II SA/BD 560/19

II SA/Bd 560/19 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Grzegorz Saniewski
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2573/20 - Wyrok NSA z 2023-07-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 5 i 9  art. oraz  art. 48 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. J. i L. J. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lutego 2019r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (PINB), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1202 ze zm. – dalej "p.b."), nakazał G. i L. J. (skarżącym) rozbiórkę (usunięcie) obiektu tymczasowego pełniącego funkcję obiektu rekreacyjnego o wymiarach 12,07 m x 4,00 m oraz ogrodzenia, zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...] w miejscowości P., gmina P. .
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że podczas przeprowadzonych w 13 czerwca 2017r. oględzin ww. nieruchomości ustalono, iż w strefie 100 m od linii brzegowej jeziora Gopło zlokalizowany jest obiekt tymczasowy pełniący funkcje rekreacyjne, drewniany na stalowej ramie, z dachem dwuspadowym, oparty na bloczkach betonowych, ustawiony w maju 2017r. Stwierdził, że ww. obiekt powstał bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazał, że skarżący pomimo podjęcia się legalizacji ww. obiektu nie uzyskali pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach postępowania legalizacyjnego, a zatem nie spełnili postawionego im w ramach tego postępowania obowiązku przedstawienia wymaganych dokumentów. Organ wskazał, że zgodnie z protokołem z kontroli przeprowadzonej 22 listopada 2018r. nie usunięto przedmiotowego obiektu ani ogrodzenia, które organ zakwalifikował jako urządzenie budowlane podlegające rozbiórce wraz z obiektem.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") poprzez nieprawidłowe zakwalifikowanie spornego obiektu jako tymczasowy obiekt budowlany, w sytuacji, gdy jest to obiekt dostosowany do potrzeb turystyki lądowej i posiada aktualny dowód dopuszczenia do ruchu drogowego. Skarżący podnieśli ponadto, że ogrodzenie, którego rozbiórkę nakazał organ, zostało zbudowane przez poprzedniego właściciela nieruchomości, ma wysokość poniżej 2,20 m i nie jest wymagane zgłoszenie na jego budowę, oraz że w sprawie przedmiotowej nieruchomości toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone decyzją i kwestia możliwości pozostawienia spornego ogrodzenia została już załatwiona.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że nakazał skarżącym rozbiórkę (usunięcie) obiektu wykonanego w konstrukcji drewnianej na stalowej ramie (domek typu holenderskiego), pełniącego funkcję rekreacyjną, o wymiarach 12,07 m x 4,00 m i wysokości kalenicy około 3,44 m oraz związanego z tym obiektem ogrodzenia nieruchomości, zlokalizowanych na ternie działek o numerach ewid. [...] w miejscowości P., gm. P.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego w sprawie oraz treści art. 28 ust. 1, art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., organ wskazał, że budowa spornego obiektu nie została zwolniona z obowiązku uzyskania stosownego pozwolenia organu administracji-publicznej, minęło bowiem 180 dni od jego posadowienia. Dalej organ stwierdził, że wszczęte w sprawie postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 ust. 2 p.b. nie mogło zakończyć się wydaniem pozytywnego rozstrzygnięcia, albowiem przedmiotowy obiekt sprzeczny jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 listopada 2004r. nr 30/2004 w sprawie Nadgoplańskiego Parku Tysiąclecia (Dz.Urz.Woj.Kuj-Pom., nr 11, poz. 1889 – dalej "rozporządzenie Wojewody"), zakazującymi budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora. Wskazał, iż sporny obiekt leży w odległości ok. 45,70 m od linii brzegowej jeziora Gopło, zaś wszystkie działki skarżących leżą w pasie 100 m od tej linii, doszło do naruszenia przepisów o ochronie przyrody, co zresztą stanowiło przeszkodę dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornego obiektu. Odnosząc się do kwestii ogrodzenia organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze treść art. 3 pkt 9 p.b. należy przyjąć, iż ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem budowlanym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami, pozwalające spełnić tym zabudowaniom – w niniejszej sprawie domkowi holenderskiemu – swoją funkcję techniczną. Wskazał, że przedmiotowy obiekt wraz z ogrodzeniem usytuowany został wbrew obowiązującemu prawu, a zatem nie mógł być przedmiotem postępowania legalizującego jego istnienie. Wyjaśniając uchylenie w całości decyzji