Pełny tekst orzeczenia II SA/BD 670/21

II SA/Bd 670/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek /przewodniczący/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne
Inspekcja weterynaryjna
Sygn. powiązane
I OSK 156/22 - Wyrok NSA z 2023-07-18
Skarżony organ
Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1557
art. 19d ust. 1, art. 19e, f
Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewódzki Lekarz Weterynarii z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
W dniu [...] listopada 2015 r. w zakładzie F.H.U. [...] przeprowadzono kontrolę (protokół kontroli nr [...]), w wyniku której ustalono, że tusze uznane za niezdatne do spożycia, oznakowane przez lekarza badającego trójkątną pieczęcią, zgodnie z zał. II, sekcja I, lit. A pkt 1 rozporządzenia (WE) Nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29.04.2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, str. 55 ze zm.), właściciel zakładu fałszował poprzez usuwanie oznakowania i ładował je na samochód chłodnię przeznaczony do transportu mięsa zdatnego do spożycia.
W wyniku poczynionych ustaleń Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nałożył na stronę karę w wysokości 5.000 zł, wskazując jako podstawę prawną m.in. § 1 pkt 13 i 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie, w wyniku którego [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. uchylił w całości ww. zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w wyniku przywołania przez organ I instancji § 1 pkt 13 i 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego niemożliwym jest ustalenie, który z przywołanych przepisów stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że co prawda obydwa przepisy przewidują karę pieniężną w wysokości 5.000 zł, jednakże w § 1 pkt 13 jest to kara minimalna, natomiast w przypadku § 1 pkt 18 rozporządzenia jest to kara maksymalna. Okoliczność ta jest o tyle istotna dla sprawy, że ocenie podlega nie tylko sama zasadność kary, ale również jej wysokość, a poprzez wskazanie w decyzji dwóch przepisów przywołanych powyżej organ II instancji nie jest w stanie ocenić, czy zastosowano adekwatną do wagi naruszenia prawa administracyjną karę pieniężną.
Organ II instancji nie uznał natomiast za zasadnie pozostałych zarzutów skargi. Ustosunkowując sie do nich, powołał się na art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, z którego wynika, że protokoły z kontroli mogą być źródłem wszczęcia różnego rodzaju postępowań, w tym również postępowań administracyjnych. Prawodawca mając na względzie okoliczność, że stan faktyczny będący przedmiotem kontroli jest niezwykle ulotny, wiąże istotne znaczenie z samym protokołem. Okoliczności stwierdzone w tym protokole korzystają z domniemania ich prawdziwości i zgodności ze stanem rzeczywistym. Gwarancją obrony interesów podmiotu kontrolowanego jest możliwość wniesienia zastrzeżeń do takiego protokołu, z której to jednak możliwości w przedmiotowej sprawie Skarżący nie skorzystał. Tym samym okoliczności faktyczne ustalone w protokole z kontroli należy uznać za wiarygodne. Co więcej, również i w toku postępowania jurysdykcyjnego przed organem I instancji Skarżący nie wzruszył domniemania wiarygodności treści zawartej w protokole z kontroli.
Bezzasadny jest zarzut, że kontroli dokonano bez obecności kierownika - właściciela podmiotu kontrolowanego. Ustawodawca, wbrew twierdzeniom Skarżącego, wcale nie zakłada osobistej obecności kierownika lub właściciela podmiotu kontrolowanego, gdyż dopuszcza on działanie tego podmiotu również poprzez pełnomocnika. Należy zauważyć, że pełnomocnictwo do reprezentowania kierownika lub właściciela nie musi być pełnomocnictwem udzielonym wprost, ale może być to również pełnomocnictwo domniemane. Osoba, która uczestniczyła w czynnościach kontrolnych i jednocześnie podpisała protokół z kontroli, w żaden sposób i nigdy nie kwestionowała tego, że jest upoważniona do reprezentowania kierownika - właściciela podmiotu kontrolowanego. Zachowanie takiej osoby uprawniało osoby kontrolujące do przyjęcia, że jest ona umocowana do dokonywania czynności kontrolnych w imieniu Skarżącego.
