II SA/Bd 475/25

II SA/Bd 475/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-07-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /przewodniczący/
Leszek Kleczkowski /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1576
art. 27 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Ośrodka Wspierania Dziecka i Rodziny w [...] na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] (postępowanie [...]) w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych uchylił wobec Domu Dziecka w I. (obecnie: Ośrodek Wspierania Dziecka i Rodziny
w I.) prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko - N. J..
W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia
2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ, przywołując treść art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: "u.p.p.w.d."), wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w I. z dnia [...] maja 2023 r., sygn. akt [...] Sąd ustalił osobistą styczność M. R. i L. R. z małoletnią N. J., poprzez powierzenie wnioskodawcom pieczy nad dziećmi do czasu zakończenia postępowania o przysposobienie. Wobec tego organ uznał, że od kolejnego miesiąca, tj. od czerwca 2023 r. ww. dziecko nie przebywało w Domu Dziecka w I., a jego opiekunami faktycznymi uprawnionymi do pobierania świadczenia wychowawczego byli M. oraz L. R..
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 5 u.p.p.w.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 22 zawiera trzy skorelowane ze sobą normy prawne, dotyczące podmiotowej kolizji uprawnień w zakresie ustalenia i wypłaty prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz tego samego dziecka, tymczasem owa kolizja może zachodzić tylko i wyłącznie między podmiotami, o jakich mowa w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d.,
2) przepisu prawa materialnego, tj. art. 25 u.p.p.w.d. poprzez błędne przyjęcie, że świadczenie wychowawcze wypłacone na dziecko - N. J. za okres od [...].06.2023 r. do [...].07.2023 r. stanowi świadczenie nienależne, tymczasem w wymienionym okresie dziecko nadal było wychowankiem placówki, co dawało uprawnienie do otrzymania niniejszego świadczenia,
3) naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że należy utrzymać w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2023 r. uchylającą prawo do świadczenia oraz ustalenie, że wypłacone świadczenie wychowawcze było świadczeniem nienależnie pobranym.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2023 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2025 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, powtarzając zarzuty zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W razie zaś stwierdzenia, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 p.p.s.a.).
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a, gdyż w odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, a skarżący poinformowany w piśmie z dnia [...] sierpnia 2025 r. o wniosku organu, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.
Dokonując badania legalności wydanych w sprawie decyzji Sąd dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością ich uchylenia.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji zawiera ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (dalej: "u.p.p.w.d."). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja uchylająca przyznane wcześniej prawo do świadczenia wychowawczego. Z uwagi na to wyjaśnić należy, że przyznanie świadczenia wychowawczego przez ZUS nie wymaga wydania decyzji (art. 13a ust. 1 u.p.p.w.d.), jednakże ZUS jest zobowiązany rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji w sprawach odmowy przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia oraz nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego (art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d.). Przepis art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. precyzuje, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Z kolei art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy kodeks postępowania administracyjnego,
Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego materialnoprawną czynnością ustalenia prawa do tego świadczenia. Nie jest to więc kontynuacją postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Jak wynika z akt sprawy z wnioskiem o świadczenia wychowawczego na rzecz małoletniej – N. J., wystąpił D. I. (następca prawny Domu Dziecka w I.). Informacją z dnia [...] lutego 2023 r. ZUS przyznał wnioskowane świadczenie na okres od [...] czerwca 2023 r. do [...] maja 2024 r., uznając, że zostały spełnione przesłanki określone w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (k. 33 akt adm.). Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2023 r. ZUS wydał decyzję o uchyleniu przyznanego świadczenia wychowawczego za okres od dnia [...] czerwca 2023 r. do dnia [...] lipca 2023 r. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezesa ZUS.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że obowiązkiem organu było prawidłowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z w art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnych przepisów prawa. Szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oznacza to konieczność dokonania wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji wraz z argumentami przemawiającymi za jej przyjęciem. Innymi słowy decyzja, którą otrzymuje strona, powinno w uzasadnieniu wskazywać jakie przepisy i dlaczego zadecydowały o takim, a nie innym określeniu jej praw lub obowiązków. Tylko decyzja spełniająca te kryteria może w pełni realizować zasady ogólne postępowania administracyjnego, wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie do organów administracji (art. 8 k.p.a.), oraz przekonywaniu polegającym na wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.).
