie możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości zagospodarowanej w określony sposób (art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Konieczne jest wnikliwe rozważenie uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości, które zostały już zagospodarowane w określony sposób. Całkowite pozbawienie ochrony może dotyczyć wyłącznie przypadków zagospodarowania nieruchomości niezgodnie z prawem (np. samowola budowlana). Z uwagi na konstrukcję art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy uwzględnić, nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochroną wskazanych dóbr.
Z uwagi na wynikający z powyższych uwarunkowań szeroki zakres uznaniowości rady gminy odnośnie możliwości i zakresu ingerencji w chronione prawem uprawnienia podmiotów, których dotyczą bezpośrednio ustalenia planu, prawodawca poddał szczególnym reżimom prawnym procedurę, w ramach której konsultuje się propozycje rozwiązań planistycznych, a następnie rada gminy może postanowić o nie nieuwzględnieniu pewnych uwag. Procedura ta przewiduje obowiązek wyłożenia planu, organizacji dyskusji oraz wyznaczenia terminu składania uwag, rozpatrzenia nieuwzględnionych uwag na sesji i załączenia do uchwały w przedmiocie planu wykazu tych nieuwzględnionych (art. 17 pkt 10, 11, 14, art. 18 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W orzecznictwie podkreśla się istotną rolę zapewnienia możliwości dyskusji rady gminy nad każdą z uwag, co miałoby się wyrażać zasadą osobnego głosowania nad nimi. Niemniej trafnie podkreśla się również istotne znaczenie pisemnego uzasadnienia stanowiska rady gminy na etapie przyjmowania planu, którego obowiązek sporządzenia wynika zarówno z § 131 w związku ze § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) jak i jest potwierdzone pośrednio treścią § 12 pkt 19 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1587). Uzasadnienie to winno obejmować kwestie kluczowe - w tym wyjaśnienie przyczyn nie uwzględnienia określonych uwag.
W przypadkach wspomnianego szerokiego zakresu uznaniowości w procesie planistycznym, może być skutecznie podnoszony zarzut nieodniesienia się do konkretnych uwag, co do meritum zawartych w załączniku do uchwały o przyjęciu planu (w myśl art. 20 ust. 1 zd. 2 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), gdyż brak wówczas przesłanek do uznania, że zostały one stosownie wnikliwie rozważone.
Przyjęte w planie rozwiązania, jako ingerujące w prawnie chronione prawo podmiotowe, powinny być uzasadnione względami racjonalnymi, odwoływać się do konkretnych faktów i okoliczności uwzględnianych przez radę gminę, jako przesłanka nieuwzględnienia uwagi. Inne rozumienie analizowanych regulacji oznaczałoby faktyczne ograniczenie zakresu nadzoru nad legalnością działania organów władzy publicznej, w istotnym zakresie, gdzie ingerują one w prawem chronione prawa podmiotowe.
Legalność uchwały dotyczącej planu w zakresie materialnoprawnym może być badana głównie w kontekście stosownie szczegółowego i wnikliwego rozpatrzenia uwag, w ramach których określony podmiot sprzeciwia się ingerencji w jego prawa (bez znaczenia czy chodzi o prawo zabudowy własnej działki, czy też działek sąsiednich, co ma wpływ na zakres korzystania z jego nieruchomości), natomiast organ uchwałodawczy przesądza, czy w interesie publicznym ingerencję tę uznać za uzasadnioną.
W odniesieniu do zarzutu skarżących dotyczącego nieprawidłowości przy rozpatrzeniu uwag do projektu planu (naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), zgodzić należy się z organem, że ważne znaczenie - w kontekście przesłanek nieważności, wskazanych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ma ocena, czy w danym przypadku naruszenie procedury ma charakter istotny. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko wyrażone m.in. w piśmie organu z [...] marca 2021 r. Istotne bowiem jest ustalenie, że rada gminy, jako ciało kolegialne, wyraziła określone stanowiska wobec uwag, mając na uwadze konkretną argumentację. W załączniku nr 2 do skarżonej uchwały Rada M. wyraziła konkretne uargumentowane stanowisko wobec każdej z nieuwzględnionych uwag. Nie bez znaczenia dla oceny charakteru wskazanego w skardze jako naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. braku uprzedniego rozpatrzenia uwag jest także powyższa argumentacja związana z dopuszczalnym zakresem skargi składanej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ograniczonym naruszeniem własnego interesu prawnego. Zgodzić należy się z organem, że odnośnie przedmiotowych nieruchomości, ich właściciele w toku procedury planistycznej nie składali uwag ani wniosków w zakresie zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu. Żadnych konkretnych indywidualnych argumentów dotyczących ewentualnych uwag w zakresie terenu oznaczonego symbolem 60.MN, w tym działek, do których dysponują tytułem prawnym, w tym zakresie nie podnieśli również skarżący. Wobec powyższego nie sposób ustalić jakiegokolwiek związku przywołanego przez skarżących naruszenia procedury planistycznej z naruszeniem ich indywidualnego interesu prawnego. Powyższy zarzut, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z pewnością zatem nie może skutkować stwierdzeniem nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani w części, ani tym bardziej w całości.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, szczegółowa analiza dokumentacji planistycznej, treści uchwały, wyciągu z protokołu nr [...] sesji Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz wyjaśnień organu przedłożonych w odpowiedzi na skargę i dalszych pismach procesowych, nie daje podstaw do stwierdzenia, aby skarżony w zakresie interesu prawnego skarżących plan miejscowy, został podjęty z innym istotnym naruszeniem przepisanego trybu jego sporządzania.