Chybiony jest również zarzut, że kontroli zakładu dokonywał pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynaryjnego. Skarżący jest niekonsekwentny w prezentowaniu w odwołaniu swojego stanowiska. Z jednej bowiem strony twierdzi, że kontroli dokonywał pracownik Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynaryjnego, a z drugiej strony wskazuje, że nie wie, kto dokonywał tej kontroli, gdyż ją przeprowadzające nie okazały legitymacji i nie przedłożyły upoważnienia do prowadzenia kontroli. Wobec braku jednoznacznego stanowiska co do tego, czy Skarżący wiedział, kto dokonuje kontroli, czy też nie, trudno w ogóle się do tej kwestii odnieść.
Trudno również podzielić zarzut, że Skarżący nie wiedział, jaka jest treść protokołu z kontroli, gdyż nie doręczono mu jego egzemplarza. Skarżący samą treścią odwołania jednoznacznie dowodzi, że miał pełną wiedzę co do tego, jakie były ustalenia z protokołu kontroli. W istocie bowiem całe odwołanie dotyczy wyłącznie kwestii oceny działań i czynności kontrolnych. Nawet jeśli organ I instancji uchybił przepisom prawa, to owo uchybienie i tak nie spowodowało pozbawienia Skarżącego gwarancji zachowania prawdy obiektywnej. Co więcej, Skarżący nigdy nie wniósł zastrzeżeń do protokołu, a dopiero w odwołaniu od decyzji zakwestionował jego treść. Skarżący nie negował treści ustaleń w toku postępowania jurysdykcyjnego.
Wszystkie te okoliczności pozwalają na sformułowanie wniosku, że ustalenia poczynione w protokole z kontroli mają charakter wiarygodny.
Odnosząc się już stricte do kwestii usuwania pierwotnej pieczęci z tusz mięsa, należy przede wszystkim podnieść, że osoba podpisująca protokół nie tylko nie zaprzeczyła, że do takiego usuwania doszło, ale wręcz potwierdziła i przyznała, że taka sytuacja miała miejsce. Ponadto Skarżący nie dostrzegł, że sporządzono dokumentację fotograficzną, na której wyraźnie widać miejsca po usunięciu trójkątnej pieczęci. Wobec tych ustaleń jakiekolwiek przesłuchiwanie lekarza nadzorującego ubój mijałoby się całkowicie z celem.
Nie ma racji Skarżący, formułując stanowisko, że zarzut usuwania pieczęci był co najmniej przedwczesny, gdyż czynności ubojowych jeszcze nie zakończono, a na terenie zakładu znajdował się lekarz nadzorujący ubój. Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.U.UE.L.2009.300.1 z dnia 2009.11.14), podmioty zobowiązane są natychmiast po wytworzeniu produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego lub produktów pochodnych, objętych zakresem tego Rozporządzenia, zidentyfikować te produkty i zapewnić wprowadzenie związanych z nimi czynności. Identyfikacja takich produktów następuje poprzez umieszczenie pieczęci. Prawodawca europejski jednoznacznie wskazuje, że czynność ta powinna nastąpić niezwłocznie. Tymczasem okoliczności, w których stwierdzono brak pieczęci na tuszach, świadczą zupełnie o czymś przeciwnym. Tusze pozbawione takich pieczęci zostały bowiem umieszczone na pojeździe - samochodzie chłodni, z przeznaczeniem do wywiezienia ich poza teren zakładu. Jest to zatem ostatnia faza uboju i z całą pewnością nie został spełniony warunek niezwłocznego zidentyfikowania tuszy. Tym samym okoliczności, że jeszcze nie zakończono uboju, a lekarz nadzorujący ubój przebywał na terenie zakładu, nie mają jakiegokolwiek znaczenia, gdyż już upłynął termin dokonania niezwłocznej identyfikacji.
