II SA/BD 613/25

II SA/Bd 613/25 - Postanowienie WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-12-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Mariusz Pawełczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 5a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz A. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
W dniu [...] października 2019 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz.506 – dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 i art. 34 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej "u.p.z.p") podjęła [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w miejscowości [...]
A. Z. (dalej "skarżący") zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, w jakiej plan miejscowy ustala przeznaczenie pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem usług (oznaczone symbolem P/U: 4P/U, 7P/U, 8P/U, 9P/U, 11P/U, 12P/U, 20P/U, 21P/U) oraz pod tereny zabudowy usługowej (oznaczone symbolem U: 1U, 2U, 3U, 5U, 13U, 14U, 19U).
Skarżący podał w skardze, że jest właścicielem działki nr [...], obręb [...], gmina [...], której ww. plan miejscowy nie obejmuje swoim zasięgiem, jednak w ocenie skarżącego, z uwagi na przeznaczenie w tym planie w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego rozległych terenów pod zabudowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, plan ten silnie oddziałuje na jego prawo własności, prowadząc do naruszenia miru domowego i generując ponadprzeciętnie uciążliwości. Skarżący podniósł również, że wejście w życie ww. planu miejscowego istotnie obniżyło wartość jego nieruchomości i doprowadziło do znaczącego ograniczenia możliwości jej niezakłóconego użytkowania.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie wskazując na brak uzasadnienia jurydycznego podniesionych zarzutów. Organ podkreślił, że w trakcie procedowania przedmiotowego planu miejscowego odbyła się jedna dyskusja, w której uczestniczyła jedna osoba. Natomiast w okresie wyłożenia i do ostatniego dnia wnoszenia uwag nie wpłynęły żadne uwagi dotyczące projektu ww. miejscowego planu. Organ podkreślił, że tym samym zapewniono udział społeczeństwa w pracach nad sporządzeniem aktu planowania przestrzennego. Ponadto Wojewoda Kujawsko-Pomorski potwierdził zgodność uchwały i dokumentacji prac planistycznych z przepisami prawnymi oraz wskazaniem, iż miejscowy plan nie narusza ustaleń studium.
Na podstawie zarządzenia z dnia [...] września 2025 r. skarżący został wezwany do wykazania, że zaskarżona uchwała w całej części objętej skargą narusza interes prawny skarżącego lub jego uprawnienie, wynikające z konkretnego przepisu prawa materialnego – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej "p.p.s.a."). Ponadto udzielono skarżącemu 7-dniowego terminu do ewentualnego sprecyzowania zakresu zaskarżenia w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy ograniczonego normą art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że naruszenie powinno być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnie do osoby skarżącego. Strona skarżąca winna wykazać, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.
W zakreślonym przez Sąd terminie skarżący wniósł pismo z dnia [...] października 2025 r., którym ograniczył zakres skargi wyłącznie do ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem [...] (tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z dopuszczeniem usług). W związku z powyższym skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ww. terenów, zaś w pozostałym zakresie cofnął skargę. W uzasadnieniu pisma skarżący wskazał, że jego nieruchomość znajduje się niemalże w bezpośrednim sąsiedztwie terenu [...], a oddzielona jest jedynie kilkoma niezabudowanymi działkami oraz korytem [...]. Brak zabudowań na ww. działkach powoduje, że uciążliwości związane z gospodarowaniem terenu [...] dotykają skarżącego tak, jak gdyby jego nieruchomość graniczyła bezpośrednio z tym obszarem. W ocenie skarżącego został on pozbawiony możliwości korzystania z domu i posesji w sposób pełny i nieskrępowany. Ponadto wskazał, że immisje generowane na obszarze [...] istotnie pogarszają warunki korzystania z nieruchomości skarżącego. Tak daleko idąca ingerencja w sferę prawa własności spowodowana uchwaleniem planu zdaniem skarżącego świadczy o naruszeniu jego interesu prawnego w sposób realny, aktualny i zindywidualizowany.
W wykonaniu zarządzenia z dnia [...] października 2025 r. pełnomocnik organu został zobowiązany w terminie 10 dni od otrzymania wezwania do:
- szczegółowego ustosunkowania się do zarzutów skargi, w szczególności dotyczących niezgodności planu miejscowego z obowiązującym w dacie jego uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz treści pisma procesowego pełnomocnika strony skarżącej z [...] października 2025 r. – zmierzającego do wykazania, że uchwała Rady Gminy z [...] października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] we wskazanej części narusza indywidualny interes prawny skarżącego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.,
- przedłożenia graficznego opracowania przedstawiającego w sposób czytelny, położenie nieruchomości, na której znajduje się budynek przy [...] będący własnością skarżącego oraz terenów określonych w ww. piśmie, tj. oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] na obrysie jednostek planistycznych skarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wskazania faktycznej odległości nieruchomości od ww. terenów,
- wskazania czy, a jeżeli tak to w jaki sposób zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienił obowiązujące przed jego uchwaleniem przeznaczenie ww. terenów, tj. oznaczonych w planie symbolem [...] i czy jego ustalenia zmieniły przeznaczenie wynikające z poprzednio obowiązującej na przedmiotowym obszarze uchwały w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli taka nie obowiązywała – czy zmienił się i w jaki sposób faktyczny sposób zagospodarowania ww. terenów.
