II SA/BD 663/22

II SA/Bd 663/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2022-12-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Miasta i Gminy [...] 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. P. wniosło skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego w skrócie "SKO") z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z [...] marca 2022 r. nr [...] którą to decyzją SKO stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. [...]. w części dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie 34 drzew rosnących na działce nr [...] położonej w miejscowości K..
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2021 r. [...].:
- odmówił M. P. udzielenia zezwolenia na usunięcie 2 sztuk drzew gatunku dąb szypułkowy rosnących na działce nr [...] w K. oraz
- zezwolił na usunięcie 34 sztuk drzew (w tym 28 dębów szypułkowych, 4 brzóz brodawkowatych, 1 klonu pospolitego oraz 1 jarzębu pospolitego) rosnących na działce nr [...] w K..
Termin usunięcia drzew określono jako natychmiastowy. W dalszej części sentencji stwierdzono, że nie nalicza się opłat za usunięcie drzew na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) oraz zobowiązano wnioskodawcę do dokonania nasadzeń w ilości minimum 34 drzew liściastych, których termin ustalono na nie później niż do [...] października 2022r. Zobowiązano jednocześnie do powiadomienia Starosty [...] o dokonaniu nasadzeń w ciągu 14 dni od ich dokonania. Starosta w decyzji wskazał także, że w przypadku stwierdzenia występowania gatunków chronionych o znaczeniu dla Unii Europejskiej należy pozostawić je w możliwie najlepszym stanie, a w tym celu należy podjąć niezbędne działania zabezpieczające a także minimalizujące i kompensacyjne.
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że konieczność usunięcia drzew wynika z planowanej przebudowy drogi publicznej.
Po zapoznaniu się z pismem F. P. z [...] listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie nieważności ww. decyzji Starosty.
W wyniku tego postępowania SKO decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2021 r. [...]. w części dotyczącej wydania zezwolenia na usunięcie 34 drzew rosnących na działce nr [...] położonej w miejscowości K..
Wnioskiem z [...] kwietnia 2022 r. M. P. zwróciło się o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2022 r. nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z [...] marca 2022 r. stwierdzającą częściową nieważność decyzji Starosty.
W uzasadnieniu SKO przedstawiło obszernie przedstawione w postępowaniu stanowisko F. P., wskazujące na:
- zakaz niszczenia lub likwidowania alei przydrożnych wynikający z uchwały nr [...] Sejmiku Województwa K. – P. z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. O. i G., jeżeli nie wynikają one z zapewnienia bezpieczeństwa drogowego,
- zagrożenie karą w przypadku wykonania decyzji ze względu na okoliczność, że inwestycja przebiega przez obszar Natura 2000 – PLH040036 Ostoja B. (a przynajmniej z nim sąsiaduje) w którym pachnica dębowa stanowi jeden z przedmiotów ochrony, co powinno skutkować poprzedzeniem inwestycji analizą jej wpływu na obszar Natura 2000,
- niewłaściwie przeprowadzone rozpoznania ewentualnego zasiedlenia drzew przez pachnicę dębową (przeprowadzenie oględzin w listopadzie zamiast latem),
- brak inwentaryzacji przyrodniczej w obrębie drzew celem wykrycia chronionych gatunków zwierząt, grzybów i roślin.
SKO wskazało, że stanowisko Fundacji poparł prokurator P. B., który podkreślił, że decyzja Starosty została wydana bez wyraźnego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B..
Rozważając sprawę SKO podkreśliło, że rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan faktyczny i prawny w dniu wydania tej decyzji. Oceny legalności decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjnej o stwierdzenie jej nieważności, dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli – takich którymi dysponował organ wydając kwestionowaną decyzję. Stąd SKO nie mogło uwzględnić wniosku Fundacji o przeprowadzenie postępowania dowodowego (powołania biegłego) jak też materiałów nadesłanych przez Starostę Brodnickiego oraz Burmistrza M. P. takich jak protokół oględzin terenowych z [...] listopada 2021 r. czy opinii w sprawie możliwego zniszczenia siedlisk pachnicy dębowej. SKO podkreśliło, że w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, szczególnie jeżeli zaistniały one już po wydaniu rozstrzygnięcia.
