II SA/Bd 658/23

II SA/Bd 658/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 4, 10, 11
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r., nr [...] na podstawie art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 4, 10 i 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.) oraz art. 7, art. 77, art. 80, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej powoływana jako kpa):
1. zezwolił na usunięcie przez P. S.A. w B. (dalej określana jako Skarżąca) drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej w B. przy linii kolejowej nr [...] K. – P. (działka nr [...], obręb [...], KW [...]) w terminie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji;
2. zezwolenie na usunięcie ww. drzew uzależnił od zastąpienia ich 60 sztuk drzew ozdobnych liściastych spośród wymienionych gatunków: głogi, robinie akacjowe, klon polny poprzez ich posadzenie na terenie ww. działki w terminie 12 miesięcy od dnia wydania decyzji;
3. w zakresie materiału roślinnego planowanego do nasadzeń obowiązują rośliny pojemnikowane, ww. drzewa liściaste o obwodach pni minimum 14 cm na wysokości 100 cm; jakość materiału szkółkarskiego powinna być zgodna z "Zaleceniami jakościowymi dla ozdobnego materiału szkółkarskiego" wydanymi przez Związek Szkółkarzy Polskich dostępnymi na stronie www.zszp.pl zakładka "O roślinach" lub w Wydziale Zieleni i Gospodarki Komunalnej;
4. o wykonaniu ww. nasadzeń należy powiadomić pisemnie Wydział Zieleni i Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta B. ul. [...], w terminie 14 dni od ich dokonania, zgodnie z załączoną do przedmiotowej decyzji informacją o wykonanych nasadzeniach zastępczych; realizacja zapisów decyzji w zakresie nasadzeń, będzie rozliczana na podstawie przedłożonego zgłoszenia; zgodnie z art. 86 ust. 3 ww. ustawy w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa, zastosowanie będą miały przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
5. w przypadku dokonywania wycinki drzew w okresach lęgowych ptaków należy zwrócić szczególną uwagę na obecność gniazd ptasich i zapobiec ich uszkodzeniu;
6. nie naliczył opłat za usunięcie drzew wskazanych w pkt 1 decyzji na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4, 10 i 11 ustawy o ochronie przyrody.
W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku oględzin przeprowadzonych [...].09.2022 r. stwierdzono, iż wnioskowane do usunięcia drzewa są w bardzo złym stanie fitosanitarnym - nie wszystkie są w 100% suche, natomiast ich stan wskazuje, że nie rokują one szans na przeżycie z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. W związku z powyższym uznano, że ww. drzewa stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowania urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego.
Dalej organ wziął pod uwagę kwestie wynikające z przesłanek określonych w art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, tj. dostępność terenu pod nasadzenia, wartość przyrodniczą, parametry i funkcje pełnione w ekosystemie i walory krajobrazowe. Z uwagi na wiek drzew i ich lokalizację na terenie o charakterze przemysłowym wartość kulturową uznano za nieistotną w sprawie. Szerokość działki, na której należy zrealizować nasadzenia, wynosi 13 m i nie stwierdzono na niej obecności linii kolejowej. Zgodnie z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1247, dalej powoływane jako rozporządzenie z 7.08.2008 r.), poza lasami drzewa i krzewy mogą być usytuowane w sąsiedztwie linii kolejowej w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu lub 6 m od skrajnej szyny. Oględziny terenu wykazały możliwość realizacji nasadzeń gatunków wskazanych w orzeczeniu z uwzględnieniem ww. wymogu.
Dodatkowo organ stwierdził, że wycinka drzew będzie miała miejsce w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów ważnych dla awifauny B., wyznaczonych na podstawie badań terenowych: "Ł. wzdłuż torów", "B. od S. do toru regatowego" oraz w sąsiedztwie obszarów Natura 2000 Dolina [...], ustanowionego w celu ochrony ptaków i ich siedlisk. Analizując wartość przyrodniczą terenu objętego wnioskiem, jako elementu obszaru o wyjątkowych walorach przyrodniczych, szczególnie w aspekcie ornitologicznym, uzupełnienie nasadzeń jest kwestią bezsporną i w pełni uzasadnioną ze względów środowiskowych i wynikającego z walorów środowiskowych interesu publicznego. Wprowadzenie na omawiany teren drzew ma charakter rekompensujący potencjalny negatywny wpływ ich wycinki na środowisko w ogóle, ale szczególnie na awifaunę.
Dodatkowo, drzewa prócz walorów krajobrazowych, zrealizują szereg tzw. usług środowiskowych, od siedliskotwórczej, poprzez wpływ na lokalny mikroklimat, absorpcję zanieczyszczeń glebowych, pyłów i wiązanie CO2. Funkcja zieleni na terenach przemysłowych jest nie do przecenienia, a jej utrzymanie odpowiada na aktualne problemy związane z eksploatacją zasobów Ziemi. Kompensacja przyrodnicza powinna mieć miejsce nawet w przypadku drzew suchych i w złym stanie fitosanitarnym, gdyż o ile w chwili obecnej nie rokują szans na przeżycie, to w przeszłości stanowiły one żywy element przyrody, który należy zastąpić nowymi nasadzeniami. W przypadku zaniechania zastępowania obumarłych drzew kolejnymi dochodzi do braku przebudowy drzewostanu, co bezpośrednio przekłada się na zubożenie środowiska przyrodniczego.
Na podstawie art. 2 ustawy o ochronie przyrody ochrona przyrody polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, do których zalicza się, m.in. siedliska przyrodnicze, krajobraz, zieleń w miastach i zadrzewienia. Powyższe ma na celu utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów, zachowanie różnorodności biologicznej oraz ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień.