W dalszej kolejności należało zatem przejść do oceny, czy w rozpoznawanej sprawie Rada M. dopuściła się istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności w skarżonej części, w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa.
Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego jest jego zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wprost wynika z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Potwierdza to także art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. W dacie uchwalenia skarżonego planu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. kreował warunek zweryfikowania przez radę "zgodności z ustaleniami studium".
Jak wynika z akt sprawy, teren objęty w planie miejscowym symbolem 60.MN, w Studium (w uchwale Rady Miasta nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B.) znajduje się w strefie I M3 – strefa mieszkaniowa obejmująca C. i J.. Z zapisów Studium (teczka 1 dokumentacji planistycznej) Część II pkt 3.4.4.1 wynika, że w granicach tej strefy wyznaczono obszary:
- mieszkalnictwa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym,
- mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy zintegrowanego z krajobrazem,
- koncentracji usług komercyjnych,
- aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej,
- rekreacji i sportu, zieleni parkowej, krajobrazowej i ochronnej,
- zieleni towarzyszącej terenom zainwestowanym,
- lasów ochronnych, stanowiących fragmenty przylegających kompleksów leśnych.
W pkt 3.4.4.2. określono kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz przeznaczeniu terenów, m.in. w granicach obszarów mieszkalnictwa, gdzie przewidziano intensyfikację istniejących zespołów zabudowy mieszkaniowej oraz uzupełniającej wielorodzinnej, w tym na J., modernizację pod kątem ładu przestrzennego, w szczególności w zakresie architektury i otoczenia zabudowy, także przez sporządzanie miejscowych planów dla obszarów problematycznych (...), realizację nowych zespołów mieszkaniowych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego: (...) mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy zintegrowanego z krajobrazem w obszarze doliny B. na J. (...). Z kolei w obszarach zieleni: parkowej, krajobrazowej i ochronnej:
- utrzymanie wzdłuż nabrzeży B., w granicach oznaczonych na rysunku Studium, terenów bez prawa zabudowy, stanowiące integralne części działek budowlanych zagospodarowanych w formie ogrodów przydomowych,
- wyznaczenie ogólnodostępnego terenu wzdłuż rzeki, z dopuszczeniem realizacji rekreacyjnych ścieżek pieszo-rowerowych z towarzyszącą mała architekturą, punktów widokowych, infrastruktury technicznej, (...) ustalono wymóg wprowadzenia aktami prawnymi zakazu zabudowy obszarów zieleni oraz dopuszczenia realizacji ww. form zagospodarowania terenu.
Studium to określa w pkt 4.3.3.3, dla tego obszaru wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów w zabudowie wielorodzinnej, jednorodzinnej, również odrębnie dla obszarów projektowanej zabudowy we wschodnie części O. J. (nie objętej przedmiotowym planem miejscowym). Określono zalecane formy projektowanej zabudowy mieszkaniowej:
- zabudowa jednorodzinna szeregowa i uzupełniająca bliźniacza – min. pow. działek 300 m2,
- zabudowa jednorodzinna wolnostojąca – śr. pow. działek 600 m2.
Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, co wykazano w odpowiedzi na skargę, a co zdają się pomijać skarżący, że ich nieruchomości, w dacie uchwalania (24 czerwca 2009 r.) skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego znajdowały się, zgodnie z obowiązującym Studium, co prawda w strefie I M3 – czyli strefie mieszkaniowej obejmującej C. i J. (t.j. dwa osiedla), jednak specyfika położenia i charakteru tego terenu wzdłuż doliny rzeki B., ma również istotne znaczenie dla określonych w aktach planistycznych organów M. zarówno kierunków, jak i konkretnych warunków zagospodarowania/zabudowy tego terenu. Jedynie część działek skarżących, w ramach strefy I M3 w Studium, leży w obszarze mieszkalnictwa o średniej intensywności zabudowy, z dominującym budownictwem jednorodzinnym. Niesporne w sprawie pozostaje, że w tym obszarze znajduje się jedynie wschodnia część działki nr [...] i [...] oraz działka nr [...] w całości. Z kolei cała działka nr [...] wraz z niemal połową działki nr [...] oraz zachodnie znaczące części działek nr [...] i nr [...] leżą, zgodnie z obowiązującym wówczas Studium, w obszarze zieleni parkowej, krajobrazowej i ochronnej. Tym samym działka nr [...], jak również powyższe części nieruchomości skarżących leżące w obszarze tej zieleni, z pewnością nie mogłyby zostać przeznaczone na zabudowę mieszkaniową, co naruszałoby Studium.
