II SA/Bd 529/25

II SA/Bd 529/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Joanna Janiszewska - Ziołek /sprawozdawca/
Urszula Wiśniewska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 54 par. 2, art. 133 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (sprawozdawca) Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant Starszy asystent sędziego Aleksandra Bernatowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. sp. z o.o. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 18 lutego 2025 r. skarżąca [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: Win.VII.7840.1.199.2024.JB utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Torunia nr 7/2024 z dnia 10 maja 2024 r. znak: WAiB.6740.32.195.2023.MB, którą odmówiono zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn."Budowa antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną i infrastrukturą zasilającą telefonii komórkowej [...] przy ul. [...] w T. [...] dz. nr [...] z obrębu [...]
Powyższą skargę organ przekazał do tut. Sądu za pośrednictwem skrzynki na platformie ePUAP w dniu 3 czerwca 2025 r., przesyłając skan wniesionej skargi. Jednocześnie organ – jak wskazano w wykazie załączników – przekazał dokumenty elektroniczne stanowiące akta administracyjne I instancji i II instancji oraz odpowiedź na skargę. Organ przekazał również oryginał skargi wniesiony w formie papierowej.
Zarządzeniami z dnia 1 sierpnia 2025 r., 12 września 2025 r., 27 października 2025 r., 28 listopada 2025 r. wezwano organ do uzupełnienia akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie dowodu doręczenia decyzji z 17.01.2025 r. pełnomocnikowi strony skarżącej w terminie 7 dni. Ponadto wezwano organ do nadesłania kompletnych akt administracyjnych prowadzonych albo w formie papierowej albo w formie elektronicznej (jako paczkę eADM). Poinformowano również, że dokumenty przesłane w formie elektronicznej wraz z przekazaniem skargi nie stanowią kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Nie zostały one również przesłane w wymaganej formie – paczki eADM.
Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2026 r. wymierzono Wojewodzie Kujawsko-Pomorskiemu grzywnę w kwocie 2.000 zł za uchylanie się organu od zastosowania się do zarządzeń kierowanych do niego w toku postępowania i w związku z rozpoznaniem sprawy.
Przy piśmie z dnia 23 stycznia 2026 r. organ przekazał dokumenty elektroniczne w formie pliku zip.
Zarządzeniem z dnia 24 lutego 2026 r. wezwano organ do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie dowodu doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej oraz wniesionego w sprawie odwołania pełnomocnika skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Torunia nr 7/2024 z dnia 10 maja 2024 r. Przy piśmie z dnia 2 marca 2026 r. organ przesłał urzędowe potwierdzenie doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej.
Zarządzeniem z dnia 5 marca 2026 r. ponownie wezwano organ do nadesłania wniesionego w sprawie odwołania pełnomocnika strony skarżącej. W dniu 18 marca 2026 r. organ przekazał do Sądu plik zawierający ww. odwołanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, albowiem kontrolowana decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, narusza przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Akt ten zatem podlegał uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej p.p.s.a.).
Ocenę kontrolowanej sprawy poprzedzić należy wskazaniem, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tylko więc kompletne akta administracyjne przekazane sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli decyzji objętych skargą (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1242/21 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Podkreślić należy zatem, że jeżeli obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też, orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi przesłany przez organ samodzielnie w całości, natomiast przesyłany był partiami, w odpowiedzi na poszczególne wezwania sądu.
Stosownie do § 4 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie szczegółowego sposobu oraz szczegółowych warunków przekazywania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego (Dz. U. poz. 1003), akta sprawy organ przekazuje do sądu w takiej postaci, w jakiej są prowadzone. W kolejnych przepisach wskazano w jaki sposób organ przekazuje akta gdy prowadzone są one w postaci papierowej (§ 5) oraz elektronicznej (§ 6). Przy czym, zgodnie z § 7 rozporządzenia akta sprawy prowadzone w postaci elektronicznej przekazuje się jako wyodrębniony z systemu elektronicznego zarządzania dokumentacją, w rozumieniu przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, zbiór dokumentów obejmujących akta sprawy, zwany dalej "paczką eADM".