Zgodnie z art. 4 cyt. ustawy, obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Z powyższego wynika, że przyrodę i jej ochronę należy traktować wielowymiarowo i globalnie. Szczegółowe zasady ochrony przyrody doprecyzowane w kolejnej części ustawy, związane m.in. z wycinką drzew, nie mogą nie uwzględniać obowiązku rozumienia przyrody jako złożonej całości połączonej zależnościami na różnych poziomach zróżnicowania biologicznego (od pojedynczego organizmu do krajobrazu). Wycinka drzew, także chorych, zamierających i suchych rodzi szereg negatywnych konsekwencji przyrodniczych związanych z zubożeniem bazy siedliskowej i pokarmowej ptaków. Nie bez znaczenia jest karczowanie, którego skutkiem jest naruszenie ekosystemu gleby, a także zniszczenie rezerwuaru CO2, jakim jest gleba (zgromadzona w niej substancja organiczna). Wycinka drzew i karczowanie bez rekompensaty w postaci nasadzeń jest jednoznaczna ze zubożeniem świata przyrody i przerwaniem procesów ekologicznych, które należy utrzymywać (art. 2 ustawy o ochronie przyrody). Ustawodawca nakazuje zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów i składników przyrody. Realizacja nasadzeń zastępczych, także za zamierające i martwe drzewa, jest konsekwencją stosowania konkretnych wytycznych zawartych w ustawie. Nasadzenia nowych drzew w zamian za okazy wycięte korzystnie wpłyną na walory krajobrazowe i różnorodność biologiczną. Utrzymane zostaną procesy ekologiczne, np. nie ulegnie zniszczeniu korytarz ekologiczny, wzbogaceniu ulegnie baza siedliskowa i pokarmowa m.in. dla owadów zapylających i ptaków, w przestrzeni miejskiej pojawią się szybko rozwijające się drzewa kumulujące CO2, lokalnie obniżające temperaturę gruntu (redukujące efekt miejskiej wyspy ciepła). Nasadzenia zastępcze w pełni wyczerpują wytyczne dot. zakresu przedmiotowego i celów ochrony przyrody, a także obowiązek dbałości o przyrodę. Odstąpienie od nasadzeń przeczy dbałości o przyrodę określaną jako dziedzictwo i bogactwo narodowe. Narusza także obowiązek dbałości o przyrodę określoną w art. 4 ustawy o ochronie przyrody.
Jeżeli chodzi o ilość i gatunki drzew przewidzianych do nasadzeń zastępczych, organ wziął pod uwagę to, aby były to drzewa nisko rosnące (wskazane do nasadzeń zastępczych gatunki to drzewa odporne na trudne warunki, a ich odmiany są drzewami tworzącymi mniejsze korony od drzew usuwanych - tym samym w przyszłości nie będą stanowiły zagrożenia dla ludzi i mienia oraz dla ruchu kolejowego) w ilości 60 sztuk (stosunek 1:1), odstępując tym samym od przyjętej umownej zasady wykonania nasadzeń kompensacyjnych dla Miasta B. w ilości dwa drzewa nasadzane w zamian za jedno drzewo usuwane. Powyższe wynika z niskiej wartości krajobrazowej i kulturowej drzew usuwanych (art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody).
Zgodnie z literaturą dotyczącą tego zagadnienia "zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów powinno być uzależnione od nowych nasadzeń lub też od przeniesienia drzew i krzewów na inne miejsce. Organ gminy przy wyborze nałożenia obowiązku nasadzenia nowych drzew lub przeniesienia usuniętych drzew na inne miejsce, albo też rezygnacji z nałożenia jakiegokolwiek obowiązku na podmiot występujący o zezwolenie, powinien się kierować zasadami racjonalnego kształtowania i gospodarowania tymi zasobami, zwłaszcza niepogarszania stanu środowiska." (Majewski A. "Kryteria wydawania przez organy gmin zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów", Sam. Teryt. 1996/11/57 -1.3).
Mając na uwadze powyższe, organ na podstawie art. 83c ust. 3 i art. 83d ust. 2 ustawy o ochronie przyrody uzależnił wydanie zezwolenia na usunięcie drzew od nasadzeń zastępczych.
O nienaliczeniu opłat za usunięcie drzew orzeczono na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4, 10 i 11 cyt. ustawy, bowiem nie nalicza się opłat za usunięcie drzew, które zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, które obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości oraz topoli o obwodzie pnia powyżej 100 cm, mierzonego na wysokości 130 cm, nienależących do gatunków rodzimych, jeżeli zostaną zastąpione w najbliższym sezonie wegetacyjnym drzewami innych gatunków.
Odwołanie od ww. decyzji złożyła Skarżąca, zarzucając jej:
1. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 138 § 2 kpa poprzez niezastosowanie się do wytycznych zawartych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...].08.2022 r. oraz z [...].11.2022 r. poprzez uzależnienie usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa poprzez drzewa zgłoszone do usunięcia przez Straż Miejską w B. od nałożenia obowiązku posadzenia drzew nowych. W ww. orzeczeniach stwierdzono, że nie znajduje uzasadnienia nałożenie na wnioskodawcę obowiązku posadzenia 60 szt. drzew nowych ozdobnych liściastych w zamian za usunięcie drzew suchych stwarzających poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia.
2. Niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556), w którym zdefiniowano kompensację przyrodniczą jako zespół działań obejmujących między innymi zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych w wypadku, gdy w przedmiotowej sprawie usunięciu podlegają drzewa martwe, stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Usunięcie wnioskowanych drzew nie spowoduje żadnych nieodwracalnych szkód w środowisku przyrodniczym.