Mając na uwadze ww. rozstrzygnięcie [...] Lekarza Weterynarii, Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. ponownie rozpoznając sprawę, decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a) tiret 2 oraz ust. 2, art. 27 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 30 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1577) w zw. z § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, wymierzył K. B. (dalej określany jako Skarżący) karę pieniężną w wysokości 5.000 zł.
Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji przyjął jako podstawę faktyczną decyzji stan faktyczny ustalony w toku kontroli przeprowadzonej [...] .11.2015 r. Za organem II instancji podkreślił, że brak jest podstaw do uznania zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli oraz poczynionymi w jej toku ustaleniami, dlatego uznał, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy.
Mając na uwadze stwierdzone w toku kontroli z [...] .11.2015 r. usuwanie przez stronę znaku w postaci pieczęci trójkątnej, organ uznał, że działanie to wyczerpuje znamiona czynu określonego przywołanym wyżej w § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, zgodnie z którym usuwanie znaku dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Odnosząc się do wysokości kary, wskazano, że w zaistniałym stanie faktycznym w pełni zasadnym było wymierzenie kary w maksymalnej dopuszczalnej przez prawo wysokości, tj. 5.000 zł, albowiem tusze niezdatne do spożycia stanowią materiał kategorii I zgodnie z art. 8 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002.
W ocenie organu I instancji, strona – poprzez usunięcie trójkątnych pieczęci, którymi oznakowane były tusze niezdatne do spożycia – nie zapewniła przeprowadzenia czynności zgodnych z rozporządzeniem nr 1069/2009 i takie działanie w rzeczywistości powodowało zagrożenie dla zdrowia publicznego, które zaistniałoby, gdyby tusze niezdatne do spożycia trafiły na rynek wraz z mięsem zdatnym do spożycia.
[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków i dokonał jednoznacznej kwalifikacji deliktu, określając, że jest to delikt określony § 1 pkt 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia.
W ocenie [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii okoliczności zostały przez organ I instancji ustalone w sposób właściwy, natomiast zarzuty sformułowane w odwołaniu koncentrują się na okolicznościach związanych z czynnościami kontrolnymi, które – jak podkreślił organ II instancji – poczynione podczas kontroli, bez wątpienia mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, natomiast ich zasadność została już negatywnie oceniona w decyzji z [...] listopada 2016 r., w której wskazywano, że żaden z zarzutów Skarżącego nie jest uzasadniony, a przyczyną uchylenia decyzji były jedynie wady w zakresie podstawy prawnej procedowania, a ściślej rzecz ujmując, brak precyzyjnego wskazania normy prawnej.
W ocenie organu odwoławczego, ustalony w protokole z kontroli stan faktyczny należy zatem uznać za ustalony w sposób właściwy i w konsekwencji wiążący. Z tak ustalonego stanu faktycznego organ I instancji wyprowadził trafny wniosek, że doszło do usuwania owych znaków jakości zdrowotnej, w związku z czym organ I instancji dokonał prawidłowej subsumcji i w sposób prawidłowy zakwalifikował delikt administracyjny. Przy czym nie bez znaczenia jest również okoliczność, że usunięcie dotyczyło nie tylko jednej tuszy, ale całej partii, a tym samym nie można mówić o przypadkowości, a wręcz o celowości działania.
Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarga ta powiela w całości treść odwołania od decyzji organu I instancji. Zarzucono w niej:
1. naruszenie art. 19c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez przeprowadzenie kontroli bez obecności kierownika - właściciela podmiotu kontrolowanego;
2. naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej i oparcie decyzji na kontroli zakładu przez pracownika Wojewódzkiego Inspektoratu Weterynarii, co powoduje, że w wyniku odwołania organ II instancji będzie oceniał własne ustalenia z kontroli;
3. naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez brak podpisania umowy z osobą wykonującą kontrolę, która nie jest Powiatowym Lekarzem Weterynarii; wykonanie kontroli nie przez powiatowego lekarza weterynarii, tylko pracownika wojewódzkiego inspektoratu weterynarii, który nie był w żaden sposób umocowany do przeprowadzenie przedmiotowej kontroli,
4. naruszenie art. 19d ust. 3 i 4 oraz art. 19 ust. 1a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej poprzez niesporządzenie protokołu z kontroli w dwóch egzemplarzach i nieprzekazanie protokołu podmiotowi kontrolowanemu oraz brak wylegitymowania się i przedłożenia upoważnienia do przeprowadzenia kontroli;
5. naruszenie zasad prawdy obiektywnej, tj. art. 7 i 77 kpa i błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia;
6. rażący błąd w poczynionych ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że w kontrolowanym zakładzie dochodziło do fałszowania mięsa poprzez "ścinanie" trójkątnych pieczęci - na powyższe okoliczności organ nie posiada żadnych dowodów, a ponadto w chwili kontroli zaniechał przesłuchanie lekarza, który był w zakładzie w chwili kontroli, w jaki sposób doszło, że półtusze przeznaczone nie do spożycia nie są opieczętowane, a w rzeczywistości właściciel zakładu nigdy nie wydawał poleceń o dokonywanie "ścinania" trójkątnych pieczęci, a w dniu [...] .11.2015 r. przez nieuwagę lekarz badający mięso nie oznaczył półtusz przeznaczonych nie do spożycia trójkątnymi pieczęciami;
7. błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że właściciel nie zniszczył trzech kolczyków;
8. naruszenie art. 54 rozporządzenie WE nr 882/2004 z dnia 29.04.2004 r. poprzez zastosowanie niewspółmiernej kary do zarzucanego czynu, tym bardziej że wcześniej odwołujący się nie miał niezgodności tego typu, tym bardziej że uchybienia, o których pisze Powiatowy Lekarz Weterynarii w decyzji, dotyczące fałszowania mięsa i nieniszczenia kolczyków, nie zostały w żaden sposób udowodnione, a organ posługuje się informacjami, które zostały zasłyszane i rzekomo uzyskane od pracownika, z tym że nie wiadomo, od którego, przez co nie idzie zweryfikować, czy faktycznie organ takie informacje uzyskał;
9. w przedmiotowej sprawie kontrolę nie przeprowadzał Powiatowy Lekarz Weterynarii, tylko pracownik z wojewódzkiej weterynarii, mógł być to nawet [...] , który wydał przedmiotową decyzję z [...] .02.2017 r. - jest niedopuszczalne, aby lekarz wydający przedmiotową decyzję sam oceniał wykonane czynności podczas kontroli, które w wielu aspektach były nieprawidłowe.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że Powiatowy Lekarz Weterynarii mija się z prawdą w twierdzeniu, że właściciel zakładu fałszował mięso poprzez usuwanie oznakowania poprzez "ścinanie" trójkątnych pieczątek na półtuszach. W czasie przeprowadzania kontroli właściciela zakładu nie było na miejscu, a ponadto nigdy nie wydawał żadnemu pracownikowi polecenia, aby usuwał trójkątne pieczęcie na półtuszach. Osoba przeprowadzająca kontrolę nie przeprowadziła tej kontroli wnikliwie, tylko przyjęła w sposób sztampowy, że jeżeli na półtuszach nie ma trójkątnych pieczęci, to zostały one usunięte, a w rzeczywistości lekarz badający mięso nie "postawił" trójkątnych pieczęci na półtuszach. Skarżący nie ma wiedzy, czy nie "postawił" tych pieczęci, albowiem zapomniał, czy nie zdążył jeszcze, a chciał je "postawić", tym bardziej że lekarz badający mięso w chwili kontroli nie zakończył swojej pracy i w każdej chwili stosowne pieczęcie mógł postawić. Osoba przeprowadzająca kontrolę nie rozmawiała nawet z lekarzem badającym mięso, dlaczego nie zostały oznakowane półtusze niezdatne do spożycia trójkątnymi pieczęciami, a jeżeli zostały oznakowane, to w jaki sposób zostały usunięte. W wydanej decyzji oraz w załączniku do niej nie ma informacji, jakie dowody doprowadziły organ przeprowadzający kontrolę, że zakład fałszował mięso poprzez "ścinanie" trójkątnych pieczęci.