W kontrolowanej sprawie, stwierdzona wadliwość związana z naruszeniem powyższych wymogów rozporządzenia i skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji polegała na braku należytego udokumentowania w aktach sprawy zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i w konsekwencji braku możliwości weryfikacji poprawności tych ustaleń. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko więc kompleksowe zebranie materiału dowodowego, jego należyte udokumentowanie i wszechstronna ocena - mogą świadczyć o poprawnym ustaleniu podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Tymczasem w ocenianej sprawie, z uwagi na brak możliwości przeanalizowania kompletnych i chronologicznie poukładanych akt administracyjnych (co w szczególności odnieść należy do akt organu I instancji), sąd nie był w stanie zweryfikować trafności kluczowych ustaleń faktycznych organów, które legły u podstaw wydanych decyzji. Zaniechanie udokumentowania w przesłanych sądowi aktach organu I instancji chronologicznego przebiegu prowadzonego postępowania, uniemożliwia zatem przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji.
Akta administracyjne zostały przekazane Sądowi w formie pliku stanowiącego w istocie archiwum ZIP zawierające liczne pliki elektroniczne. Sposób ich uporządkowania nie pozwala jednak na swobodne i chronologiczne zapoznanie się z przebiegiem postępowania administracyjnego. Z przekazanych materiałów nie wynika jednoznacznie kolejność poszczególnych czynności procesowych ani następstwo gromadzonych dokumentów, co znacząco utrudnia analizę akt sprawy. Ponadto plik ten jest de facto nieotwieralny w przeglądarce paczek eADM – stanowiącej narzędzie przeznaczone do otwierania paczek eADM.
Jednocześnie powstają uzasadnione wątpliwości co do kompletności przekazanych akt. Organ nie przedłożył bowiem kompletnych akt sprawy z własnej inicjatywy wraz z odpowiedzią na skargę, lecz dopiero w toku postępowania sądowoadministracyjnego, na skutek kolejnych wezwań Sądu, dosyłał dalsze dokumenty i materiały. Tym samym, okoliczność ta uniemożliwia zweryfikowanie, czy akta - przekazane pierwotnie w sposób wybiórczy a następnie uzupełnienia na skutek wezwań - znajdujące się w dyspozycji Sądu, obejmują całość dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu administracyjnym.
W konsekwencji Sąd uznał, że sposób przekazania akt administracyjnych na gruncie prowadzonego postępowania sądowego nie zapewnia przejrzystości materiału dowodowego ani możliwości jednoznacznego ustalenia, że Sądowi zostały przedstawione akta kompletne i uporządkowane zgodnie z przebiegiem przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Wskazać należy przy tym, że nie można wykluczyć by czynności oraz ustalenia w sprawie zostały przeprowadzone w sposób należyty, jednakże akta sprawy czynności tych nie obrazują, co powoduje, że trafność rozstrzygnięcia sprawy, w istocie nie jest weryfikowalna. Powyższe naruszenie przepisów postępowania przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, który naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą Wojewody będzie uzupełnienie akt sprawy o kompletne akta organu I instancji, ułożone chronologicznie i zebrane w formie papierowej lub elektronicznej (w zależności od tego jak są prowadzone w oryginale). Jeżeli akta te będą w formie papierowej, winny być również trwale połączone w sposób, który nie prowadzi do ich degradacji. Natomiast jeżeli organ dysponuje aktami w formie elektronicznej należy spakować je w paczkę eADM w prawidłowej formie, pozwalającej na przeglądanie chronologicznie ułożonych dokumentów, nie zaś zebranych w folderze plików (często w kilku wersjach), które są wymieszane i nieopisane.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, jako podstawę rozstrzygnięcia przyjmując powołany na wstępie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składają się poniesione przez stronę skarżącą koszty wpisu od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym (480 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118), Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.