3. Naruszenie art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzew i uzależniając ich wycięcie od kompensacji przyrodniczej polegającej na zastąpieniu ich 60 szt. ozdobnych drzew liściastych, po raz kolejny nie wziął pod uwagę zerowej wartości przyrodniczej przedmiotowych drzew, wartości kulturowej czy walorów krajobrazowych oraz funkcji, jakie pełnią w ekosystemie przedmiotowe drzewa.
4. Naruszenie art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzew zagrażających bezpieczeństwu, po raz kolejny nie wziął pod uwagę dostępności miejsc do nasadzeń zastępczych ani cech usuwanych drzew (drzewa zagrażające bezpieczeństwu ruchu kolejowego - w bardzo złym stanie fitosanitarnym porażone przez jemiołę z licznymi nadłamaniami konarów i gałęzi nie rokujące na przeżycie - większość w 100% suchych), przy czym stan tych drzew nie wynika z czynnika ludzkiego, a jest następstwem naturalnych procesów - tym samym można przypuszczać, że wprowadzenie nasadzeń na tym obszarze nie przyniesie zamierzonego efektu.
5. Naruszenie art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu do nasadzenia drzew w wypadku, gdy wyznaczona nieruchomość (jak i pozostałe kolejowe działki geodezyjne) ciągną się wąskim pasem gruntu wzdłuż torów kolejowych i w wyniku naturalnego przyrostu drzewa za kilka lat ponownie będą stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Na działce nie ma torów, lecz jest to wąska działka przyległa do działki kolejowej, po której biegną tory. Odległość nasadzeń od zewnętrznej krawędzi toru wynosiłaby 11,5 m. Biorąc pod uwagę miejsce nasadzania drzew, trzeba przewidzieć dla niego stosowne miejsce i przestrzeń dla jego rozwoju, a nie sadzić je w miejscu, w którym po wzroście po raz kolejny spowodują niebezpieczeństwo dla ruchu kolejowego. Przy wykonaniu nasadzeń trzeba także wziąć pod uwagę to, że z czasem drzewa się rozrosną i mogą spowodować uszkodzenie ogrodzenia terenów sąsiadujących z terenem kolejowym firm albo uniemożliwić jego konserwację. Należy więc zachować odległość od granicy działki odpowiednią dla gatunku i wielkości drzewa. Przyczyną konfliktów może być przerastanie gałęzi i korzeni drzew rosnących w pobliżu granicy działki na sąsiedni teren. Miejsce nasadzeń 60 szt. drzew w stronę linii kolejowej spowoduje złamanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 15 lipca 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 1247) - będą rosnąć zbyt blisko linii kolejowej i będą stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Trzeba zachować odległość 6 m od krawędzi szyny, ale również należy zachować rozsądną odległość od granicy sąsiedniej działki i ogrodzenia sąsiedniego terenu. Skarżąca przyznała, że zgodnie z cyt. rozporządzeniem drzewa te rosną w odległości większej niż dopuszcza to rozporządzenie. Jednak w przypadku obowiązującego do 18.10.2019 r. rozporządzenia z 7.08.2008 r., które dopuszczało występowanie drzew w odległości powyżej 15 metrów od osi toru, drzewa te kwalifikowałyby się do usunięcia jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu kolejowego ze względu na to, że rosną w odległości 11,5 m od krawędzi szyny. Przewrócenie suchych drzew w stronę zelektryfikowanej linii kolejowej jest bardzo prawdopodobne i stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1, art. 83c ust. 1, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 86 ust. 1 pkt 4, 10 i 11 ustawy o ochronie przyrody - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:
1. posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2. właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
Decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew - co do zasady - zależy od uznania organu. Organ administracji, działając w granicach uznania administracyjnego, powinien rozważyć, które spośród prawnie dopuszczalnych rozstrzygnięć jest w danym wypadku celowe. Zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegających ochronie prawnej elementów przyrody. Wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać przyczynę zamierzonego usunięcia drzewa. Zezwolenie na wycięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna taka zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew.
Zgodnie z art. 83c ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu przed jego wydaniem dokonuje oględzin w zakresie występowania w ich obrębie gatunków chronionych. W analizowanej sprawie organ I instancji dokonał takich oględzin [...].09.2022 r., w wyniku których stwierdził, że wnioskowane do usunięcia drzewa są w złym stanie fitosanitarnym (są suche), zaatakowane są jemiołą, mają połamane konary i gałęzie oraz uznał, że stwarzają one zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w obiektach budowlanych lub funkcjonowania urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego. Konsekwencją powyższych ustaleń było udzielenie wnioskowanego zezwolenia na usunięcie drzew zgodnie z art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody.
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest natomiast nałożenie na Skarżącą obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w art. art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Ustawodawca w art. 83c cyt. ustawy uwzględnił możliwość wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnionego od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Jednocześnie w przepisie art. 83c ust. 4 sprecyzował kryteria, które organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu bierze pod uwagę, orzekając w trybie art. 83c ust. 3. Wskazał, że są nimi w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: wartość przyrodnicza, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnia krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; wartość kulturowa; walory krajobrazowe i lokalizacji. Przyjął ponadto, że warunkiem uzależnienia zgody na usunięcie drzew lub krzewów od zastąpienia ich innymi drzewami lub krzewami jest ilość drzew lub krzewów posadzonych w miejsce usuwanych, która nie może być mniejsza od ilości usuwanych (tak: NSA w wyroku w sprawie III OSK 6980/21).