Analizując sprawę SKO stwierdziło natomiast, że przedmiotowe zezwolenie na usunięcie drzew zostało wydane bez uzyskania pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (w skrócie RDOŚ) – co rażąco narusza art. 83 ust. 21 ustawy o ochronie przyrody.
SKO zwróciło uwagę, że po zapoznaniu się z projektem decyzji Starosty [...] zezwalającej na usunięcie drzew RDOŚ uznał za konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a w wezwaniu z [...] października 2021r. [...] zawarł jednoznacznie negatywne stanowisko wskazując na konieczność przeanalizowania zasadności usunięcia drzew podkreślając przy tym, że lokalizacja drzew w sąsiedztwie planowanej przebudowy nie powinna stanowić automatycznie przesłanki przemawiającej za ich usunięciem, zwrócił uwagę na powinność przeanalizowania możliwości pozostawienia zdrowych i cennych przyrodniczo drzew niekolidujących bezpośrednio z planowaną inwestycją a także wskazał na konieczność rozważenia zastosowania rozwiązań technicznych pozwalających na zachowanie i ochronę części drzew.
Zdaniem SKO tego stanowiska RDOŚ nie można uznać za milczące uzgodnienie projektu decyzji.
SKO zwróciło uwagę, że do ww. stanowiska RDOŚ odniósł się Burmistrz M. P., który w piśmie z [...] października 2021 r. wskazał, że nie ma możliwości przesunięcie pasa drogowego w celu ochrony drzew, bowiem M. i Gmina nie jest właścicielem innych gruntów. Odwołano się także do ustaleń poczynionych w trakcie wizji z [...] października 2021 r. Jednakże ustalenia te były znane przed sformułowaniem stanowiska przez RDOŚ, zatem w żaden sposób nie odniesiono się do negatywnego stanowiska organu uzgadniającego.
W ocenie SKO pismo RDOŚ wyraża szereg wątpliwości niepozwalających na uznanie, że pozytywnie uzgodniono projekt decyzji.
SKO zauważyło także, że Starosta [...] [...] listopada 2021 r. przedstawił RDOŚ kolejny, poprawiony projekt decyzji, zaś do podjęcie rozstrzygnięcia doszło 8 listopada. Zważywszy, że 6 i 7 listopada były dniami wolnymi od pracy (sobota i niedziela) – projekt ten nie mógł być uzgodniony.
SKO podniosło, że zdaje sobie sprawę, iż pominięcie procedury uzgodnienia (nowego projektu decyzji) jest okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.) jednakże Starosta [...] w weryfikowanej decyzji powołał się na "milczące uzgodnienie", a zatem stwierdzić należy, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Poprawiony projekt w ogóle nie był przedmiotem uzgodnienia.
Drugim rażącym naruszeniem prawa według SKO jest określenie w weryfikowanej decyzji Starosty terminu usunięcią drzew (art. 83d ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody) jako "natychmiastowego". Terminem jest bowiem konkretna data, a użycie słowa "natychmiastowy" sugeruje jedynie, że decyzji nadano swoisty rygor natychmiastowej wykonalności stosownie do art. 108 § 1 k.p.a.
Rażącym naruszeniem prawa według SKO jest także wydanie zezwolenia na usunięcie drzew wbrew wynikającemu z § 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa K. – P. zakazowi likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nawodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem SKO planowana modernizacja czy przebudowa drogi nie może być rozumiana jako potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w ww. przepisie. W przypadku drzew objętych decyzją nie stwierdzono zagrożenia wynikającego z ich złego stanu, przeciwnie podczas wizji jak i w decyzji stwierdzono, że stan drzew jest dobry. SKO podkreśliło, że nie jest dopuszczalne wydanie zezwolenia na wycinkę drzew naruszającego zakaz wynikający z aktu prawa miejscowego.
SKO stwierdziło ponadto, że doszło do rażącego naruszenia istotnych przepisów procesowych tj. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.
SKO podniosło, że decyzja zezwalająca na usunięcie drzew, wydana na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest decyzją uznaniową. Powinna być zatem oparta o uprzednie rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a wniosek o wydanie zezwolenia powinien być wszechstronnie rozważony i to zarówno w kontekście interesu wnioskodawcy jak i interesu publicznego wynikającego z prawnego obowiązku ochrony elementów przyrody. Rozważania te muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Zdaniem SKO Starosta wydając zezwolenie niewłaściwie wykorzystał przysługujące mu uprawnienia i przekroczył granice swobodnego uznania administracyjnego czyniąc rozstrzygnięcie dowolnym bez należytego wyważenia interesu społecznego (a nawet z jego pominięciem) i uwzględniając wyłącznie interes wnioskodawcy.