I instancji organ podniósł, że nałożony nią obowiązek nie został określony dość precyzyjnie, co naprawione zostało sentencją decyzji organu II instancji. W odniesieniu do zarzutu skarżących, jakoby sporny obiekt nie był tymczasowym obiektem budowlanym, a przyczepą w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym, organ odwoławczy podniósł, że w p.b. wprost wskazano, że tymczasowym obiektem budowlanym są barakowozy, a więc pojazdy bez silnika przystosowane do łączenia go z innym pojazdem. W ocenie WINB przystosowanie spornego obiektu do tego, aby przemieszczał się on po drogach jako przyczepa, w sytuacji jego ustawienia na gruncie, nie wyklucza jego uznania za tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu p.b., zwłaszcza, że przedmiotowy domek holenderski został posadowiony na bloczkach betonowych i miał pełnić funkcję domku letniskowego.
W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. J. i L. J. wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 78 §1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutów podniesionych w odwołaniu i nieprawidłowe zakwalifikowanie domku holenderskiego, będącego obiektem dopuszczonym do ruchu drogowego, jako tymczasowego obiektu budowlanego w rozumieniu p.b. Ponadto powtórzyli zarzut dotyczący nieuzasadnionego nakazu rozbiórki ogrodzenia ich nieruchomości wraz ze spornym obiektem, podnosząc, że - jako urządzenie techniczne związane z tym obiektem i zapewniające możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem - ogrodzenie to nie zostało objęte dyspozycją powołanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Wojewody, które stanowi jedynie o zakazie budowy obiektów budowlanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł ponadto, że nie jest prawdą, iż sporne ogrodzenie zostało posadowione przez poprzedniego właściciela nieruchomości i wynika to z dokumentacji fotograficznej zawartej w aktach sprawy o sygn. [...], której poprzedni właściciel nieruchomości był stroną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 2107) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.
Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była reformatoryjna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2019r. ([...]), którą WINB uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł co do istoty, nakładając na skarżących obowiązek rozbiórki (usunięcia) wskazanego w sentencji obiektu, tj. domku typu holenderskiego, wraz z ogrodzeniem nieruchomości, na której obiekt ten się znajduje. Decyzja powyższa, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, wydana została w konsekwencji braku możliwości legalizacji spornego obiektu w oparciu art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (publ. jak wcześniej wskazano).
Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z [...] października 2017r. PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nakazał skarżącym przedstawienie do dnia [...] lutego 2018r. dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b., m.in. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku tego planu. Jako że teren, na którym znajduje się sporny obiekt, nie został objęty m.p.z.p., skarżący zwrócili się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ich inwestycji. Ze względu na stwierdzoną niezgodność z przepisami odrębnymi, tj. przepisami o ochronie przyrody i powołanego rozporządzenia Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 2 listopada 2004r. nr 30/2004 w sprawie Nadgoplańskiego Parku Tysiąclecia – odmówiono skarżącym wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2018r., nr [...]).
Stosownie do art. 48 ust. 4 p.b. niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, obliguje organ do działania określonego w art. 48 ust. 1 p.b., a więc wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia dotyczącego budowy. Brak spełnienia obowiązków nałożonych na skarżących powołanym postanowieniem z dnia [...] października 2017r. jest oczywisty i bezsporny. Postanowienie to, podobnie jak decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, nie zostało nadto przez skarżących skutecznie zakwestionowane. W szczególności strony nie kontestowały decydującego w powyższym przedmiocie ustalenia, że sporny obiekt znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej Jeziora Gopło, a co niewątpliwie narusza przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 142 ze zm.) w zw. z § 4 pkt 7 rozporządzenia Wojewody, zgodnie z którym w parku krajobrazowym (Nadgoplańskim Parku Tysiąclecia) zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.
