II SA/Bd 454/25

II SA/Bd 454/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-09-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska - Ziołek
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Gospodarka komunalna
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
art. 4 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 września 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Bydgoszcz - Południe na uchwałę Rady Gminy Białe Błota z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr RGK.0007.68.2011 w przedmiocie ustalenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.
Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Południe w Bydgoszczy pismem z 24 marca 2025 r. wniósł do skargę na uchwałę Rady Gminy Białe Błota nr RGK.0007.68.2011 z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalania wysokości opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego (dalej powoływaną jako "uchwała"), zaskarżając ją w całości.
Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 88 Konstytucji RP oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) poprzez zaniechanie ogłoszenia jej w sposób przewidziany w ustawie, tj. w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego - za czym przemawia w szczególności generalny i abstrakcyjny charakter jej przepisów, gdzie adresaci norm nie są zdefiniowani z nazwy, lecz poprzez wskazanie cech ogólnych, oraz to, że wynikające z uchwały określone zachowania (dotyczące pochówku zmarłych) dotyczą okoliczności powtarzalnych, a nie jednorazowych. Wobec tego warunkiem wejścia w życie uchwały było ogłoszenie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 3 uchwały określono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. W związku z tym, jak wskazał Prokurator, uchwała ta jest nieważna w całości.
W odpowiedzi na skargę organ uznał ją w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej powoływana jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Z brzmienia cyt. przepisu wynika zatem, że sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.
Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a, sąd stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 Nr 142, poz.1591, dalej "u.s.g."), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność, (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego [w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny], Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).
Poddając kontroli sądowej zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę - która podjęta została na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. 2011 Nr 45, poz. 236 r., dalej jako "u.g.k.") - Sąd podziela ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych, w którym podnosi się, że jakkolwiek w żadnym akcie prawnym nie ma sformułowanej legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. (zob. wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. II OSK 1818/12; wyrok NSA z 25.02.2016 r., sygn. II OSK 1572/14; wyrok NSA z 20.09.2018 r., sygn. II OSK 2353/16; wyrok NSA z 19.06.2019 r., sygn. II OSK 2048/17 czy wyrok WSA w Opolu z 17.11.2020 r., sygn. II SA/Op 217/20 – dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Nie ulega więc wątpliwości, że uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – a zatem również zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Białe Błota – mają charakter normatywny, a wynikające z nich ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej. Powyższy przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wskazuje się przy tym zasadnie, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest przepisem lex specialis względem przepisów zawartych w samorządowych ustawach ustrojowych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie stwierdzono, że wymieniony przepis zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego oraz zaznaczono, iż kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. np. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2024 r. sygn. III OSK 2032/23, z dnia 16 kwietnia 2024 r., sygn. III OSK 3643/21, LEX nr 3710786; z dnia 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16 – dostępne jw.).
Mając więc na uwadze, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, stwierdzić należy, że zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora, warunkiem jej wejścia w życie było opublikowanie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w zaskarżonej uchwale określono jedynie, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia (§ 3). Nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym stwierdzić należy, że uchwała ta, stanowiąca akt prawa miejscowego, nie spełnia wymagań formalnych w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust.1 u.s.g. w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – co jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.