W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie pełnomocnik organu pismem z dnia [...] listopada 2025 r. wskazał, że sporny plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] maja 2016 r. Zgodnie z ustaleniami studium teren oznaczony symbolami [...] znajduje się w strefie produkcyjno-usługowej 1.P1 dla której określono następujący sposób kształtowania przestrzeni: lokalizowanie wolnostojących hal, magazynów, składów oraz obiektów usługowych. Potwierdzeniem zgodności planu ze studium jest dokonana przez Wojewodę ocena uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją planistyczną pod względem ich zgodności z przepisami prawa. W ocenie organu wcześniejsze zagospodarowanie spornego terenu, w tym istniejąca zabudowa mieszkaniowa, nie przesądza o kierunku dalszego rozwoju przestrzennego, który określa plan miejscowy w zgodzie ze studium. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa może być użytkowania zgodnie z dotychczasowym sposobem, zaś plan miejscowy nie nakłada obowiązku zmiany sposobu użytkowania istniejących budynków. Zdaniem organu zaskarżona uchwała nie narusza we wskazanej części indywidualnego interesu prawnego skarżącego, wobec czego skarżący nie posiada legitymacji skargowej. Organ podniósł, że skarżący nie wykazał związku między jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą polegającego na naruszeniu jego interesu prawnego. Jednocześnie organ wraz z pismem przedłożył graficzne opracowanie położenia nieruchomości przy [...] oraz terenów oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6P/U wskazujące faktyczną odległość nieruchomości skarżącego od ww. terenów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała odrzuceniu.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Skarga wniesiona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr [...] poz. 84). Omawiany przepis nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia [...] marca 2003, sygn. akt III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr [...], poz. 114). W kontekście omawianego przepisu, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia [...] marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2933/14).
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego) (vide: postanowienie NSA z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2739/20). Interes ten musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżącego podmiotu. Interes prawny musi być bezpośredni, indywidualny, konkretny, realny i aktualny, a nie przyszły i potencjalny. Musi istnieć związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą. Związek ten musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu uprawnień lub nałożonych obowiązków (vide: wyrok NSA z dnia [...] stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 482/18).
Nie budzi przy tym wątpliwości w orzecznictwie, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Zgodnie przyjmuje się, że to skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. przesądza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wywołana kwestionowaną uchwałą (por. wyroki NSA: z dnia [...] marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01; z dnia [...] listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1305/09).
A zatem możliwość zaskarżenia uchwały organu gminy sprzecznej z prawem wiąże się wyłącznie z naruszeniem z interesu prawnego. W trybie wskazanego przepisu zaskarżeniu podlega uchwała sprzeczna z prawem i jednocześnie realnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. w postaci zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia bądź interesu prawnego. Jeszcze inaczej rzecz ujmując, dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu). Podmiotowość skarżącego w sprawie ze skargi na plan miejscowy kształtowana jest bowiem inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, gdyż obejmuje nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, lecz także jego naruszenie (vide: postanowienie NSA z dnia [...] listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2278/18).
Ten kierunek wykładni przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. zaakceptował ustawodawca wprowadzając z dniem [...] sierpnia 2015 r., na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia [...] kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2015 r., poz. 658), przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W ten sposób, jak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2739/20, naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały (w niniejszej sprawie uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego) stało się wymogiem formalnym, chociaż o charakterze materialnoprawnym, wniesienia skargi na uchwałę. Skoro zaś jest to wymóg formalny, to dopiero jego spełnienie i naruszenie interesu prawnego daje możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy. Dlatego w pierwszej kolejności, w sprawach ze skarg na uchwałę w sprawie planu miejscowego bądź jego zmiany, sąd bada czy doszło do naruszenia interesu prawnego, a dopiero w dalszej kolejności i po pozytywnym przesądzeniu tej kwestii, może przejść do oceny czy wraz z naruszeniem interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny.