Sąd podziela w niniejszej sprawie stanowisko organu, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w B. odnoszące się do ww. nieruchomości, do których tytułem prawnym dysponują skarżący, zgodne są z ustaleniami obowiązującego w dacie uchwalania tego planu miejscowego Studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego. Uchwała nie narusza zatem art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Ustalenia skarżonego m.p.z.p. uwzględniają specyfikę położenia nieruchomości przylegających od zachodu do rzeki B.. W odpowiedzi na skargę uwidoczniono wyraźnie, co nie jest kwestionowane w sprawie, że zgodnie z m.p.z.p.:
- działka nr [...] w całości, wschodnia część działek [...] znajdują się w granicach terenu przeznaczonego pod zabudowę jednorodzinną - oznaczonego jako 60.MN. W pozostałej części działki nr [...] znajdują się w granicach terenu zieleni ochronnej i krajobrazowej z możliwością realizacji form rekreacji i wypoczynku stanowiącym integralną cześć działek budowlanych objętych granicami terenu 60.MN (symbol 62.ZK). Nadto niewielkie skrajne fragmenty zachodnich części tych działek, położone bezpośrednio nad rzeką B., znajdują się w granicach terenu 44.ZP i 44a.ZP, stanowiących odpowiednio tereny publicznej zieleni przybrzeżnej, ochronnej i krajobrazowej oraz teren publicznej zieleni przybrzeżnej ochronnej i krajobrazowej narażony na niebezpieczeństwo powodzi,
- działka nr [...] we wschodniej części znajduje się w granicy kwestionowanego terenu 60.MN przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a jej zachodnia część znajduje się w granicach terenu zieleni ochronnej i krajobrazowej z możliwością realizacji form rekreacji i wypoczynku stanowiącym integralną cześć działek budowlanych objętych granicami terenu 60.MN (symbol 62.ZK). Teren wzdłuż północnej granicy tej działki i po zachodniej stronie przeznaczony jest na zieleń ochronną i krajobrazową, ogólnodostępną z ciągiem pieszo-rowerowym (symbol 44.ZP),
- działka nr [...] w ogóle nie jest położona w trenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (60.MN), lecz jej wschodnia część położona jest w granicach ustalenia 46.ZK przeznaczonego na zieleń ochronną i krajobrazową, a uzupełniająco rekreację i wypoczynek (§ 66 uchwały), zachodnia część to teren oznaczony jako 44.ZP przeznaczony pod zieleń publiczną – zieleń przybrzeżną, ochronną i krajobrazową, ogólnodostępną z ciągiem pieszo-rowerowym (§ 63 uchwały).
Niewielkie skrajne fragmenty ww. działek położone bezpośrednio nad rzeką B. znajdują się w granicach terenu 44a.ZP/ZZ – zieleni publicznej ogólnodostępnej – ochronnej i krajobrazowej z ciągiem pieszym, teren ten określono jako narażony na niebezpieczeństwo powodzi ( § 64 uchwały).
Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 27 uchwały, ilekroć jest w niej mowa o zieleni krajobrazowej należy przez to rozumieć zbiorowiska roślinności naturalnej i półnaturalnej, które charakteryzują się określonym miejscem występowania – siedliskiem, składem gatunkowym i strukturą, i które wraz z rzeźbą terenu, wodami oraz innymi tworami i składnikami przyrody stanowią owartości ekologicznej i estetycznej krajobrazu, w szczególności do zieleni krajobrazowej zalicza się: zadrzewienia, grupy i pojedyncze drzewa, zespoły roślinności o charakterze leśnym, zakrzewienia, zarośla, roślinność trawiastą, a także powyższe formy roślinności uzupełnione, w zakresie określonym przepisami planu – jako przeznaczenie uzupełniające, innymi (np. antropogenicznymi) formami zagospodarowania powierzchni ziemi, takimi jak np. tereny rolnicze, w tym uprawy polowe, łąki pastwiska trwałe, sady, uprawy ogrodnicze i szkółkarskie, w tym pod osłonami, a także tereny zieleni przydomowej. Z kolei pojęcie "zieleni ochronnej" oznacza (§ 2 ust. 1 pkt 28) różnorodne zbiorowiska roślinności naturalnej i półnaturalnej, które charakteryzują się określonym miejscem występowania – siedliskiem, składem gatunkowym i strukturą, i które wraz z rzeźbą terenu, wodami oraz innymi tworami i składnikami przyrody stanowią o wartości ekologicznej i estetycznej krajobrazu, w szczególności spełniającej funkcje ochronne, np. wodochronne w sąsiedztwie terenów wód powierzchniowych, śródlądowych (strefa przybrzeżna), czy glebochronne w granicach występowania skarp i zboczy, w tym terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, obejmujących głównie krawędzie tarasów rzecznych doliny B., do zieleni ochronnej zalicza się w szczególności: zadrzewienia, grupy i pojedyncze drzewa, zespoły roślinności o charakterze leśnym, zakrzewienia, zarośla, roślinność trawiastą, a także powyższe formy roślinności uzupełnione, w zakresie określonym przepisami planu – jako przeznaczenie uzupełniające, innymi (np. antropogenicznymi) formami zagospodarowania powierzchni ziemi, np. jako tereny zieleni przydomowej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych zdecydowanie dominuje pogląd, zgodnie z którym to rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sam zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w tym od ich szczegółowości (tak NSA w wyrokach z 17 czerwca 2015 r. sygn. II OSK 2769/13; z 21 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 1000/14, z 1 marca 2017 r. sygn. II OSK 1379/16; z 26 kwietnia 2017 r. sygn. II OSK 2177/15).