Nie ulega wątpliwości, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie "może być uzależnione" przesądza w sposób jednoznaczny o tym, że kwestia nałożenia na podmiot wnioskujący o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu obowiązku dokonania w to miejsce nasadzeń zastępczych została oparta o konstrukcję uznania administracyjnego. Oznacza to, że nałożenie powyższego obowiązku przez organ wydający zezwolenie ma charakter fakultatywny. Nie jest jednak dopuszczalna również taka interpretacja analizowanego przepisu, która zakładałaby, że organ wydający zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu dysponuje pełną swobodą co do orzeczenia o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Taka interpretacja pomijałaby bowiem całkowicie główny cel ochrony przyrody i środowiska, w tym zasad zrównoważonego rozwoju i kompensacji przyrodniczej, o których mowa w Prawie ochrony środowiska (por. wyrok WSA w Łodzi w sprawie II SA/Łd 224/20).
Kompensacja przyrodnicza, w świetle art. 3 pkt 8 cyt. ustawy, to zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Z kolei poprzez zrównoważony rozwój należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50).
Nie sposób pominąć, że również ustawa o ochronie przyrody definiuje, na czym polega ta ochrona oraz jakie są jej cele. Zgodnie bowiem z jej art. 2 ust. 1, ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w zakresie: krajobrazu, zieleni w miastach i wsi oraz zadrzewień (pkt 7-9). Wskazując z kolei na cele tej ochrony, art. 2 ust. 2 ustawy wymienia m.in.: utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; zachowanie różnorodności biologicznej; zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, które kwestie wynikające z przesłanek określonych w art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i nałożeniu obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, a była to: dostępność terenu pod nasadzenia, wartość przyrodnicza, parametry i funkcje, jakie pełnią w ekosystemie oraz walory krajobrazowe. Ze względu na wiek drzew i ich lokalizację na terenie o charakterze przemysłowym wartość kulturową uznano za nieistotną w sprawie.
W szczególności podkreślić należy, że Skarżąca dysponuje terenem, na którym może dokonać nasadzenia kompensacyjne, tj. obszar powstały po wycince drzew będących przedmiotem niniejszego postępowania. Jak ustalił organ I instancji, szerokość działki, na której mają zostać dokonane nasadzenia, wynosi 13 m i nie stwierdzono na niej obecności linii kolejowej. Tym samym prawidłowo organ I instancji uznał, że nasadzenia nie będą sprzeczne z § 1a rozporządzenia z 7.08.2008 r., zgodnie z którym, poza lasami drzewa i krzewy mogą być usytuowane w sąsiedztwie linii kolejowej biegnącej po nasypie albo w przekopie albo otoczonej rowami bocznymi - w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu albo 6 m od skrajnej szyny. Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje argument Skarżącej podnoszony w odwołaniu, że na gruncie poprzedniego stanu prawnego ta odległość wynosiła 15 m od osi toru, a zatem drzewa kwalifikowałyby się do usunięcia, jako zagrażające bezpieczeństwu ruchu kolejowego, bowiem rosną w odległości 11,5 m od szyny.
Dalej wskazać należy, że Prezydent podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko odnośnie wartości przyrodniczej usuwanych drzew oraz ich waloru krajobrazowego na terenie przemysłowym, a więc oddziałującym na środowisko. Nie sposób odmówić słuszności organowi I instancji, że wycinka drzew, także chorych, zamierających i suchych, rodzi szereg negatywnych konsekwencji przyrodniczych związanych ze zubożeniem bazy siedliskowej i pokarmowej ptaków, zaś skutkiem karczowania jest naruszenie ekosystemu gleby. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, na którą zwrócił uwagę organ I instancji, że wycinka drzew będzie następowała w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów ważnych dla awifauny B. wyznaczonych na podstawie badań terenowych "Ł. wzdłuż torów", "B. od S. do toru regatowego" oraz w sąsiedztwie obszarów Natura 2000 [...] ustanowionego dla celu ochrony ptaków i ich siedlisk. Powyższe wskazuje, że wartość przyrodnicza terenu objętego wnioskiem, jako elementu obszaru o wyjątkowych walorach przyrodniczych, szczególnie w aspekcie ornitologicznym, jest wysoka.
W świetle powyższych okoliczności uzasadnione jest stanowisko organu I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy kompensacja przyrodnicza powinna nastąpić również w przypadku wycinki drzew suchych, o złym stanie fitosanitarnym, gdyż w przeszłości stanowiły one żywy element przyrody. W przypadku braku zastępowania obumarłych drzew kolejnymi dojdzie do przebudowy drzewostanu, a w konsekwencji zubożenia środowiska przyrodniczego. Usunięcie drzew będzie prowadziło do zubożenia świata przyrody i przerwania procesów ekologicznych, które należy utrzymywać (art. 2 ustawy o ochronie przyrody). Skoro ustawodawca nakazuje zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów i składników przyrody, realizacja zasadzeń zastępczych nie może zostać potraktowana jako naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody.
Za powyższym przemawia również interes publiczny, w postaci dbania o środowisko naturalne, będące dobrem wspólnym. Niewątpliwie nasadzenie nowych drzew wpłynie korzystnie na walory krajobrazowe i różnorodność biologiczną przedmiotowych terenów.