SKO podniosło, że interes społeczny i publiczny w niniejszej sprawie jest tożsamy z zasadami ochrony przyrody i podlega silnej ochronie konstytucyjnej (art. 5, art. 74 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 pkt 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody). Wskazując na szeroko rozumianą ochronę przyrody SKO podniosło, że drzewa rosnące wzdłuż drogi były w dobrym stanie a ewentualne poprawienie parametrów drogi nie musiało wiązać się z likwidacją alei wieloletnich dębów. Zignorowano stanowisko RDOŚ, który zwracał uwagę na potrzebę jak najdalej idącej ochrony istniejących drzew, zalecał przygotowanie rozwiązań alternatywnych. Na żadnym etapie postępowania nie wykazano zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego. Wskazano tylko, że remontowana droga ma złą nawierzchnię ale zauważono także jej niewielkie znaczenie jako drogi przeznaczonej do komunikacji lokalnej. Sama okoliczność braku prawa do dysponowania gruntem na którym można było zrealizować budowę chodnika nie jest argumentem przesądzającym o niemożności realizacji inwestycji, co najwyżej wiązałoby się z potrzebą wykupu niewielkich powierzchni gruntu.
Zdaniem SKO słusznie wskazał Prokurator Rejonowy, że Starosta [...] ocenił interes społeczny bardzo wąsko, jedynie poprzez poprawę warunków na drodze. Z całą pewnością interes ten należało ocenić szerzej, a w szczególności poprzez szeroko rozumianą ochronę przyrody. SKO zgodziło się z Fundacją, że pominięto interes społeczny i słuszny interes obywateli wynikający z pozostawienia kilkudziesięciu okazałych dębów. Nie wzięto pod uwagę funkcji, jakie spełni aleja wieloletnich dębów, takich jak: regulacja klimatu, oczyszczanie gleb, powietrza i wody, procesy przenoszenia (np. zapytanie roślin – stare drzewa są siedliskiem wielu zapylaczy), ochrony przed promieniowaniem UV, łagodzenie ekstremów pogodowych czy wreszcie funkcji kulturowych, walorów estetycznych a więc niezwykle ważnych w dobie zmian klimatycznych. Pominięto całkowicie interesy społeczności lokalnej dla której istotnym elementem jest nie tylko poprawa jakości życia poprzez ulepszenie lokalnej drogi, ale także zachowanie cennych przyrodniczo elementów krajobrazu.
Jako rażące naruszenie prawa tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. SKO wskazało także okoliczność, że rozstrzygnięcie zapadło wbrew materiałowi dowodowemu w postaci załącznika nr [...] do wniosku – mapy do celów projektowych, z której wynika, że drzewa oznaczone nr [...] – 3 oraz nr [...] znajdują się poza projektowanym poboczem, a więc wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu decyzji, że "kolidują z pozostałymi elementami przebudowy drogi". SKO zwróciło uwagę, że z załącznika do wniosku wynika także, że drzewa oznaczone nr 27 i nr [...] tj. drzewa co do których odmówiono wydania zezwolenia na ich usunięcie, znajdują się w tej samej linii co drzewa nr [...] do nr [...] i 35, a zatem twierdzenie o kolizji drzew z planowaną przebudową nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym.
SKO uznało natomiast, że niezasadne jest wskazywanie przez Fundację jakoby wykonanie decyzji Starosty wywołałoby czyn zagrożony karą. W tym względzie SKO zwróciło uwagę, że obecność pachnicy dębowej w drzewach objętych zezwoleniem nie zostało potwierdzone żadnym dowodem zaś samo kwestionowanie metody jaką zastosowano do badań nie jest podstawą do uznania, że doszło do wykroczenia o którym mowa w art. 131 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody.