Zdaniem skarżących zaskarżona uchwała w sposób realny oddziałuje na sferę ich praw i obowiązków, ograniczając prawo zabudowy ich nieruchomości jedynie do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, podczas gdy inne tereny położone przy tej samej ulicy oraz w obszarze planu w ramach tej samej strefy w Studium dopuszczają zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, pozwalając na wybudowanie 3-6 mieszkań lub nie określając maksymalnej liczby mieszkań.
Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem ingerencji w sferę praw i wolności jednostki nadmiernej w stosunku do chronionej wartości. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Dopuszczone Konstytucją RP, a przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ograniczenia prawa własności innych podmiotów ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podlegają kontroli sądowej poprzez pryzmat zakreślonych w ustawie granic władztwa planistycznego, tj. dopuszczalnego zakresu ograniczeń uprawnień właścicielskich treścią planu.
Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia zaskarżoną uchwałą art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ograniczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...] w B. prawa zabudowy na działkach stanowiących własność skarżących do zabudowy jednorodzinnej, uznać należy go za niezasadny. W pierwszej kolejności wskazać bowiem należy, że skarżący nie kwestionują specyficznej lokalizacji i ukształtowania nieruchomości, jak również tego, że jedynie ich część w ogóle zgodnie ze studium może być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Nadto zasadnie M. B. podnosi, że nie można w aspekcie planów miejscowych i władztwa planistycznego gminy interpretować zasady równości, poprzez oczekiwanie analogicznego ustalenia warunków zagospodarowania wszystkich terenów położonych przy tej samej nawet ulicy (Ż. ), leżące w obrębie tej samej strefy I M3 określonej w Studium. Studium wyraźnie wskazało na zróżnicowanie i oczekiwane kierunki rozwoju danej strefy. Nieruchomości skarżących znajdują się w obrębie terenów w strefie mieszkaniowej o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym, oraz w znacznej części zieleni przybrzeżnej, ochronnej i krajobrazowej – nad rzeką B.. Rada Gminy władna jest ocenić w procedurze planistycznej różnorodne uwarunkowania, potrzeby, oczekiwania, dotychczasowy sposób zabudowy i użytkowania różnych terenów w obszarze planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego niemal 130 ha.
Już z samej istoty studium – jako aktu o charakterze ogólnym, określającego założenia polityki przestrzennej gminy i wytyczającego generalne kierunki oraz zasady kształtowania przestrzeni i związanych z tym wskaźników – wynika, że ustalone w studium poszczególne rodzaje i parametry (wskaźniki) zabudowy muszą być traktowane tylko jako zbiory wskaźników (wartości) dopuszczalnych (granicznych), które nie uniemożliwiają różnicowania w m.p.z.p. sposobu i warunków zagospodarowania oraz zabudowy dla poszczególnych terenów, o ile tylko dokonuje się tego w granicach zakreślonych w studium. Jeśli zatem, przykładowo, studium przewiduje na danym obszarze możliwość sytuowania budynków wolnostojących, bliźniaczych oraz szeregowych, to zgodne z taką regulacją będą w szczególności postanowienia m.p.z.p. dopuszczające sytuowanie na określonej części tego obszaru wszystkich ww. rodzajów zabudowy, a na innej części – tylko niektórych lub zgoła jednego (np. wyłącznie budynków wolnostojących).
W niniejszej sprawie organ przekonująco uzasadnił potrzebę zróżnicowania w Planie sposobów zagospodarowania i wskaźników zabudowy w granicach obszaru określonego w Studium jako "tereny w strefie mieszkaniowej o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym", przy czym wskaźniki te mieszczą się w wielkościach granicznych ustalonych w Studium.
Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, co wskazuje w istocie na możliwą różnorodność nawet sąsiadujących ze sobą terenów. Władztwo planistyczne gminy wymaga uwzględnienia przy projektowaniu i uchwalaniu planu miejscowego uwarunkowań określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. tj.:
1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury;
2) walory architektoniczne i krajobrazowe;
3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych;
4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej;
5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych;
6) walory ekonomiczne przestrzeni;
7) prawo własności;
8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;
9) potrzeby interesu publicznego.
Uwzględnienie powyższych wartości wynika z analizy procedury planistycznej i zgromadzonych dokumentów.