Gdyby celem ustawodawcy było odstąpienie od możliwości nałożenia na wnioskodawcę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w każdym przypadku, gdy usuwane drzewa lub krzewy zagrażają bezpieczeństwu ludzi lub mienia w istniejących obiektach budowlanych lub funkcjonowaniu urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, bądź gdy obumarły lub nie rokują szansy na przeżycie, z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, dałby wyraz temu wprost w przepisach, jak to uczynił w przypadku naliczania opłat za usunięcie drzew lub krzewów (art. 86 ust. 1 pkt 4 i pkt 10 ustawy o ochronie przyrody).
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że nasadzenia zastępcze zostały określone w minimalnej możliwej liczbie 60 sztuk, tj. 1 sztuka za 1 usunięte drzewo (art. 83c ust. 3 w zw. z art. 83b ust. 1 pkt 9a ustawy o ochronie przyrody), zatem uwzględniono okoliczności przedmiotowej sprawy, że przedmiotowe drzewa były w złym stanie fitosanitarnym. Również gatunki drzew wskazanych do nasadzeń zastępczych są odpowiednie do terenu, na którym mają zostać posadzone, są bowiem odporne na trudne warunki, mniejsze od tych usuwanych, a tym samym w przyszłości nie będą stanowiły zagrożenia dla ludzi i mienia oraz ruchu kolejowego.
W konsekwencji zarzuty odwołania w powyższym zakresie są nieuzasadnione. Z tego względu, należało orzec jak w sentencji decyzji.
Skargę na ww. decyzję złożyła Skarżąca, zarzucając jej:
1. Naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie ponownego braku zastosowania się przez Prezydenta Miasta B. w wydawanej decyzji do wytycznych zawartych w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...].11.2022 r. oraz z [...].08.2022 r. o braku powinności nakładania obowiązku nasadzeń zastępczych w wypadku, gdy straty w środowisku nie będą znaczące i dopuszczenie do uzależnienia usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa poprzez drzewa zgłoszone do usunięcia przez Straż Miejską w B. od nałożenia obowiązku posadzenia 60 sztuk drzew nowych - w ww. orzeczeniach stwierdzono, że nie znajduje uzasadnienia nałożenie na wnioskodawcę obowiązku posadzenia 60 szt. drzew nowych ozdobnych liściastych w zamian za usunięcie drzew suchych stwarzających poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia w miejscu, gdzie drzewa te zagrożenie powodują.
2. Niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska, w którym zdefiniowano kompensację przyrodniczą jako zespół działań obejmujących między innymi zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych w wypadku, gdy w przedmiotowej sprawie usunięciu podlegają drzewa martwe, stanowiące zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. W przypadku usunięcia obumarłych drzew stanowiących jedynie zagrożenie bezpieczeństwa Skarżąca nie czyni szkody w środowisku, a jedynie usuwa zagrożenie, jakie mogą spowodować obumarłe drzewa. Usunięcie wnioskowanych drzew zagrażających bezpieczeństwu nie spowoduje żadnych nieodwracalnych szkód w środowisku przyrodniczym. Działania te mają jedynie usunąć zagrożenie. Skarżąca, będąca narodowym zarządcą linii kolejowych w Polsce, odpowiedzialna za bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, wnioskowała o zezwolenie na usunięcie przedmiotowych drzew na skutek interwencji Straży Miejskiej w B., a więc de facto gminy B. w celu usunięcia zagrożenia przez wskazane drzewa, a absurdalne stanowisko Prezydenta, który wymaga posadzenia kolejnych drzew w tym samym miejscu, które za kilka lat znów spowodują zagrożenie, jej to od 2 lat uniemożliwia.
3. Naruszenie art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, a tym samym uzależniając wycięcie obumarłych nie wziął pod uwagę ich zerowej wartości przyrodniczej, braku walorów krajobrazowych oraz funkcji, jakie pełnią w ekosystemie przedmiotowe drzewa, co uwzględniło SKO w B. dwukrotnie przy poprzednim rozpoznawaniu sprawy. Argument, jakoby wycinka 60 sztuk martwych drzew zaburzała bazę siedliskową ptaków, jest absurdalny, brak jest dowodu w sprawie, aby choć jeden ptak gnieździł się na tych martwych drzewach, podobnie argument, że przedmiotowe drzewa, położone przecież wzdłuż linii kolejowej, znajdowały się w pobliżu obszarów ważnych dla awifauny oraz wysokich walorach ornitologicznych tych terenów, co jest oczywistą nieprawdą, nie wykazaną w sprawie, walory ornitologiczne terenów wzdłuż torów są żadne, co jest jasne dla laika i wynika z odstraszania ptaków przez przejeżdżające ciągle pociągi wywołujące hałas i silny ruch powietrza.
4. Naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż organ II instancji, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, nie wziął pod uwagę dostępności miejsc do nasadzeń zastępczych ani cech usuwanych drzew. Można przypuszczać, że wprowadzenie nasadzeń na tym obszarze nie przyniesie zamierzonego efektu, lecz po raz kolejny konieczność ich wycinki za kilka lat.