Zdaniem Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają tym wymogom i naruszają wskazane wyżej przepisy. W decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał ogólnikowo ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, zaś w jej treści przywołał brzmienie art. 22 u.p.p.d.w. oraz stwierdził, że wypłacone świadczenie wychowawcze stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa w art. 25 u.p.p.w.d. Natomiast Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 4 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1 u.p.p.d.w. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W żadnej z podjętych na gruncie rozpatrywanej sprawy decyzji nie został powołany przepis art. 27 u.p.p.d.w., który to w istocie stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w sprawie uchylenia prawa do świadczenia wychowawczego.
Nadto, jak to już wcześniej wskazano, postępowanie w przedmiocie uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego (art. 27 u.p.p.w.d.) jest nowym postępowaniem wobec postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną ustalenia prawa do tego świadczenia. Jego wszczęcie i prowadzenie wymaga zachowania wszelkich reguł procesowych przewidzianych przepisami k.p.a., z tym jednak z zastrzeżeniem, że decyzja uchylająca lub zmieniająca prawo do świadczenia wychowawczego, wydawana na podstawie art. 27 w zw. z art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d. ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji). Powyższe oznacza, że w trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane. Tylko bowiem w sytuacji, gdy świadczenie wychowawcze jest nadal wypłacane, a wyjdą na jaw okoliczności, iż przyznane świadczenie jest nienależne, możliwym jest zastosowanie trybu polegającego na - w pierwszej kolejności - wydaniu decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii), oraz późniejszego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o nienależnie pobranym świadczeniu za okres za jaki zostało ono wypłacone (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 30 września 2024 r., sygn. akt II SA/Bd 315/24 oraz cytowane tam orzecznictwo).
Natomiast w kontrolowanej sprawie ZUS wydał decyzję o uchyleniu przyznanego świadczenia w dniu [...] lipca 2023 r., tj. gdy za czerwiec 2023 r. świadczenie to zostało już wypłacone. Organ wydał zatem decyzję, na mocy której zmienił uprawnienia skarżącego, wynikające z pierwotnie przyznanego mu prawa do świadczenia wychowawczego, czyniąc to ze skutkiem ex tunc (wstecz), w sytuacji kiedy prawo to zostało już skonsumowane. Rozstrzygnięcie takie pozostaje w sprzeczności z przedstawionym powyżej poglądem, co do konstytutywnego charakteru decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 27 ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 4 u.p.p.w.d. Powyższe naruszenie prawa materialnego nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, który pomimo przysługujących mu uprawnień reformatoryjnych wynikających z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Powyższe obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji, z uwagi na naruszenie także art. 27 ust. 1 p.p.w.d. polegające na jego niewłaściwej wykładni i uznaniu, że w trybie powołanego przepisu możliwe jest uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego z mocą wsteczną, tj. w sytuacji kiedy prawo to za czerwiec 2023 r. zostało już skonsumowane.
Organ powinien natomiast wyjaśnić, czy do dnia wydania decyzji z dnia [...] lipca 2023 r. świadczenie w pozostałej części, tj. za lipiec 2025 r. zostało skonsumowane (wypłacone), czy też nie. Jeżeli zostało ono wypłacone do tego dnia, to aktualne są powyższe wywody poczynione w odniesieniu do czerwca 2023 r. Natomiast, jeżeli świadczenie nie zostało wypłacone, to aktualnym pozostaje zagadnienie, czy jest ono świadczeniem nienależnym. Zagadnienie to może być jednak przedmiotem ocen w innym postępowaniu i ewentualnej wypowiedzi w odrębnej decyzji.
Możliwe jest także wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu w części w jakiej świadczenie to zostało już skonsumowane, pomimo braku wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie.
Sąd uznał też za zasadne wskazać, że kwestię ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego reguluje art. 25 u.p.p.w.d. W ust. 2 tego artykułu wskazano trzy przypadki (w pkt 2, 5 i 6), kiedy świadczenie wychowawcze uważa się za nienależnie pobrane. Uznając zatem świadczenie wychowawcze za nienależne organ powinien wskazać, który z wymienionych w art. 25 ust. 2 u.p.p.w.d. przypadków znajduje w sprawie zastosowanie i wyjaśnić dlaczego tak uważa. Nie wystarczy w tym względzie jedynie ogólne powołanie się na art. 25 u.p.p.w.d.
Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie miał na uwadze wywody i wskazania Sądu zawarte w tym wyroku.
Ze względu na stwierdzone uchybienia przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów zawartych w skardze.
W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2023 r.