Predystynowanym rodzajem zabudowy w tej części terenu planu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która ma dominować i dominuje zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, co wynika z analizy zapisów planu i wyjaśnień oraz zestawień przedstawionych w odpowiedzi organu na skargę i dalszych wyjaśnień M.. Zasadnie organ zwraca uwagę na jednolite ustalenie zasad zagospodarowania i zabudowy znacznego terenu objętego ustaleniami jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 60.MN, wspólne cechy i podobne usytuowanie tych terenów bezpośrednio nad brzegiem rzeki B. uzasadniało możliwie jednolite ukształtowanie przeznaczenia dla zachowania ładu przestrzennego. Zwrócić należy uwagę, że z okoliczności sprawy wynika, iż tereny dla których stwierdzenia nieważności planu skarżący się domagają, powołując się na naruszenie własnego indywidualnego interesu prawnego, w dacie uchwalania planu nie były wykorzystywane jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Przeciwnie, były to w większości grunty orne oraz niezabudowane tereny zurbanizowane. Tym samym przeznaczając część tych terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie pozbawiono prawa dotychczasowej zabudowy, nie doszło zatem do nadmiernej i niedającej się uzasadnić ingerencji w prawo własności, co zdają się wywodzić skarżący.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że odmiennie kształtuje się sytuacja w przypadku nieruchomości, które w dacie uchwalania planu były zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi – także w terenie przeznaczonym w planie symbolem 60.MN i innymi dla których przewidziano zabudowę jednorodzinną. Oczywiste jest bowiem w takiej sytuacji podjęcie przez organy planistyczne wszelkich kroków, aby planistyczna ingerencja w prawo własności była jak najmniej dotkliwa. W niniejszym planie, jak wynika z jego treści, Rada poczyniła takie ustalenia, które pozwoliły na tego typu terenach na dalsze funkcjonowanie istniejącej już prawnie zabudowy. Tak np. w przypadku przywoływanej wielokrotnie przez skarżących istniejącej zabudowy sąsiedniej nieruchomości gminnej budynkiem wielorodzinnym. Zgodnie z § 22 uchwały do czasu realizacji przeznaczania określonego planem dopuszczono: 1) utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania lub zagospodarowania terenu zielenią urządzoną, 2) istniejące budynki, których lokalizacja jest niezgodna z ustaleniami planu, a nie są wskazane ustaleniami szczegółowymi do rozbiórki mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy z prawem do bieżącej konserwacji, z zakazem rozbudowy, nadbudowy i przebudowy.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przez Radę M. zasady proporcjonalności przy ingerencji w prawo własności przy przeznaczeniu części nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to, jak wynika z akt sprawy, rodzaj preferowanej i dominującej zabudowy na tym terenie, co uwzględniono w procesie planowania przestrzennego. Wskazane nieruchomości nie wykazują takich indywidualnych cech, które nakazywałyby zakwestionować legalność przyjętych w tym zakresie przez organ zasad zagospodarowania terenów. W ocenie Sądu błędne jest i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa założenie skarżących, zgodnie z którym ich subiektywne przekonanie i wola innego wykorzystania terenu (zintensyfikowania), zgłoszona po 11 latach od uchwalenia planu miejscowego, stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności, nie rozstrzyga o samym prawie własności, a tylko o sposobie jego wykonywania. Uchwalając plan miejscowy rada gminy ma kompetencje do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Przyjęte przez gminę rozwiązania co do sposobu wykorzystania nieruchomości w sposób, który skutkuje ograniczeniem sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości – zgodnie z treścią planu - nie oznacza ex definitione, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem. W szczególności nie oznacza to, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 46/08, z 12 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Gd 743/18 dostępne jw.). Gmina działając w granicach przyznanego jej władztwa planistycznego, biorąc pod uwagę interes publiczny i słuszny interes obywateli, może zmieniać przeznaczenie terenu będącego własnością innych osób, ograniczając w ten sposób przysługującą im własność, a tym bardziej może podejmować rozstrzygnięcia, które mogą w większy niż dotychczas sposób wpływać na sposób wykonywania prawa własności na obszarze objętym zapisami planu. Należy bowiem pamiętać, że własność w Rzeczpospolitej Polskiej jest prawem konstytucyjnie chronionym, ale nie ma charakteru absolutnego. Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, pod warunkiem, że odpowiada to standardom, wynikającym z zasady proporcjonalności, wynikającym z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, o czym mowa już była powyżej.
Jak wynika z uzasadnienia do skarżonej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" obejmuje on teren o powierzchni ok. 130 ha. Z treści tego uzasadnienia, jak również dokumentacji planistycznej, w szczególności prognozy oddziaływania na środowisko wynika szczególny charakter tej części osiedla J. i dbałość o minimalizowanie ewentualnego negatywnego wpływu projektowanego zagospodarowania terenu na środowisko, uwzględniając usytuowanie terenów w dolinie rzeki B..
Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja ma także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Jak jednak wskazano powyżej, sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności zapisami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Ograniczenia te muszą bowiem stanowić efekt nadużycia przez gminę władztwa planistycznego, czego skutkiem jest wprowadzenie ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych.