5. Naruszenie art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na zobowiązaniu Skarżącej do nasadzenia drzew w wypadku, gdy wyznaczona nieruchomość (jak i pozostałe kolejowe działki geodezyjne) ciągną się wąskim pasem gruntu wzdłuż torów kolejowych i w wyniku naturalnego przyrostu drzewa za kilka lat ponownie będą stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Stanowisko organu, jakoby drzewa mogły być nasadzone na działce, gdyż nie ma na niej torów, jest bezzasadne. Na działce nie ma torów, lecz jest to wąska działka przyległa do działki kolejowej, po której biegną tory, i trudno uwierzyć, że wiedzy tej nie posiada organ administracji, zwłaszcza po dwukrotnym już dokonaniu oględzin. Obie działki stanowią całość gospodarczą i są przeznaczone na cele kolejowe. Odległość nasadzeń od zewnętrznej krawędzi toru wynosiłaby 11,5 metra. Biorąc pod uwagę miejsce nasadzania drzew, trzeba przewidzieć dla niego stosowne miejsce i przestrzeń dla jego rozwoju, a nie sadzić je w miejscu, w którym po wzroście po raz kolejny spowodują niebezpieczeństwo dla ruchu kolejowego. Przy wykonaniu nasadzeń trzeba także wziąć pod uwagę, że z czasem drzewa się rozrosną i mogą spowodować także uszkodzenie ogrodzenia terenów sąsiadujących z terenem kolejowym firm albo uniemożliwić jego konserwację. Należy więc zachować odległość od granicy działki odpowiednią dla gatunku i wielkości drzewa. Przyczyną konfliktów może być przerastanie gałęzi i korzeni drzew rosnących w pobliżu granicy działki na sąsiedni teren. Miejsce nasadzeń drzew w stronę linii kolejowej spowoduje złamanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lipca 2020 r. (Dz. U. z 2020 poz. 1247) - poprzez rozrost ich koron będą rosnąć zbyt blisko linii kolejowej i będą poprzez wystające konary stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Trzeba zachować odległość 6 m od krawędzi szyny, ale również należy zachować rozsądną odległość od granicy sąsiedniej działki i ogrodzenia sąsiedniego terenu.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała m.in., że uzależnienie wycinki 60 sztuk suchych drzew nie stanowiących żadnej wartości przyrodniczej poprzez rekompensatę polegającą na nasadzeniu 60 sztuk drzew ozdobnych jest bezzasadne. W decyzji Prezydenta nie naliczono opłat za wycinkę drzew zagrażających bezpieczeństwu na podstawie zapisów art. 86 ust. 1 pkt 4, 10 i 11 ustawy o ochronie przyrody. Przedmiotowe drzewa zostały zakwalifikowane jako drzewa zagrażające bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Zastosowanie tych przepisów w żaden sposób nie zobowiązuje do wykonania nasadzeń. Niezrozumiałe jest przyjęcie zasady wykonywania nasadzeń kompensacyjnych dla Miasta B. w ilości jednego drzewa nasadzanego w zamian za jedno usuwane drzewo. Organ przyznał w przedmiotowej decyzji, że drzewa wnioskowane do usunięcia, zagrażające bezpieczeństwu są niskiej wartości krajobrazowej i kulturowej, a mimo to usunięcie ich uzależnił od nasadzeń kompensacyjnych, co kłóci się z zapisami art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.
SKO nie uwzględniło szczególnych okoliczności związanych z miejscem, w którym Prezydent nakłada obowiązek nasadzeń. Działka, na której mają zostać posadzone nowe drzewa, stanowi obszar kolejowy, który zgodnie z ustawą o transporcie kolejowym stanowi powierzchnię gruntu określoną działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Podstawowe działania, do których zobowiązany jest zarządca infrastruktury kolejowej, jakim jest Skarżąca, to utrzymanie infrastruktury kolejowej w stanie zapewniającym bezpieczne prowadzenie ruchu kolejowego, a tereny kolejowe nie służą bezpośrednio do podnoszenia walorów krajobrazowych danego obszaru. Przeznaczenie obszaru kolejowego szczegółowo opisane jest w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 1984). Ponadto działka, na której mają zostać dokonane nasadzenia drzew, stanowi kolejowy obszar zamknięty zgodnie z decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe i jest niezbędna do prowadzenia eksploatacji i utrzymania linii kolejowej. Kolejowe tereny zamknięte są terenami zastrzeżonymi ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa.
Dalej Skarżąca podkreśliła, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. podjętego uchwałą nr [...] przez Radę Miasta B. w dniu [...] lipca 2009 r. wskazano kierunek zagospodarowania przestrzennego w sąsiedztwie linii kolejowej, w rejonie działki nr [...], jako obszary aktywności gospodarczej usługowo-produkcyjnej, tj. głównie utrzymanie i rozwój istniejących struktur przemysłowo-składowych i usługowych z dopuszczeniem zabudowania 80% powierzchni działki, co zasadniczo determinuje kierunek rozwoju tego obszaru jako obszaru o niskich walorach przyrodniczych, tj. zabudowanych infrastrukturą usługowo-produkcyjną. Brak więc uzasadnienia dla wykonania nasadzeń dla tego terenu w zamian za wycinkę suchych drzew zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego, jak i bezpieczeństwu ludzi i mienia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek:
1) posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości;
2) właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, 2337 i 2339 oraz z 2023 r. poz. 326), zwanej dalej "Kodeksem cywilnym" - jeżeli drzewo lub krzew zagrażają funkcjonowaniu tych urządzeń.
W sprawie bezsporne było, że przedmiotowe 60 drzew spełniało ww. kryteria pozwalające na ich usunięcie. Sporna w sprawie była kwestia nakazania Skarżącej dokonania nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody, wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu:
1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie;
2) wartość kulturową;
3) walory krajobrazowe;
4) lokalizację.