Spór między skarżącymi a organem sprowadził się w zasadzie do tego, czy organ prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt – domek typu holenderskiego (obiekt drewniany na stalowej ramie, z dachem dwuspadowym posadowiony na bloczkach betonowych) jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu przepisów p.b., a więc czy w stosunku do tego obiektu w ogóle może znaleźć zastosowanie art. 48 ust. 1 p.b.
Uznając w rozpatrywanej sprawie słuszność stanowiska organu, wskazać najpierw należy, że definicję "tymczasowego obiektu budowlanego" zawiera art. 3 pkt 5 p.b. Pod pojęciem tym należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Słusznie zauważył organ, że przepis powyższy jako tymczasowe obiektu budowlane expressis verbis wymienia m.in. barakowozy, a więc obiekty o podwójnej funkcji: transportowej oraz mieszkalnej. Mimo że brak jest w p.b. definicji domku holenderskiego, najbardziej adekwatnym do nich pojęciem jest właśnie pojęcie "barakowozu". Przedmiotowy domek holenderski, jako obiekt o analogicznym do barakowozu charakterze, bez wątpienia zalicza się zatem do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Nie ma, przy tym znaczenia okoliczność, że w każdym momencie możliwa jest zmiana jego funkcji z mieszkalnej na transportowo-komunikacyjną (poprzez np. "zdjęcie" go z betonowych bloczków i posadowienie go na kołach). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, jednoznacznie uznające ustawione na gruncie domki typu holenderskiego, przyczepy turystyczne i barakowozy - niespełniające w danej chwili swojej funkcji transportowo-komunikacyjnej - za obiekty budowlane (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2019r., sygn. II OSK 2779/17, z 11 września 2019r., sygn. 2523/17, z 10 września 2019r., sygn. II OSK 1941/17, z 6 września 2017r., sygn. II OSK 3087/15, z 24 maja 2012r., sygn. ll OSK 384/11, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd popiera pogląd, że przystosowanie określonego przedmiotu do tego, aby przemieszczać go po drogach jako przyczepa nie przesądza, iż nie może być uznany za obiekt budowlany, w szczególności tymczasowy obiekt budowlany, po ustawieniu go na gruncie (vide wyroki NSA z 13 marca 2009r. sygn. II OSK 348/08, z 29 maja 2012r. sygn. II OSK 423/11, z 10 maja 2013r. sygn. II OSK 39/12, z 20 października 201 r. sygn. II OSK 925/15). Umieszczenie obiektu, nawet przystosowanego do poruszania się po drodze (np. przyczepy turystycznej), na dłuższy czas na nieruchomości i wykorzystywanie go do celów mieszkalno-rekreacyjnych, powoduje, że jego funkcja transportowa zostaje zasadniczo wyeliminowana. Zauważyć zresztą należy, że sporny obiekt został ustawiony na gruncie przy pomocy betonowych elementów, aby pełnić funkcję taką jak domek letniskowy. Możliwość jego przemieszczania po drogach publicznych nie jest jego zasadniczą funkcją, lecz jedynie służy temu, by usytuować go w określonym miejscu, odpowiednim do funkcji, jaką ma pełnić (vide wyrok NSA z 20 października 2015r., sygn. II OSK 469/15). Dokumentacja fotograficzna dokonana przy okazji oględzin spornego obiektu potwierdza zresztą wyraźnie, że jakakolwiek zmiana miejsca jego posadowienia spowodowałoby utratę jego walorów użytkowo-rekreacyjnych (dobudowane schody, nasadzenia roślinne, zaaranżowane utwardzenia nawierzchni wokół). Przyjąć zatem należy, że sporny obiekt miał w założeniu pozostać w miejscu jego aktualnego usytuowania, z całkowitym porzuceniem jego funkcji mobilnej.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadnie organy obu instancji uznały, iż sporny obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 5 p.b. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. zgłoszeniu budowlanemu podlegają tymczasowe obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Nierozebranie lub nieprzeniesienie tymczasowego obiektu w terminie 180 dni od dnia rozpoczęcia jego budowy, określonego w zgłoszeniu, powoduje, że obiekt ten przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę.