Z akt sprawy wynika, że przed uchwaleniem skarżonego planu organy gminy dokonały stosownych ustaleń i rozważenia planowanego sposobu zagospodarowania tego terenu, w kontekście zapisów studium, ale także analizy zastanego stanu zagospodarowania poszczególnych terenów i nieruchomości. Zważyć należy, że z dokumentacji w sprawie wynika w szczególności, że zgodnie z uprzednio obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, teren spornych nieruchomości również nie był przeznaczony pod oczekiwaną przez skarżących zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Ponownie podkreślić należy, że nie wynika z akt sprawy, aby w dacie uchwalania skarżonego planu miejscowego nieruchomości skarżących były zabudowane. Nie może być w tym zakresie prawotwórcza okoliczność podnoszona przez skarżących, że uprzednio (nie wskazano kiedy dokładnie) na jednej z nieruchomości istniał budynek mieszkalny wielorodzinny. Trudno bowiem odnosić sposób zagospodarowania terenów do stanów jedynie przeszłych, tym bardziej nie stanowi to przeszkody w odmiennym określeniu zasad zagospodarowania i zabudowy.
W ocenie Sądu, uwzględniając treść uchwały i jej uzasadnienia, dokumentacji planistycznej, argumentacji odmowy uwzględnienia uwag do projektu planu oraz odpowiedzi na skargę i argumentacji M. B. przedstawionej w odpowiedzi na skargę i dokumentacji planistycznej należy stwierdzić, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia przez Radę Miasta zasad sporządzania planu miejscowego poprzez określenie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 60.MN, w tym w części obejmującej nieruchomości stanowiące własność skarżących.
Ustalając przeznaczenie dla spornej części planu miejscowego jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej gmina uwzględniła szczegółowy zapis i kierunek zagospodarowania tego terenu określony w Studium jako obszar w strefie I M3 mieszkalnictwa o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym oraz obszary zieleni parkowej, krajobrazowej i ochronnej.
W ocenie sądu nie można w okolicznościach tej sprawy postawić Miastu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego, czy też nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących. Bowiem tego typu ustalenia zasadniczo określono na szeregu sąsiednich terenów o dominującej po tej strony ulicy funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że w toku całej procedury planistycznej społeczność lokalna konsekwentnie wypowiadała się za utrzymaniem charakteru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w tej części planu, w toku procedury nie uwzględniono większości uwag dążących do zmiany przeznaczenia terenu z zabudowy jednorodzinnej na wielorodzinną. Analiza struktury zagospodarowania sąsiednich kwartałów zabudowy również wskazuje na zachowanie ładu przestrzennego i charakterystyki zabudowy tej części osiedla J.. Zwrócić należy uwagę, co zasadnie zaakcentował pełnomocnik M., że także z treści protokołu Nr [...] z sesji Rady Miasta z [...] czerwca 2009 r. dotyczącej podjęcia przedmiotowej uchwały wynika, że zamiarem organu planistycznego było zachowanie dotychczasowego charakteru dominującej zabudowy na tym terenie – czyli zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z właściwą dla tego typu zabudowy wysokością, ilością kondygnacji i sposobem zagospodarowania przestrzeni (ad. pkt 25). Jak wynika z treści dyskusji nad projektem planu miejscowego wolą rady było zachowanie dotychczasowej zabudowy oraz ewentualne jej uzupełnianie przez zabudowę jednorodzinną, z wykluczeniem co do zasady zabudowy wielorodzinnej. Tematem spornym stał się między innymi wskazywany przez skarżących niedaleki teren po tej samej strony ul. [...] na niezabudowanej skarpie, która zdaniem organów planistycznych nie nadaje się pod budownictwo jednorodzinne i dlatego na tym terenie po analizach przewidziano przeznaczenie tego terenu na zabudowę mieszkalną wielorodzinną, z ograniczeniami wysokości zabudowy od strony ulicy. Podkreślono że jest to teren poprzemysłowy nieczynnego obecnie wyrobiska, ze znaczną skarpą. Podkreślono, że nie chodzi tu o zabudowę wysoką (bloki), lecz że budynek wielorodzinny z definicji to taki, który ma co najmniej 3 lokale. Od strony ul. [...] przewidziano dwie kondygnacje. Zważyć należy, że Rada poddała pod głosowanie wniosek jednego z radnych dotyczący wykluczenia z planu zagospodarowania przestrzennego możliwości zabudowy wielorodzinnej, który jednak nie przeszedł.
Nie budzi wątpliwości, że obowiązujące i wiążące przy uchwalaniu planu miejscowego studium w sposób jednoznaczny określiło istniejący stan zagospodarowania, uwzględniający położenie terenu, a także wyznaczyło kierunki rozwoju gminy, w tym terenu objętego planem. Skarżący, wyrażając własne subiektywne stanowisko co do oczekiwanego przeznaczenia ich nieruchomości pod zabudowę wielorodzinną, nie wykazali, że to oczekiwanie jest zgodne z kierunkiem rozwoju miasta określonym przez upoważnione organy gminy we właściwych dokumentach.