Nie ulega wątpliwości, że użyte w powołanym wyżej przepisie sformułowanie "może być uzależnione" przesądza w sposób jednoznaczny o tym, że kwestia nałożenia na podmiot wnioskujący o zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu obowiązku dokonania w to miejsce nasadzeń zastępczych została oparta o konstrukcję uznania administracyjnego (szerzej o specyfice decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego będzie mowa w dalszej części uzasadnienia). Oznacza to, że nałożenie powyższego obowiązku przez organ wydający zezwolenie ma charakter fakultatywny. Podkreślić jednak należy, że nie jest dopuszczalna również taka interpretacja analizowanego, która zakładałaby, że organ wydający zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu, dysponuje pełną swobodą co do orzeczenia o obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych. Taka interpretacja pomijałaby bowiem całkowicie główny cel ochrony przyrody i środowiska, w tym zasad zrównoważonego rozwoju i kompensacji przyrodniczej, o których mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.). Kompensacja przyrodnicza, w świetle art. 3 pkt 8 cyt. ustawy, to zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Z kolei poprzez zrównoważony rozwój należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50).
Nie sposób pominąć, że również ustawa o ochronie przyrody definiuje, na czym polega ta ochrona oraz jakie są jej cele. Zgodnie bowiem z jej art. 2 ust. 1, ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w zakresie: krajobrazu, zieleni w miastach i wsi oraz zadrzewień (pkt 7-9). Wskazując z kolei na cele tej ochrony, art. 2 ust. 2 ustawy wymienia, m.in.: utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; zachowanie różnorodności biologicznej; zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę przepis art. 83c ust. 3 ustawy o ochronie przyrody należy interpretować i stosować w ten sposób, że jakkolwiek w ramach decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzew orzeczenie obowiązku dokonania przez jej adresata nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, to odstępując od nałożenia tego obowiązku, organ wydający decyzję jest zobligowany do szczegółowego uzasadnienia przyczyn, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej w postaci takich nasadzeń. Powody takie powinny przy tym świadczyć o braku możliwości, w okolicznościach danego przypadku, dokonania nasadzeń zastępczych lub ich niecelowości, tudzież organ powinien wskazać, że podjął lub podejmuje innego rodzaju działania stanowiące wystarczającą kompensację wobec straty w przyrodzie wynikającej z usunięcia drzewa (drzew), na którą organ wyraził zgodę w swojej decyzji.
W analizowanej sprawie organ wziął pod uwagę cyt. przepisy i zasadnie przyjął, że nie wystąpiły żadne okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem od dokonania nasadzeń zastępczych. Organ obszernie uzasadnił swoje stanowisko i uzasadnienie to spełnia wszystkie wymogi, jakie stawia się decyzjom wydawanym w ramach uznania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutów skargi, wskazać należy, że:
ad. 1. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ I instancji nie był związany wskazywanym w skardze stanowiskiem wyrażonym przez SKO. Uwzględniając to, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, za prawidłową należy uznać tezę wyroku NSA w sprawie II GSK 9/11, LEX 1121155, że: "Z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji". Zdanie drugie przepisu należy rozumieć w ten sposób, że organ I instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu II instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, co też Prezydent w analizowanej sprawie uczynił. "Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania" (szerzej zob. np. M. Bogusz, Problem związania organu pierwszej instancji decyzją kasacyjną organu odwoławczego w świetle kodeksu postępowania administracyjnego, GSP 2013/29, s. 27–33). NSA w wyroku w sprawie II OSK 2219/15, LEX 2315542 wyjaśnił, że: "Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć, nie jest jednak dalszym ciągiem ani «przedłużeniem postępowania» odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tego też powodu oceny wyrażone w decyzji organu II instancji uchylającej decyzję i kierującej sprawę do ponownego rozpoznania nie wiążą organu I instancji w omawianym aspekcie".
Prezydent, zgodnie z ww. poglądem oraz wskazaniami wynikającymi z poprzednich decyzji SKO uzupełnił postępowanie dowodowe pod kątem pełnego zbadania okoliczności istotnych z punktu widzenia orzeczenia o dokonaniu nasadzeń zastępczych.
ad. 2. Nie był zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z nim, przez kompensację przyrodniczą rozumie się zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. Niewątpliwie dokonanie nasadzeń zastępczych spowoduje przywrócenia równowagi przyrodniczej, przy czym nie jest istotne to, czy to sama Skarżąca przyczyniła się do zaburzenia tej równowagi oraz to, że jej działania wynikają z konieczności usunięcia zagrożenia spowodowanego przez przedmiotowe drzewa. Faktem jest natomiast to, że wcześniej (w szczególności przed ich uschnięciem) drzewa te funkcjonowały w środowisku i w pełni zasadne jest ich zastąpienie nowymi nasadzeniami.
ad. 3. Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Wbrew twierdzeniom Skarżącej organ wziął pod uwagę wymienione w cyt. przepisie okoliczności, tj.:
- dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych – miejsce takie niewątpliwie jest dostępne i nie ma zarówno faktycznych, jak i prawnych przeszkód posadzenia nowych drzew (kwestia ta będzie rozwinięta w dalszej części uzasadnienia);
- wartość przyrodnicza, w tym rozmiar drzewa oraz funkcje, jakie pełni w ekosystemie – pomimo, że usuwane drzewa znajdowały się w strefie sąsiadującej z torami kolejowymi oraz z zabudową przemysłową, to zasadnie organ przyjął, że z uwagi na dostępność miejsca do nasadzeń ma to niewątpliwie duże znaczenie dla zachowania chociaż minimalnych wartości przyrodniczych tego terenu; odmienne stanowisko powodowałoby, że zabudowa przemysłowa sama w sobie dyskwalifikowałaby możliwość dokonania nasadzeń, co byłoby poglądem sprzecznym z zasadami doświadczenia życiowego, które przemawiają za tym, aby zabudowa przemysłowa w miarę możliwości posiadała, jeżeli jest tylko taka możliwość, nasadzenia zieleni, w szczególności drzew, których wpływ na przyrodę i czystość powietrza jest oczywisty;
- wartość kulturowa – słusznie organ wskazał, że usuwane drzewa nie miały takiej wartości, co jednak wziął pod uwagę, ustalając ilość nasadzeń;
- walory krajobrazowe, choć niewielkie, to jednak 60 drzew niewątpliwie pozytywnie wpływa na przełamanie zabudowy przemysłowej;
- lokalizację – w tym zakresie argumentacja jest podobna jak poprzednio.