Skarżący podniósł, że kontrolę nie przeprowadzał Powiatowy Lekarz Weterynarii, jak to wynika z decyzji, tylko pracownik Wojewódzkiej Inspekcji Weterynaryjnej w B., czyli organ, który jest organem wyższego stopnia nad powiatowym lekarzem weterynarii. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Weterynarii w przypadku odwołania od przedmiotowej decyzji będzie powtórnie oceniał swoje ustalenia, których dokonał podczas kontroli w dniu [...] .11.2015 r., wyniku czego zostanie również naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania w sprawach administracyjnych.
Ponadto osoba przeprowadzająca kontrolę nie wylegitymowała się, nie podała swoich danych ani stanowiska, w wyniku czego Skarżący do dnia dzisiejszego nie wie, kto przeprowadzał kontrolę. Po przeprowadzonej kontroli kontrolujący nie pozostawił protokołu z kontroli ani nie umożliwiono mu zapoznania się z protokołem, czym naruszono art. 19d ust. 3 i 4 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.
Osoba przeprowadzająca kontrolę naruszyła art. 19c ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, który stanowi, że kontrola powinna odbyć się w obecności kierownika - właściciela zakładu lub osoby upoważnionej. Gdyby kontrolę przeprowadzał Powiatowy Lekarz Weterynarii, to od właściciela telefonicznie mógłby uzyskać informację, którą osobę upoważnia do obecności przy kontroli, takie uprawnienia uzyskania telefonicznej informacji posiada Powiatowy Lekarz Weterynarii, a nie pracownik wojewódzkiego inspektoratu weterynarii, który udając się na kontrole, zakładał, że na miejscu zastanie właściciela zakładu. W związku z nieobecnością właściciela zakładu postanowił przeprowadzić kontrolę "samowolnie" bez jego obecności.
Wyrokiem z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. II SA/Bd 525/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w N. z dnia [...] grudnia 2016 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się po uprzednim uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Podkreślił, że wskutek uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, sprawa wymaga ponownego jej rozpatrzenia. Oznacza to tym samym konieczność rozważenia całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, nawet wtedy, gdy organ odwoławczy nie zgłosił do nich zastrzeżeń, czy wręcz pozytywnie wcześniej ocenił ustalenia faktyczne. Sąd wskazał, że wobec tego powołanie się na ustalone okoliczności w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją bez ich ponownego opisania i wyjaśnienia oraz stwierdzenie, że zbędnym było przy ponownym rozpatrywaniu sprawy podejmowanie działań zmierzających do ponownego ustalania stanu faktycznego sprawy, narusza zasady postępowania. W konsekwencji bowiem nie ustosunkowano się do zarzutów strony podnoszonych w związku z przeprowadzeniem kontroli, co stanowi naruszenie podstawowych praw strony postępowania.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii. Wskutek tego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 6/21, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
W uzasadnieniu NSA wskazał, że sąd administracyjny nie może uchylić wydanych w sprawie decyzji obu instancji na tej tylko podstawie, że w zaskarżonej decyzji organ odwołał się do swego stanowiska szczegółowo wyrażonego w uprzednio wydanej w niniejszej sprawie decyzji kasatoryjnej, nie ponawiając argumentacji, lecz jedynie się do niej odwołując, w sytuacji gdy decyzja ta stała się ostateczna. W okolicznościach sprawy nadmiernym rygoryzmem było uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji (jak też decyzji organu pierwszej instancji) z tego tylko powodu, że organ ponownie nie przytoczył swego stanowiska (jak w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2016 r.), lecz jedynie się do niego odwołał. Sprawowana w taki sposób kontrola legalności decyzji nie wypełnia normy prawnej, którą wyraża art. 3 § 1 ppsa i prowadzi do zbędnego wydłużenia postępowania sądowoadministracyjnego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do naruszenia wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów procesowych wiążących się z brakiem ponownego przytoczenia stanowiska organu już wyrażonego w ostatecznej decyzji z [...] listopada 2016 r., lecz jedynie odwołaniem się do tego stanowiska.
Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał wypowiadanie się na etapie postępowania kasacyjnego co do zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego: art. 9e i art. 9f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej za przedwczesne i naruszające zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego w sytuacji, gdy Sąd I instancji nie zajął merytorycznego stanowiska w sprawie, uchylając wydane w sprawie decyzje wyłącznie ze względów procesowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że stosownie do art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Tym samym rozpoznając niniejszą sprawę Sąd był zobligowany zastosować się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z 16.04.2021 r., sygn. I OSK 6/21, co przekładało się na konieczność uwzględnienia przy ocenie zaskarżonej decyzji również motywów przytoczonych w decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] listopada 2016 r., w której merytorycznie odniósł się on do zarzutów odwołania (powtórzonych następnie w całości w treści skargi).
Przedmiot zarzutów skargi koncentruje się zasadniczo wokół art. 19d ust. 1, art. 19e, art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii.
W myśl art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, przeprowadzenie kontroli ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcie działań wynikających z ustaleń kontroli. Należy przy tym mieć na uwadze, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organy inspekcji weterynaryjnej jest postępowaniem swoistym. Potwierdza to regulacja ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej zawierająca szereg odrębności względem postanowień ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako "kpa") odnoszących się do protokołu kontroli (por. wyrok NSA z 12.01.2016 r., sygn. II OSK 1122/14, LEX nr 2033954).
Postępowanie kontrolne, o którym mowa w art. 19a, art. 19c, art. 19d, art. 19e i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, nie jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, którego przedmiotem jest przede wszystkim rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Jego przedmiotem jest władcze działanie przez autorytatywną konkretyzację normy prawa administracyjnego przez przyznanie (odmowę przyznania) uprawnienia lub nałożenie obowiązku na jednostkę. Postępowanie organu właściwego do sprawowania kontroli weterynaryjnej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1-4 kpa. Wskazane przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej regulują ciąg działań, które podejmują organy kontroli, których przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości działalności kontrolowanego podmiotu, nie zaś załatwienie sprawy wymienionej w art. 1 pkt 1-4 kpa. Istotne jest też to, że ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej, regulując postępowanie kontrolne, nie odsyła mutatis matandis do przepisów kpa w tym postępowaniu.
Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli. Wymagania, jakie powinien spełniać protokół, określone zostały w art. 19d ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Uwzględniając cel, jak również logikę czynności kontrolnych przeprowadzanych przez uprawnione organy inspekcji weterynaryjnej, stwierdzić należy, że istota protokołu kontroli wyraża się w tym, że dokument ten odzwierciedla i potwierdza istniejący w momencie kontroli stan faktyczny, a nie stan prawny. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli zawierający m.in. podpisy kontrolującego i kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej oraz miejsce i datę podpisania protokołu kontroli, bądź w przypadku niemożności uzyskania takiego - wzmiankę o odmowie podpisania protokołu kontroli (art. 19d ust. 1 pkt 10). Natomiast w myśl art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, ustalenia ujęte w protokole kontroli stanowią podstawę do podjęcia dalszych czynności, w tym dokonania ocen, sporządzenia wniosków, zaleceń pokontrolnych, wydania decyzji i sporządzenia informacji dla jednostek nadrzędnych oraz do powiadomienia właściwego organu w przypadku popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. Mając na względzie ex lege moc dowodową i funkcję protokołu kontroli, nie może budzić wątpliwości, że dokument ten powinien czynić zadość prawnie określonym wymogom zawartym w art. 19d ust. 1 i art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Oznacza to, że decyzja organu nakładająca na stronę sankcję w postaci kary pieniężnej powinna być oparta na prawidłowo sporządzonym protokole kontrolnym. Tylko w wypadku prawidłowego sporządzenia takiego dokumentu organ może powoływać się na okoliczności w nim stwierdzone i wydać stosowną decyzję, w tym nakładającą sankcję pieniężną.
Stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, kontrolę przeprowadza się w obecności kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej. Zapewnieniu wiarygodności dokonanych w jej trakcie ustaleń, przy jednoczesnym zagwarantowaniu podmiotowi kontrolowanemu ochrony jego praw, służy przewidziana w art. 19e cyt. ustawy możliwość zgłoszenia w terminie 7 dni zastrzeżenia do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Przepis ten określa uprawnienia podmiotu kontrolowanego dotyczące podpisania protokołu kontroli, wniesienia do niego zastrzeżeń oraz odmowy podpisania protokołu kontroli.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że z akt sprawy, a w szczególności z treści protokołu, w żaden sposób nie wynika, czy osoba, której podpis widnieje pod protokołem kontroli, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną (stosownie do art. 19c ust. 1 ustawy). Poza zbieżnością jego nazwiska z nazwiskiem Skarżącego brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie.
Nie bez znaczenia pozostaje również fakt, że Skarżący nie otrzymał egzemplarza protokołu kontroli. Obowiązek taki wynika z art. 19d ust. 4 ustawy, w myśl którego jeden egzemplarz protokołu kontroli przekazuje się podmiotowi kontrolowanemu za pokwitowaniem, drugi włącza się do akt kontroli. W szczególności w aktach brak jest ww. pokwitowania odbioru protokołu.
W świetle powyższego, mając na uwadze w szczególności art. 19f ustawy, należy wskazać, że dopiero ustalenie, że osoba, w obecności której przeprowadzono kontrolę, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną oraz to taka właśnie osoba podpisała protokół kontroli (art. 19c ust. 1 w zw. z art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy), mogło stanowić podstawę do uznania ww. protokołu za dowód w sprawie stosownie do art. 19f ustawy, stanowiący podstawę do podjęcia dalszych czynności.
Słusznie ponadto Skarżący wskazuje w pkt 5 i 6 skargi na brak dowodów potwierdzających fakt dokonywania usuwania pieczęci z mięsa. Zarzut ten pozostaje w ścisłym związku z tym, czy sporządzony protokół może stanowić podstawę do podjęcia dalszych czynności, a w szczególności wydania decyzji. Nawet uznając, że jednak protokół spełnia wszystkie ustawowe przesłanki, to jednak nie można pominąć faktu, że w aktach sprawy brak jest wymienionego w nim załącznika w postaci płyty CD ze zdjęciami wykonanymi w trakcie kontroli (załącznik nr 2), przy czym wyjaśnienia wymaga również okoliczność, że opisano, że zdjęcia wykonano podczas kontroli [...] .11.2015 r., podczas gdy kontrola miała miejsce [...] .11.2015 r.
W tym miejscu wskazać należy, że stosownie do art. 134 § 1 ppsa, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Zgodnie z art. 133 § 1 cyt. ustawy, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...). Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 ppsa, przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008 r., VII SA/Wa 2170/07, LEX nr 355205; wyrok WSA we Wrocławiu z 29.11.2018 r., III SA/Wr 306/18, LEX nr 2593310; wyrok WSA w Rzeszowie z 3.07.2018 r., I SA/Rz 400/18, LEX nr 2517902).
Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 ppsa, oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1.02.2008 r., I OSK 1548/06, LEX nr 453486, wyrok WSA w Poznaniu z 3.04.2019 r., IV SA/Po 979/18, LEX nr 2656135).
Niewątpliwie brak zdjęć dodatkowo (poza kwestią tego, czy sporządzony protokół kontroli mógł stanowić dowód w sprawie) dodatkowo uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Nie można przy tym wykluczyć, że zdjęcia te jednak zostały wykonane i mogą znajdować się w posiadaniu organu, co będzie uzasadniało zwrócenie się przez organ odwoławczy o ich przekazanie do Powiatowego Lekarza Weterynarii.
Co do zarzutu zastosowania niewspółmiernie wysokiej kary wskazać trzeba, że jego ocena przez Sąd byłaby przedwczesna, ponieważ w pierwszej kolejności organ musi usunąć stwierdzone naruszenia związane z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego.
Nie były natomiast zasadne pozostałe zarzuty skargi.
Wbrew twierdzeniom Skarżącego, kontrolę w dniu [...] .11.2015 r. przeprowadzał Powiatowy Lekarz Weterynarii w N., co wprost wynika z treści protokołu kontroli, podpisanego właśnie przez tenże organ i wskazującego w pkt II.1 i 2, że to on właśnie przeprowadzał kontrolę. Tym samym nie były zasadne zarzuty opisane w pkt 2, 3 i 9 skargi.
Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego o konieczności posiadania przez powiatowego lekarza weterynarii upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W tym zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Olsztynie z 10.03.2015 r., sygn. II SA/Ol 5/15, podzielony przez NSA w wyroku z 14.02.2017 r., sygn. II OSK 1361/15, że powiatowy lekarz weterynarii, stosownie do zapisu art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, jest organem Inspekcji oraz kierownikiem powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej. Jako organ Inspekcji może zatem sam podejmować czynności znajdujące się w jego kompetencji, jak również może te zadania wykonywać przy pomocy powiatowej inspekcji weterynaryjnej oraz wskazanych w ust. 2 tego przepisu osób. Pracownicy Inspekcji podejmują czynności kontrolne po okazaniu legitymacji służbowej oraz upoważnienia do przeprowadzenia kontroli (art. 19 ust. 1a), jednakże nie można przyjąć, że ta norma określająca zasady postępowanie podczas przeprowadzanej kontroli stanowi podstawę do żądania, aby organ sam dla siebie wystawiał upoważnienie do przeprowadzenia kontroli, które to działanie pozostaje w kompetencji ustawowej tego organu. Takie zachowanie byłoby co najmniej nieracjonalne i niecelowe, bowiem to właśnie powiatowy inspektor weterynarii jest organem uprawnionym do wystawienia takiego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. W związku z tym stwierdzić należy, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w N. nie musiał legitymować się upoważnieniem do przeprowadzenia kontroli wystawionym dla samego siebie.
Odnosząc się do kwestii niewylegitymowania się przez osoby kontrolujące, to okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Przede wszystkim jednak Skarżący poza gołosłownym przytoczeniem powyższego zarzutu nie wskazał na jakikolwiek dowód, który by potwierdzał jego twierdzenie w tym zakresie.
Zarzut związany z niezniszczeniem 3 kolczyków nie mógł podlegać ocenie w niniejszej sprawie, ponieważ okoliczność ta nie była jej przedmiotem.
Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa, orzeczono jak w sentencji.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uzupełni postępowanie dowodowe o ustalenie, czy osoba, w obecności której przeprowadzono kontrolę i która następnie podpisała protokół kontroli, była kierownikiem podmiotu kontrolowanego albo osobą przez niego upoważnioną w rozumieniu art. 19c ust. 1 i art. 19d ust. 1 pkt 10 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Ponadto konieczne będzie zwrócenie się do organu I instancji o dostarczenie załącznika do protokołu kontroli w postaci płyty CD ze zdjęciami z równoczesnym ustaleniem, kiedy zostały one wykonane.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.