W sprawach, w których skarżącym na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest właściciel nieruchomości położonej na obszarze objętym ustaleniami zaskarżonego planu (w granicach planu), merytoryczna ocena skargi jest obowiązkiem sądu. W takim bowiem przypadku miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kształtuje wprost zasady korzystania z nieruchomości, a więc ustalenia planu bezpośrednio wpływają na zakres uprawnień właściciela nieruchomości. Jeśli chodzi o nieruchomości położone poza granicami planu, nie można wykluczyć, że do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości ustaleniami planu dojdzie, np. z uwagi na ustanowione w planie normy odległościowe inwestowania (konieczność zachowania określonej odległości od zabudowy lub zagospodarowania na obszarze objętym planem), bądź inną zmianę przeznaczenia gruntów powodującą ograniczenia w możliwości zagospodarowania terenów skarżących sąsiadujących z obszarem objętym planem (np. w sprawie II OSK 985/09 przesądzono pozytywnie legitymację skarżących jako właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem, na którym zmiana planu przeznaczała go na funkcję hotelowo-pensjonatową).
Zdaniem sądu, w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z żadną z sytuacji uzasadniających przyjęcie, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a w związku z tym że istnieją podstawy do merytorycznej oceny złożonej skargi.
Skarżący, co jest bezsporne, jest właścicielem położonej w [...], nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym 947, która jest usytuowana poza granicami objętymi ustaleniami kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana wyżej działka nie graniczy też bezpośrednio z obszarem objętym zaskarżonym planem, a pomiędzy nimi znajdują się koryto [...] oraz kilka niezabudowanych nieruchomości, również położonych poza obszarem objętym spornym planem. Powyższa okoliczność nie jest kwestionowana przez skarżącego. Ponadto jak wynika z mapy terenu przedłożonej przez organ przy piśmie z dnia [...] listopada 2025 r. przedmiotowa działka skarżącego położona jest w znacznej odległości (127 metrów) od obszarów objętych procedurą planistyczną, w szczególności od obszaru oznaczonego symbolem [...] którego dotyczy przedmiotowa skarga.
Powyższe, w ocenie Sądu, świadczy o tym, że ustalenia planu bezpośrednio nie dotyczą uprawnień właścicielskich skarżącego. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w żaden sposób nie kreuje żadnych ograniczeń, jak i uprawnień skarżącego. Przepisy tej uchwały nie nakładają na skarżącego żadnych obowiązków ani też nie pozbawiają go posiadanych uprawnień. Skarżący nadal może korzystać z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami ustaw, jak i zasadami współżycia społecznego, a także może to prawo zbywać. Skarżący nie wykazał również wpływu ustaleń planu na jego sytuację prawną jako współwłaściciela nieruchomości pozostającej poza granicami obszaru objętego zaskarżoną regulacją planistyczną. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Tym samym brak jest podstaw do uznania, aby skarżący posiadał legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.
Podnoszone zaś przez niego argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który jednak nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w uchwale ustaleniami, jednak poprzez regulacje uchwały nie dochodzi do naruszenia normy prawnej dotyczącej jego sytuacji prawnej. A zatem w konkretnym przypadku wyłącznie subiektywne poczucie naruszenia interesu prawnego wyrażające się w niezadowoleniu skarżącego z faktu, że przedmiotowa uchwała zmienia przeznaczenie terenów objętych ww. planem miejscowym, w szczególności w zakresie terenów oznaczonych symbolem 6P/U, pod zabudowę obiektów produkcyjnych, składów i magazynów – co w odczuciu skarżącego może naruszać jego mir domowy i generować ponadprzeciętne uciążliwości – nie prowadzi do przyjęcia tezy, że istnieje legitymacja skargowa do kwestionowania zmiany planu miejscowego.
Reasumując powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała obejmuje obszar, w którym skarżący nie dysponuje prawem własności. Skarżący nie wskazał też, aby ustalenia zawarte w zaskarżonej uchwale naruszały jego interes prawny wywodzony z prawa własności do nieruchomości położonej poza obszarem objętym zaskarżoną uchwałą. Brak jest też podstaw do uznania, że jakiekolwiek istniejące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uprawnienie skarżącego zostało naruszone ustaleniami uchwalonego planu. Wskutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały sytuacja prawna skarżącego nie uległa zmianie, nie utracił on żadnych przysługujących mu uprawnień, nie zostały nałożone na niego żadne obowiązki. Innymi słowy, w niniejszej sprawie nie istnieje związek między prawnie gwarantowaną własną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwalą.
Uwzględniając wskazane powyżej uwarunkowania prawne oraz okoliczności faktyczne, sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Ponieważ naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd nie był uprawniony do dokonania kontroli legalności zaskarżonego aktu, w tym badania merytorycznych zarzutów skargi.
Konsekwencją odrzucenia skargi było orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi (art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).