Posadowienie zatem spornego domku holenderskiego na okres krótszy niż 180 dni wymagałoby zgłoszenia tego właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Brak takiego zgłoszenia uzasadnia założenie, że zamiarem inwestora było usytuowanie domku na okres dłuższy, co wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Okolicznością niekwestionowaną, wynikającą z akt sprawy, jest to, iż sporny obiekt posadowiony został na nieruchomości skarżących co najmniej w maju 2017r. W aktach sprawy brak jest zarówno zgłoszenia budowy (usytuowania) spornego obiektu, jak i pozwolenia na budowę jego dotyczącego. Zaszły zatem wszelkie przesłanki, by wobec skarżących wszcząć postępowanie legalizacyjne spornego obiektu, a w obliczu niespełnienia ustawowych warunków jego legalizacji, rozstrzygnąć o nakazie jego rozbiórki (usunięcia).
W odniesieniu do zarzutu skargi dotyczącego nieuzasadnionego objęcia nakazem rozbiórki również ogrodzenia nieruchomości skarżących, stwierdzić należy jego niezasadność. Jak słusznie wyjaśniły organy obu instancji, ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 p.b. i jako takie dzieli los samowolnie wzniesionego obiektu. Zgodnie z tym przepisem jako urządzenie budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Istotne jest zatem tutaj związanie funkcjonalne. Jeśli zatem brak jest owego związku funkcjonalnego, to ogrodzenie nie może być traktowane jako obiekt budowlany (art. 3 ust. pkt 1 p.b.). W niniejszej sprawie słusznie w ocenie Sądu uznały organy obu instancji, że istniejące na nieruchomości ogrodzenie stanowi urządzenie umożliwiające korzystanie ze spornego obiektu w sposób zgodny z funkcją, jaką obiekt ten miał pełnić (funkcja mieszkalno-rekreacyjna). Przedmiotowe ogrodzenie separuje działkę skarżących od przestrzeni ogólnodostępnej i wyposażone jest w bramę wjazdową usytuowaną przy urządzonym przy spornym obiekcie parkingu (k. 6 i 41 akt adm.). Jeśli zatem przyjąć, że ogrodzenie, w przypadku istnienia spornego obiektu, stanowi urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, konsekwentnie trzeba przyjąć, że jest ono częścią tego obiektu budowlanego (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2019r., sygn. akt II OSK 2900/17 – dostępny jw.). Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżących i co wynika z akt sprawy (porównanie fotografii załączonych do protokołów oględzin z 29.11.2012 i 04.06.2013 r. - k. 51/1, 51/2 i 51/3 akt adm., oraz fotografii załączonej do protokołu oględzin z dnia 22.11.2018 - k. 41 akt adm.) słuszne jest założenie, że sporne ogrodzenie powstało przy okazji i w celu "obsługi" przedmiotowego obiektu budowlanego. Dawniej, w okresie realizacji decyzji o rozbiórce obiektu wzniesionego przez poprzedniego właściciela nieruchomości, miało ono bowiem formę prostej siatki, którą skarżący zastąpili ogrodzeniem o solidniejszej konstrukcji. Nadto z przedłożonych dokumentów wynika również, iż uprzedni właściciel również samowolnie zagospodarował teren nieruchomości, niezgodnie z obowiązującymi przepisami co skutkowało nakazem rozbiórki. W tym czasie obowiązywał już wskazany wyżej akt prawa miejscowego – rozporządzenie Wojewody zakazujące zabudowy pasa 100 m od granicy jeziora Gopło.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.