Przy ocenie naruszenia interesu prawnego jednostki i tego, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego należy wyważyć interes społeczny i indywidualny. Interes indywidualny wyraża się w tym, że każdy z właścicieli konkretnej działki chce mieć możliwość zagospodarowania swojej działki według własnego uznania.
Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w skarżonym planie z przysługującej jej samodzielności planistycznej Sąd doszedł do wniosku, że przyjmując kwestionowane rozwiązania planistyczne Rada M. władztwa tego nie przekroczyła. W sposób autonomiczny zadecydowano o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, wdrażając przy tym optymalne rozwiązania wynikające z położenia, ukształtowania i sposobu użytkowania działek częściowo w strefie zieleni ochronnej i krajobrazowej w dolinie rzeki B..
W niniejszej sprawie określenie przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżących, nie wynikało z arbitralnej decyzji gminy, lecz z uwarunkowań istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzących przemyślaną koncepcję urbanistyczną tej części gminy, w którą w sposób spójny, wpisały się zasady zagospodarowania kwestionowane przez skarżących. Ponadto kwestionowane zapisy planu zostały zdeterminowane zapisami obowiązującego Studium i miały na celu umożliwienie rozwoju tych terenów, a więc nie stanowiły naruszenia zasady równości, bowiem ich uchwalenie pozostaje w racjonalnym związku z celem przyjętej koncepcji urbanistycznej oraz treścią wprowadzającego tę koncepcję Studium.
Skarżący zarzucili także naruszenie art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p poprzez nadużycie władztwa planistycznego, objawiające się we wprowadzeniu ograniczeń dotyczących zabudowania i podziału działek skarżących, co rażąco naruszyło ich prawo własności, podczas gdy ww. ograniczenia nie mają uzasadnienia ani w przepisach odrębnych ani w interesie społecznym, a ich ewentualne istnienie nie zostało wykazane.
Sąd na podstawie kontroli skarżonej uchwały w granicach naruszenia interesu prawnego skarżących stwierdził, że zarzut ten nie może odnieść oczekiwanego skutku w postaci stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały we wskazanej części tj. § 80 ustaleń dla terenu 60.MN. Z podanych wyżej powodów wprowadzenie ograniczeń zarówno dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i podziału działek skarżących mieściło się w ustawowym upoważnieniu organów gminy do ingerencji w prawo własności w miejscowym planie zagospodarowania tego terenu. Uwzględniając stan prawny, jak również niejednolite stanowisko wyrażane w orzecznictwie w dacie podejmowania uchwały, nie można uznać, aby stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania planu takie skonstruowanie jego zapisów, które uwzględniając planowane przeznaczenie w większości zagospodarowanych i wydzielonych terenów, prowadziło do określenia wśród zasad zagospodarowania konkretnych terenów zakazu ich dalszego "rozdrabniania" prowadzącego do nadmiernej, wobec interesu publicznego i celów np. ochrony środowiska, ładu przestrzennego, intensyfikacji zabudowy na danym terenie. Aczkolwiek nie wynika to oczywiście z uzasadnienia uchwały, jednak w stanie na 2009 r. żaden przepis prawa nie określał wprost treści uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności gdy jakieś zagadnienie nie było kwestionowane w ramach uwag do projektu planu miejscowego.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy, rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. nr 4, poz. 78; z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999 r., nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.
Dlatego też zadaniem sądu jest skontrolowanie procedury uchwalania planu oraz tego, czy jego uchwalenie nie nastąpiło z przekroczeniem prawem wyznaczonych granic proporcjonalności ingerencji. W praktyce oznacza to badanie, w jaki sposób organ wyjaśnił i czym uzasadnił naruszenie interesów indywidualnych i czy przedstawione argumenty mają charakter normatywny, a zatem czy nie doszło do złamania granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Wyjaśnienie tej kwestii może wynikać zarówno z dokumentacji planistycznej, jak i choćby z treści odpowiedzi na skargę czy innych dodatkowych wyjaśnień na etapie postępowania sądowego.
Z materiałów planistycznych wynika, że w procedurze planistycznej uwzględniano uwagi do projektu planu właścicieli nieruchomości dotyczące między innymi proponowanych podziałów gruntów na terenach pomiędzy B. a ulicą Ż. oraz ich przeznaczenie (pismo MPU w B. z [...].10.2008 w odpowiedzi na stanowisko Rady O. J.).
Zgodnie ze Studium zalecane formy projektowanej zabudowy mieszkaniowej to dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej i uzupełniającej bliźniaczej min pow. 300 m2, a dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej średnia powierzchnia działek 600 m2. W konsekwencji kwestionowany zapis w § 80 pkt 6 uchwały dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w obszarze oznaczonym symbolem 60.MN - podział zgodnie z rysunkiem planu, należy odczytywać jako przedstawienie w formie graficznej jednego z parametrów kształtowania zabudowy. Nie jest to z pewnością określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości na tym terenie.