W skardze do Sądu M. P. wniosło o uchylenie decyzji SKO z [...] maja 2022 r. zarzucając jej:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 83a ust. 2a i ust. 6 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło ,,milczące uzgodnienie" projektu decyzji Starosty z RDOŚ;
b) § 5 pkt 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa K.-P. z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. O. i G. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. poz. 3283, dalej zwanej "uchwałą krajobrazową") poprzez przyjęcie, że wycinka drzew objętych decyzją Starosty narusza zakaz wynikający z w/w przepisu, podczas gdy jest ona konieczna i wynika z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, w związku z czym zakaz ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie;
2) naruszenie przepisów procedury administracyjnej mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.:
a) art. 7 oraz art. 77 § 1 w związku 2 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Kolegium, że organ pierwszej instancji rażąco naruszył te przepisy i nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku wręcz przeciwnego;
b) art. 145 § 1 pkt 6 w zw. 2 art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ewentualne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie nie było ,,milczącego uzgodnienia" z RDOŚ stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty, podczas gdy jest to przesłanka do wznowienia postępowania;
c) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 83a ust. 2a i art. 83d ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, § 5 pkt 3 uchwały krajobrazowej oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.
Odnośnie kwestii uzgodnienia z RDOŚ Skarżąca podkreśliła, że w wezwanie RDOŚ z [...] października 2021 r. o udzielenie informacji oraz uzupełnienie dokumentacji zawartej we wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew zostało przekazane przez Starotę inwestorowi tj. Skarżącej Gminie 25 października. Inwestor udzielił odpowiedzi w piśmie z [...] października (które Starosta przekazał RDOŚ 29 października) wskazując m.in. na ustalenia wizji terenowej z [...] października 2021 r. z udziałem pracownika RDOŚ, w trakcie której stwierdzono, że 34 drzewa kolidują elementami konstrukcyjnymi drogi tj. chodnikiem, poboczem drogi oraz rowem odwadniającym. Kolizji nie stwierdzono jedynie w przypadku drzew nr [...] Inwestor podniósł także, że nie może zachować drzew znajdujących się w pasie rowów odwadniających i poboczy, gdyż ich dalszy wzrost będzie naruszał konstrukcję drogi i spowoduje utratę uprawnień gwarancyjnych od wykonawcy realizującego zadanie. Pozostawienie drzew może doprowadzić do ich uszkodzenia w trakcie wykonywanych robót poprzez odkrycie i naruszenie systemu korzeniowego, co może spowodować obumarcie drzewa oraz doprowadzić do naruszenia statyki drzewa, a to ma bezpośredni wpływ na bezpieczeństwo użytkowników ruchu kołowego i pieszego, w tym dzieci uczęszczających tą drogą do szkoły.
Zdaniem Skarżącej przedstawione argumenty znalazły uznanie RDOŚ, gdyż organ ten nie występował już o dodatkowe informacje czy uzupełnienie dokumentacji. W dniu [...] listopada 2021 r. do RDOŚ wpłynęło pismo Starosty z [...] listopada 2021 r. z poprawionym projektem decyzji w sprawie wnioskowanych do usunięcia drzew. Zmiana decyzji wynikała z ustaleń podczas wizji w terenie [...] października 2021 r. i dotyczyła realizacji postulatu RDOŚ dotyczącego przeanalizowania zasadności usunięcia wszystkich wnioskowanych drzew (wezwanie RDOŚ z [...] października 2021 r.). Zmiana projektu decyzji dotyczyła jedynie ograniczenia ilości drzew przewidzianych do usunięcia z 36 do 34 sztuk. Jak wynika z notatki służbowej z [...] listopada 2021 r. (znak: OŚ.613.56.2021.M.O.) sporządzonej przez pracownika Starostwa Powiatowego w B. w dniu [...] listopada 2021 r. o godz. 8.30 w rozmowie telefonicznej z pracownikiem RDOŚ potwierdzono, że "nie ma przesłanek do niewydania decyzji" gdyż 6 listopada minął okres 60 dni na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez RDOŚ (art. 83a ust. 6 ustawy o ochronie przyrody). RDOŚ nie wyraził stanowiska w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, a tym samym projekt został uzgodniony "milczącą zgodą".