Faktem jest natomiast, że gołosłowne i niepoparte stosownymi dowodami są twierdzenia organu, że wycinka drzew będzie następowała w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów ważnych dla awifauny B. wyznaczonych na podstawie badań terenowych "Ł. wzdłuż torów", "B. od S. do toru regatowego" oraz w sąsiedztwie obszarów Natura 2000 [...] ustanowionego dla celu ochrony ptaków i ich siedlisk. Powyższe niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania, jednak nie w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem zasadność dokonania nasadzeń zastępczych wynika jednoznacznie z pozostałych ustaleń i okoliczności, o których mowa była wyżej. Jednakowoż nie można zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że nowe nasadzenia nie będą miały żadnego pozytywnego wpływu na ptaki, które, na co wskazują zasady doświadczenia życiowego, dostosowują się do życia (w tym gniazdowania) nawet w centrach miast, zatem hałas przejeżdżających pociągów sam w sobie nie może przesądzać o tym, że ostatecznie ptaki (jak również inne zwierzęta) wykorzystają nowe nasadzenia.
ad. 4 i 5. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody. Z akt jednoznacznie wynika, że planowane nasadzenia zostaną wykonane w odległości zgodnej z rozporządzeniem z 7.08.2020 r. Zgodnie z jego § 1a, poza lasami drzewa i krzewy mogą być usytuowane w sąsiedztwie linii kolejowej biegnącej po nasypie albo w przekopie albo otoczonej rowami bocznymi - w odległości nie mniejszej niż 6 m od dolnej krawędzi nasypu albo górnej krawędzi przekopu albo od zewnętrznej krawędzi rowów bocznych, natomiast w przypadkach innych niż określone wyżej - w odległości nie mniejszej niż 6 m od skrajnej szyny. Jak wskazuje sama Skarżąca, drzewa będą nasadzone w tak określonej odległości - ponad 11 m. Zatem kwestionowanie decyzji w tym zakresie sprowadza się do niczym nieuzasadnionej polemiki z obowiązującymi w tym zakresie przepisami.
Nie zasługuje również na uwzględnienie argumentacja Skarżącej dotycząca tego, że w nieokreślonej przyszłości przedmiotowe drzewa jako utrudniające ruch pociągów będą ponownie wymagały usunięcia. Przede wszystkim ustawodawca rozwiązał te kwestie w cyt. rozporządzeniu, uwzględniając to, jaki wpływ na bezpieczeństwo ruchu pociągów mogą mieć drzewa - poprzez określenie stosownych odległości. Ponadto Skarżąca myli fakty, twierdząc, że drzewa te trzeba będzie usuwać ponownie. Aktualnie usunięcie drzew odbywa się nie powodu ich rozrastania się na tory, lecz z powodu złego ich stanu fitosanitarnego. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że organ, uwzględniając zastrzeżenia Skarżącej, wybrał do nasadzenia gatunki drzew, które nie rozrastają się znacząco.
Nie ma znaczenia w sprawie argumentacja, że przerastanie gałęzi i korzeni drzew rosnących w pobliżu granicy działki na sąsiedni teren może być przyczyną konfliktów. Kwestia ta nie znajduje żadnego prawnego uzasadnienia z punktu widzenia art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody.
W przedmiotowej sprawie istotna jest również okoliczność, że usunięcie drzew odbywa się be żadnych opłat. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie: "(...) okolicznością mogącą mieć wpływ na nałożenie zobowiązania do dokonania nowych nasadzeń jest obowiązek ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. W przypadku bowiem, gdy usunięcie drzew lub krzewów podlega obowiązkowi opłatowemu (a taka jest reguła), to uszczerbek w środowisku jest obiektywnie potwierdzony. Jeśli zaś usunięciu mają podlegać drzewa lub krzewy, w warunkach określonych w art. 86 ust. 1 u.o.p., gdy nie pobiera się opłat za ich usunięcie, to nałożenie obowiązku dokonania nowych nasadzeń jest bardziej uzasadnione, gdyż jest to wówczas jedyna forma wyrównania uszczerbku w środowisku, poza tym okoliczność ta może mieć wpływ również na wielkość nowych nasadzeń (szeroko na ten temat K. Gruszecki, Realizacja zasady zrównoważonego rozwoju ("nasadzenia zastępcze"), ZNSA 2007/5–6, s. 37 i n.)". (K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2021, art. 83(c). Stanowi to więc dodatkowy argument przemawiający za zasadnością obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych.
Na koniec wymagają szerszego uzasadnienia kwestie związane z tym, że zaskarżona decyzja była decyzją uznaniową. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, jakiej treści decyzje wyda. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kpa.
W myśl przepisu art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności.
Przepis art. 80 kpa nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia.
Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organ I instancji zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddał go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 77 § 1 i 80 kpa. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, kierując się normą przepisu art. 83c ust. 3 i 4 ustawy o ochronie przyrody, natomiast dostrzeżone przez Sąd, o czym mowa była wcześniej, naruszenia przepisów postępowania, nie miały wpływu na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi były bezzasadne i skarga w oparciu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) podlegała oddaleniu.
Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.
Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 9.10.2023 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.