Jak wynika z treści przedmiotowego planu miejscowego Rada Miasta podczas procedury planistycznej uznała, że nie zachodzi potrzeba na tym terenie dokonywania procedury scalenia i podziału, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Nie wyznaczono obszarów wymagających scalenia. Dano temu wyraz m.in. w § 18 planu, umieszczonym w części ogólnej w rozdziale 9 Szczegółowe zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości. Określa on w pkt 1-3 dla całego terenu objętego tym planem zasady zagospodarowania stanowiąc:
1) podział terenu na działki budowlane wyłącznie na podstawie tekstu i rysunku planu, brak odpowiednich zapisów i oznaczeń graficznych oznacza zakaz podziału na działki budowlane;
2) projektowane orientacyjne granice działek budowlanych - mogą być zmienione w przypadku potrzeby realizacji inwestycji na większej powierzchni działki niż wyznaczona planem, a zmiana taka nie powoduje ograniczeń w realizacji podstawowego przeznaczenia działek rozgraniczonych taką linią, o ile z treści ustaleń szczegółowych planu nie wynika inaczej;
3) zakaz wydzielania większej ilości działek niż wyznaczona planem, dopuszcza się łączenie działek dla realizacji jednej inwestycji, zgodnej z przeznaczeniem terenu oraz zachowaniem skali i charakteru zabudowy, o ile z treści ustaleń szczegółowych planu nie wynika inaczej;
W kontekście tego przepisu należy zatem interpretować zapis § 80 pkt 6 dotyczący terenu 60.MN, wraz z odpowiadającą mu częścią graficzną zawierającą także ustalenia planu.
W tym miejscu ponownie zwrócić należy uwagę na specyficzne uwarunkowania geologiczne, środowiskowe terenów położonych pomiędzy doliną rzeki B. i ulicą Ż. w szczególności w obszarze 60.MN. Znajdują zatem uzasadnienie poszczególne zapisy § 80 planu miejscowego, w tym to że integralną część poszczególnych działek budowlanych stanowią odpowiednie części tych działek objęte ustaleniem 62ZK. Jak wskazano w piśmie organu z [...] lipca 2020 r. teren 60,MN obejmuje obszar ca 1,689 ha. Część obejmująca fragmenty działek skarżących w tym terenie to około 0,385 ha odpowiednio dla działki [...] – 1109 m2 (własność B. O.), z dz. [...] -1468 m2, z dz. [...] – 892 m2 i całą działka [...] – 378 m2. Nie pozostaje to zatem obojętne dla zachowania zgodności ze Studium określającego dla tego terenu zabudowę mieszkaniową o średniej intensywności zabudowy z dominującym budownictwem jednorodzinnym.
Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie podziela stanowiska skarżących odnośnie naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia m.p.z.p., poprzez wskazanie w § 80 pkt 6 uchwały, że podział dla terenów w obszarze 60.MN ma być dokonywany zgodnie z rysunkiem planu, bez określenia szczegółowych zasad i warunków podziału. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowe szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Nie oznacza to, jak słusznie zauważa organ, że w każdym planie musi być zastosowany ten przepis bez względu na potrzeby objętego planem terenu. Umieszczenie w planie nawet zakazu dokonywania podziału działek nie stanowi naruszenia ww. przepisu, ani też nie jest nadużyciem władztwa planistycznego, jeżeli wynika z potrzeb zagospodarowania danego terenu i np. zachowania istniejącego układu i charakteru zabudowy poprzez niedopuszczenie do rozdrabniania działek, a tym samym do intensywnej, skumulowanej zabudowy. Odnosi się to w szczególności do niezabudowanych działek, jak ma to miejsce w przypadku przedmiotowych nieruchomości, stanowiących własność/ współwłasność skarżących.
Zakres ingerencji Rady Miasta w prawo własności skarżących w zakresie działek określonych w skardze nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego, a organ w sposób należyty umotywował zarówno przyczyny, jak i zasadność przyjmowanych rozwiązań. Dokumenty planistyczne oraz dalsze uzasadnienie przyjętej koncepcji przedstawione w pismach procesowych potwierdzają według Sądu, że uchwalenie zaskarżonego planu jest częścią przemyślanej koncepcji zagospodarowania przestrzennego M., z których kwestionowany plan jest zaledwie jedną z części. Plan ten pozwala zaś na zachowanie i kontynuację harmonijnej kompozycji urbanistycznej, a przy tym stanowi wyraz wyważenia zbiegających się w sprawie interesów indywidualnych i interesu publicznego.
Według Sądu, Rada Miasta zrealizowała przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenów pod określone funkcje z zachowaniem określonych w u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań, dokonywana przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że rozwiązania te, we wskazanym w skardze i uzupełnieniach do niej zakresie, nie naruszają obowiązującego prawa, w tym konstytucyjnej zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 oraz zasady ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.
Sąd nie stwierdził naruszeń prawa w toku procedury planistycznej, które miałyby charakter istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia procedury, co skutkowało oddaleniem zarówno skargi B. O., jak i skargi B., R. i P. O., na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).