Skarżąca podniosła ponadto, że niezależnie od powyższego, nawet przyjmując za prawidłowe stanowisko SKO odnośnie braku uzgodnienia RDOŚ – okoliczność ta nie mogła stać się przesłanką stwierdzenia nieważności, lecz jedynie przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
W ocenie Skarżące nieuprawnione jest stanowisko SKO, że decyzja Starosty rażąco narusza przepis § 5 pkt 3 uchwały krajobrazowej, w myśl którego "na obszarze OChK Doliny 0sy i Gardęgi, wprowadza się zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych". Skarżąca (Wnioskodawczyni) wskazywała, że drzewa usuwane są w związku z przebudową drogi publicznej, która to ma na celu zwiększenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ramach inwestycji:
- jezdnia zostanie poszerzona i wykonana jako dwupasmowa, co wybitnie zwiększy bezpieczeństwo poruszających się pojazdów (wyeliminuje ,,mijanki" pomiędzy drzewami, wprowadzi płynny ruch i możliwość przejazdu większych pojazdów np. pogotowia, straży pożarnej i innych pojazdów specjalnych);
- wykonane zostaną rowy odwadniające zlokalizowane wzdłuż poboczy jezdni (obecnie woda zalega na jezdni oraz poboczach działając destruktywnie w okresie zimowym na konstrukcję jezdni, właściwe odprowadzenie wód przyczynia się do tn/vałości inwestycji);
- zbudowany zostanie chodnik, co wybitnie zwiększy bezpieczeństwo pieszych i rowerzystów.
Powyższe zdaniem Skarżącej uzasadnia twierdzenie, że wycinka drzew w ramach przedmiotowej inwestycji służy zapewnieniu bezpieczeństwa ruchu drogowego, a tym samym wyłączony jest zakaz usuwania zadrzewień przydrożnych wynikający z § 5 pkt 3 uchwały krajobrazowej.
Skarżąca podkreśliła także, że we wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew wskazała, iż w koronie wszystkich drzew występuje posusz w ilości od 5 do 50% objętości korony. Fakt ten znalazł potwierdzenie w trakcie oględzin terenowych przeprowadzonych 11 sierpnia i [...] września 2021 r. oraz w notatce z oględzin terenowych (znak: OŚ.613.56.2021.M.O.) na str. 2: "suche gałęzie i konary, spadając na ziemię stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia w ruchu drogowym".
W ocenie Skarżącego, analizując powyższe argumenty oraz zgromadzony materiał dowodowy, nie sposób jest uznać, że wydając decyzję Starosta rażąco naruszono przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie należy podkreślić, że kontrolowana decyzja Kolegium została wydana w oparciu o art. 156 k.p.a. tj. w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji - w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.
Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest powtórne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. We wskazanym postępowaniu nadzwyczajnym organ ma za zadanie przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym.
Istotne jest także, że przewidziane w k.p.a. postępowania nadzwyczajne, w szczególności postępowanie nieważnościowe (art. 156 k.p.a. i nast.) oraz postępowanie wznowieniowe (art. 145 k.p.a. i nast.) są postępowaniami niekonkurencyjnymi. Oznacza to, że każdy z ww. trybów ma na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji (odpowiednio: w trybie nieważnościowym – wyliczonych w art. 156 k.p.a, w trybie wznowienia postępowania - wyliczonych w art. 145 k.p.a.). Pomiędzy tymi dwoma odmiennymi trybami weryfikacji decyzji ostatecznych nie występuje konkurencyjność pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 758/15, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Słusznie zatem podnosi Skarżąca, że w przedmiotowym postępowaniu przed SKO, toczącym się w trybie stwierdzenia nieważności, w ogóle nie mogła być rozważane kwestia prawidłowości uzgodnienia decyzji Starosty przez RDOŚ. Podstawą takiego uzgodnienia był art. 83a ust. 2a ustawy o ochronie przyrody zgodnie z którym zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Decyzja w przedmiocie zezwolenie na usunięcie drzew jest zatem wydawana po uzyskaniu wymaganego prawem stanowiska innego organu tj. RDOŚ. Słusznie wskazuje Skarżąca, że okoliczność, iż decyzja ostateczna została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu jest wymienioną w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania. Okoliczność ta nie może zatem stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności (por. ww. wyrok NSA z 15 grudnia 2015 r.). Wskazując na tą okoliczność jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty SKO dopuściło się rażącego naruszenia prawa.
Bezzasadne jest przy tym stanowisko SKO, że samo powołanie się na "milczące uzgodnienie" pozwala ocenić ewentualne uchybienie (brak uzgodnienia) jako podjęte z rażącym naruszeniem prawa. Jak wynika z treści art. 83a ust. 6 "milczące uzgodnienie" jest przewidzianą przez ustawodawcę formą zajęcia stanowiska. Zgodnie bowiem z ww. przepisem niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni, a w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - 60 dni, od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a i 3, przez organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, uznaje się za uzgodnienie zezwolenia. Ustawodawca zatem przewidział, że w pewnych szczególnych okolicznościach uzgodnienie dokonuje się nie poprzez wydanie postanowienia, ale poprzez brak wydania takiego postępowania pomimo upływu czasu, który ustawodawca przewidział na wydanie stanowiska(co "uznaje się za uzgodnienie"). W tym zatem przypadku zarówno badanie, czy zostało wydane stosowne postanowienie, jak też badanie, czy zaszły przewidziane przez ustawodawcę warunki (przedstawienie wniosku organowi uzgadniającemu, upływ czasu przewidzianego przez ustawodawcę na uzgodnienie) służą ocenie tej samej okoliczności tj. czy decyzja została wydana po uzyskaniu wymaganego prawem stanowiska innego organu – a więc jest to badanie wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie badanie przesłanki stwierdzenia nieważności.
Rozważając z kolei, czy przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Starosty mogło być wskazanie w niej, że termin usunięcia drzew jest "natychmiastowy" należy zwrócić uwagę na charakter naruszenia prawa poprzez tego rodzaju wskazanie terminu.
Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który był podstawą prawną zaskarżonej decyzji SKO, nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., II OSK 1521/10, publ. CBOSA).
Ponadto jak wynika z utrwalonego stanowiska sądów administracyjnych "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A więc dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa" konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z 28 maja 2015 r. sygn. II OSK 899/15 publ. CBOSA).
Przepis art. 83d ust. 1 pkt 7 nakazuje, aby zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu określiło "termin usunięcia drzewa lub krzewu". Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie pojęcia "termin" Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego (https://sjp.pwn.pl/) termin to "czas przeznaczony na wykonanie jakiegoś zadania; też: konkretna data, kiedy ma coś nastąpić". Nie jest to zatem, jak twierdzi SKO wyłącznie "konkretna data". W istocie "termin" to nic innego jak wskazanie pewnego miejsca w czasie lub pewnego przedziału czasu. Ustawodawca jednakże w ww. art. 83d ust. 1 pkt 7 nie wskazał, czy zezwolenie może określać jako "termin" wyłącznie konkretny czas (konkretną datę), początek pewnego przedziału czasu, koniec pewnego przedziału czasu czy określenie zarówno początku jak też końca przedziału czasu. Należy przyjąć, że dopuszczalna jest każda ze wskazanych możliwości, a zależne to jest od konkretnych okoliczności faktycznych, choćby takich, że przed usunięciem drzewa należy wcześniej usunąć z niego np. gniazdo, co może nastąpić dopiero w konkretnej części roku (w określonym przedziale czasu). Ze względu na okoliczności faktyczne (np. względy bezpieczeństwa) możliwe jest także wskazanie, że drzewo należy usunąć najszybciej jak to możliwe po wejściu decyzji do obrotu prawnego tj. po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności. Przy takim założeniu trudno określić termin usunięcia drzewa konkretną datą, skoro zależy ona od momentu doręczenia decyzji i upływu terminu na złożenie odwołania. Za poprawne określenie terminu w takiej sytuacji należałoby uznać stwierdzenie "od momentu uzyskania przez zezwolenie waloru decyzji ostatecznej" albo "natychmiast po uzyskaniu przez zezwolenie waloru decyzji ostatecznej". Zamiast tego Starosta określił termin usunięcia drzew poprzez wskazanie: "Termin usunięcia drzew – natychmiastowy". Rzeczywiście, jak wskazuje SKO użycie jako określenia terminu jednego słowa tj. "natychmiastowy" rodzi wątpliwości, czy organ określa termin (w podobny sposób jak wskazał wyżej Sąd), czy nakłada rygor natychmiastowej wykonalności. Tego rodzaju wątpliwość należałoby usunąć w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. W zaskarżonej decyzji SKO kontrolowało jednakże decyzję Starosty w trybie nadzwyczajnym, w którym winno ocenić, nie to czy w ogóle doszło do uchybienia prawa, ale czy doszło do uchybienia prawa i czy to uchybienie jest "rażące". Zdaniem Sądu samo użycie słowa "natychmiastowy" z poprzedzającym to jasnym wskazaniem, że chodzi o termin, może zostać zinterpretowane jako określenie pewnego momentu czasu – tego momentu, który następuje "natychmiast" po wejściu decyzji do obrotu prawnego. Takiemu sposobowi określeniu czasu, choć wadliwemu (bo nieprecyzyjnemu) nie można zatem przypisać cech rażącego naruszenia prawa.
Podobnego uchybienie (tj. brak należytego rozważenia, czy mamy do czynienia z "rażącym" naruszeniem prawa) dopuściło się SKO przy ocenie, czy decyzja Starosty dopuścił się naruszenia § 5 pkt 3 uchwały krajobrazowej.
Zgodnie z § 5 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa K. – P. z dnia [...] czerwca 2020 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. O. i G. - na obszarze OChK D. O. i G., wprowadza się następujące zakazy: (...) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Z cytowanego przepisu nie wynika całkowity zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień przydrożnych. tj. nie brzmi on np.: "zabrania się usuwania zadrzewień przydrożonych". Z brzmienia przepisu wynika, że usunięcie zadrzewień przydrożnych jest możliwe, jednakże o ile zostanie spełniony ściśle określony warunek – wynika ono z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Rażąco naruszyć tak sformułowany przepis prawa miejscowego można np. poprzez wydanie zezwolenia na usunięcie zadrzewień przydrożnych w sytuacji, kiedy nie mają one żadnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego.
W przedmiotowej sprawie SKO wskazując, że "planowana modernizacja czy przebudowa drogi nie może być rozumiana jako potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, o którym mowa w tym przepisie" nie wskazało żadnych argumentów, z których by wynikało że modernizacja lub przebudowa lub drogi nie może być z co do zasady motywowana względami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Słusznie przy tym Skarżąca wskazuje na podnoszone w toku postępowania zwykłego okoliczności, które mogą świadczyć o zaistnieniu przewidzianego przez § 5 pkt 3 uchwały krajobrazowej przypadku, w którym zlikwidowanie zadrzewienia przydrożnego jest dopuszczalne (np. zapisy "wizji lokalnej", treść wniosku, dokumentacja zdjęciowa). W tym zatem zakresie SKO w niedostateczny sposób, nie rozważając w pełni zgromadzonego w aktach dokumentów oceniło, że mamy do czynienia z naruszeniem prawa i to o charakterze rażącym.
Błędnie także SKO oceniło, że decyzja Starosty rażąco narusza przepisy postępowania tj. art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a.
Rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, zwłaszcza w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Może to mieć jednak miejsce wyjątkowo i jest dopuszczalne jedynie, gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r. sygn. II OSK 2771/19, publ. CBOSA). Błąd w ustaleniach faktycznych (co w przedmiotowej sprawie zarzuca Staroście SKO wskazując na pomięcie treści mapy do celów projektowych stanowiącej złącznik do wniosku o zezwolenie na usunięcie drzew) na nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. można ewentualnie mówić w przypadku, gdyby organ wydał decyzję nie przeprowadzając w ogóle żadnego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2022 r. sygn. III SA/Gd 801/21, publ. CBOSA). W przedmiotowej sprawie SKO nie wykazało, że doszło do tego rodzaju uchybienia.
Podobnie można by rozważać rażące naruszenie prawa tj. art. 107 § 3 k.p.a. w przypadku jeżeli decyzja ostateczna jest w ogóle pozbawiona uzasadnienia. W przypadku, kiedy decyzja została uzasadnienia, aczkolwiek w sposób niedostateczny (bo zdaniem SKO w sposób nienależycie wyważający interes społeczny i interes wnioskodawcy) – należy uznać, że doszło do naruszenia prawa, które winno być usunięte w postępowaniu zwykłym. W przeciwnym bowiem razie doszłoby do utożsamienia "rażącego naruszenia prawa" z "każdym naruszeniem prawa". Naruszenie przepisów postępowania, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.
W ponownym postępowaniu organ winien dokonać oceny wystąpienia przesłanki "rażącego naruszenia prawa" stosownie do powyższego stanowiska Sądu i odnosząc się do okoliczności wskazanych przez Skarżącą.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł).