II SA/BD 385/20

II SA/Bd 385/20 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2020-10-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący/
Grzegorz Saniewski /sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 726/21 - Wyrok NSA z 2024-10-24
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 39 i art. 92
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Inspektor Transportu Drogowego na rzecz R. L. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Bd 385/20
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] 2020 roku numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 4 pkt 22 lit. d oraz lit. t, art. 39a, art. 39j, art. 39k, art. 39m, art. 92a ust. 2, 4 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140) – dalej też "u.t.d.", art. 2 pkt 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/209 z 21 października 209 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.Urz. UE L 30 z 14.11.2009, str. 51, z późn. zm. 4) oraz lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpoznaniu odwołania R. L. (dalej jako: "strona", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] 2019 roku o nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 2000 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.
W dniu [...] 2019 roku w [...] miała miejsce kontrola drogowa samochodu osobowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] przeprowadzona przez inspektorów transportu drogowego. Kontrolowanym pojazdem kierował obywatel [...] R. L.. Pojazd posiadał pięć miejsc siedzących, kierowca przewoził zarobkowo jedną osobę. Przewóz odbył się z racji jego zamówienia i opłacenia przez pasażera za pomocą aplikacji Bolt. Zamawiający zlecenie pasażer w trakcie kontroli potwierdził, że zamówił przewóz w [...] z ulicy [...] na ulicę [...] płacąc za przejazd [...] zł poprzez aplikację Bolt, nie zawierając żadnej pisemnej umowy z przewoźnikiem lub kierowcą.
Pismem z [...] 2019 roku skarżący został zawiadomiony o wszczęciu wobec niego postępowania administracyjnego z urzędu. Postępowanie to zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z [...] 2019 r. o nr [...] nakładającej na stronę jako osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym karę pieniężną w wysokości 2.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez osobę, która nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, ani też orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na ww. stanowisku.
Pismem z [...] 2019 r. strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, decyzji tej zarzucając naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 92a ust. 1, 3 i art. 92a ust. 6 ustawy
o transporcie drogowym w zw. z lp. 4.2. i 4.3 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu wskazano, że kierowca nie posiada statusu przedsiębiorcy, a przewóz w dniu kontroli nie nosił cech wykonywania działalności gospodarczej. Podniesiono, że stronie wymierzono już za naruszenie z tej samej kontroli drogowej karę pieniężną w wysokości 12.000 zł, a łączna kwota kar z jednej kontroli drogowej nie może przekraczać 12.000 zł.
W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi I instancji, że nie ustalił, czy skarżący podejmował i wykonywał działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, o której mowa w art. 4 pkt 1 u.t.d., jak również czy czynności podejmowane przez skarżącego mieściły się w definicji transportu drogowego określonej w art. 4 pkt 1 u.t.d. oraz czy posiadał status przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że wykonywał on krajowy transport drogowy i tym samym podlegał obowiązkowi posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, jak również orzeczenia psychologicznego o braku przeciwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na tym stanowisku.
Skarżący wskazał też na naruszenie art. 92a ust. 3 u.t.d. podkreślając, że organ I instancji bez względu na ilość prowadzonych postępowań nie mógł nałożyć na stronę kar, których suma przekraczałaby kwotę 12.000 zł, albowiem niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Tymczasem organ odrębną decyzją z [...] 2019 r. nr [...] wymierzył skarżącemu dodatkowo karę w wysokości 12.000 zł. z tytułu naruszeń określonych pod l.p.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym, wymogów konstrukcyjnych).
Po rozpoznaniu odwołania opisaną na wstępie decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał przedstawione przez stronę zarzuty za niezasadne i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że wykonywanie transportu drogowego musi być traktowane jako działanie faktycznie polegające na przewozie osób lub rzeczy odpowiadające definiowaniu transportu drogowego, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej, przywołując na poparcie swego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2009 roku w sprawie o sygn. II GSK 670/08. Wobec powyższego organ stwierdził, że przewóz wykonywany przez skarżącego był transportem drogowym w rozumieniu przepisów ustawy o transporcie drogowym, wobec czego podejmowane przez niego czynności mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.t.d. Wobec powyższego skarżący był obowiązany do legitymowania się w chwili kontroli orzeczeniem lekarskim i orzeczeniem psychologicznym, do czego ustawodawca zobowiązał na mocy art. 39m w zw. z art. 39a-39l u.t.d.
Organ stwierdził, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Przepis ten pozwala na uniknięcie odpowiedzialności wówczas, gdy okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący czynności związane z tym przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot ten nie mógł przewidzieć. Przesłanki wskazane w tym przepisie nie odnoszą się do zwykłego zachowania osoby wykonującej czynności związane z przewozem lub działań osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu swoich obowiązków, lecz do sytuacji wyjątkowych, których przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie była w stanie przewidzieć, np. będących rezultatem siły wyższej, bądź działań osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać. Uwolnienie się od odpowiedzialności za popełnione naruszenie jest możliwe tylko po wykazaniu braku wpływu tej osoby na powstanie naruszenia. Zebrany materiał dowodowy nie zawiera dowodów wskazujących na istnienie okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego. Ewentualne okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu powinna wykazać sama strona.
Zdaniem organu II instancji, nieuzasadniony jest także zarzut strony co do naruszenia art. 92a ust. 3 u.t.d. Niniejsze postępowanie zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] 2019 roku o nr [...] nakładającej na stronę karę pieniężną w wysokości 2.000 zł z tytułu naruszeń opisanych w lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. Natomiast decyzją, na którą powołał się pełnomocnik strony (nr [...]) organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną ograniczoną do wysokości 12.000 zł zgodnie z art. 92 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Stosownie do ww. przepisu, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12.000 zł. Organ I instancji zastosował karę zgodnie z przepisami prawa, albowiem znowelizowana ustawa o transporcie drogowym przewiduje odrębną odpowiedzialność za działania i zaniechania kierowcy, osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym oraz podmiotu wykonującego przewóz drogowy.
Organ II instancji wskazał, że w załączniku nr 3 do u.t.d. został zamieszczony wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego oraz wysokość kar pieniężnych, które nakładane są na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, zaś w załączniku nr 4 do ww. ustawy znajduje się wykaz naruszeń i wysokość kar nakładanych na osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym.
Organ wyraził stanowisko, że ukaranie karą administracyjną strony za naruszenie określone w załączniku nr 3 do u.t.d. w żadnej mierze nie wyklucza możliwości wszczęcia postępowania wobec strony jako osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym za naruszenia określone w załączniku nr 4 do ww. ustawy.
Organ wskazał, iż przedmiotowe postępowanie odnosi się tylko do nałożonej kary administracyjnej na stronę jako osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym - o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 4 u.t.d. suma kar pieniężnych o których mowa w ust. 2, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 3.000 zł. Ograniczenie kwotowe o którym mowa w art. 92a ust. 3 u.t.d. odnosi się do maksymalnej kary pieniężnej nakładanej tylko i wyłącznie z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wyjątkiem może być sytuacja, o której mowa w art. 92a ust. 10 u.t.d., a więc jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2 nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Zdaniem organu taka sytuacja nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie, albowiem naruszenia strony z załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym nie są tożsame z naruszeniami z załącznika nr 4 do ww. ustawy.
Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił:
1) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy wykonywane przez skarżącego czynności stwierdzone protokołem kontroli nosiły cechy wykonywania działalności gospodarczej, zwłaszcza, że Skarżący takiej działalności nie prowadzi;
2) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechania ustalenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy takich jak ustalenie czy w ogóle doszło do wykonywania transportu drogowego;
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92 a ust 1, art. 92 a ust 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 4.2. załącznika nr 4 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 1. 000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym skarżący nie był obowiązany do legitymowania się ww. orzeczeniem
4) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92 a ust l, art. 92 a ust 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z lp. 4.3. załącznika nr 4 do ustawy polegające na wymierzeniu skarżącemu kary w wysokości 1.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, w sytuacji w której czynności podejmowane przez Skarżącego nie mieszczą się w definicji krajowego transportu drogowego, o którym mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, w związku z czym skarżący nie był obowiązany do legitymowania się ww. orzeczeniem,
5) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 92a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym polegające na wymierzeniu skarżącemu kar w łącznej wysokości przekraczającej 12 000 złotych, albowiem organ I instancji decyzją nr [...] wymierzył skarżącemu dodatkowo karę pieniężną w wysokości 12000 złotych — zaś oba naruszenia stwierdzone przez organ I instancji wynikają z jednej kontroli przeprowadzonej w dniu [...].2019r. i stwierdzonej jednym protokołem kontroli,
6) art. 8 k.p.a. poprzez procedowanie w sposób przeczący zasadzie pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa.
W uzasadnieniu skargi skarżący obszernie rozwinął powyższe zarzuty, kwestionując w szczególności charakter dokonanego przewozu, który w jego ocenie nie odpowiada definicji krajowego przewozu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Zdaniem skarżącego, wykonywanie krajowego transportu drogowego zakłada świadczenie odpłatnie usługi przewozu osób lub rzeczy w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie tylko nie ustalił, czy formalnie skarżący posiada status przedsiębiorcy, ale również nie wykazał, aby stwierdzone w toku kontroli czynności przez niego wykonywane posiadały cechy prowadzenia działalności gospodarczej. Do konstytutywnych cech świadczących o prowadzeniu działalności gospodarczej należy jej zarobkowy charakter oraz ciągłość. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w sposób legalny, niemniej jednak można przyjąć, że ciągłość działalności gospodarczej oznacza trwale bądź powtarzające się w pewien zorganizowany sposób czynności związane z prowadzoną działalnością. Skarżący nie tylko nie posiadał statusu przedsiębiorcy, ale również wykonywane przez niego czynności, stwierdzone protokołem kontroli, nie mają cech wykonywania działalności gospodarczej. Przede wszystkim skarżący nie otrzymał za swoje czynności od pasażera wynagrodzenia w kwocie i w sposób podany przez niego. Przejazd samochodem skarżącego możliwy był dzięki skorzystaniu przez pasażera z platformy internetowej Bolt. Dzięki tej aplikacji możliwe jest skojarzenie kierowcy, który jedzie na określonej trasie, z osobą trzecią, która chciałaby na tej trasie zostać przewieziona. Zapłata za taki przejazd odbywa się na rzecz platformy internetowej Bolt, nie zaś na rzecz kierowcy i stanowi opłatę za możliwość skojarzenia kierowcy i pasażera.
Na wysokość tej zapłaty w żaden sposób nie ma wpływu stanowisko samego kierowcy. Zgodnie z regulaminem świadczenia usług przez platformę internetową Bolt, karta płatnicza pasażera jest automatycznie obciążana po zakończonym przejeździe. Dzieje się to jednak nie na rzecz kierującego, ale na rzecz Bolt B.V. Skarżący podkreślił także, że sam fakt jednorazowego wykonania czynność stwierdzonych protokołem kontroli w żaden sposób nie świadczy o tym, że czynności te miały cech zorganizowania, czy ciągłości.
Skarżący zatem kwestionuje, jakoby w [...] 2019 roku wykonywał transport drogowy. Podnosi przy tym, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie wykorzystał wszystkich możliwych dowodów w sprawie i nie ustalił w sposób należyty stanu faktycznego. Oparcie decyzji jedynie na protokole kontroli jest zdaniem skarżącego niewystarczające, gdyż organ powinien stwierdzić, że wykonywane przez skarżącego czynności nosiły znamiona działalności gospodarczej. Konsekwencją stwierdzenia, że skarżący nie wykonywał krajowego transportu drogowego oraz że nie wykonywał ani nie wykonuje pracy na stanowisku kierowcy musi być uznanie, że nie podlega on obowiązkom posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy ani orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy
na stanowisk u kierowcy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 3 u.t.d. skarżący wskazał, że organ II instancji utrzymał w mocy niezgodny z przepisami prawa stan, który powstał w wyniku tego, iż organ I instancji na mocy dwóch decyzji z [...] 2019 roku nałożył na skarżącego dwie kary w związku z naruszeniami stwierdzonymi podczas jednej kontroli, udokumentowanej jednym protokołem kontroli, których łączna suma przekracza wskazaną w ww. przepisie łączną kwotę możliwych do nałożenia kar określoną na poziomie [...] zł.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądwoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzuty w niej zawarte.
Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zgodnie z którym zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 złotych do 2000 złotych za każde naruszenie. W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenie opisane pod lp. 4.2 i 4.3. załącznika nr 4 do ww. ustawy, mianowicie brak orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (wysokość kary pieniężnej – 1000 zł) oraz brak orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (wysokość kary pieniężnej – 1000 zł).
W kontekście zarzutów skargi należy podkreślić, że okoliczności faktyczne, w których organy przypisały skarżącemu naruszenie przepisów u.t.d. są bezsporne. Skarżący [...] 2019 roku w [...], kierując samochodem osobowym marki [...] stanowiącym jego własność wykonał usługę przewozu R. R.. Przejazd obejmował trasę z ulicy [...] do ulicy [...]. Przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji mobilnej Bolt. Za jej pośrednictwem pasażer został skojarzony ze skarżącym jako kierowcą, który również korzystając z tej samej aplikacji telefonicznej uzyskał informację o potrzebie wykonania przewozu na określonej trasie. Pasażer zrealizował płatność za przejazd za pomocą tejże aplikacji telefonicznej, jego rachunek bankowy został obciążony odpowiednią opłatą za przejazd, skalkulowaną przez aplikację (program informatyczny). Bezsporne jest też, że skarżący nie dysponował orzeczeniem lekarskim o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, jak i orzeczeniem psychologicznym o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy.
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że stwierdzony przewóz pasażerów nie miał charakteru grzecznościowego lecz okazjonalny. Wynikało to jednoznacznie z zeznań pasażera oraz okoliczności związanych ze skojarzeniem osoby korzystającej z usługi przewozu i kierującego. Zasadnie zatem organy, powołując się na art. 4 pkt 11 u.t.d., zakwalifikowały przewóz jako okazjonalny i zarobkowy, zaś skarżącego uznały za podmiot wykonujący czynności związane z transportem drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 2 utd.
Z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającego dyrektywę Rady 96/26/WE wynika, że działalność transportowa podlegająca jej rygorom to nie tylko działalność przedsiębiorców wykonujących zawód przewoźnika drogowego, ale również działalność przedsiębiorców mających zamiar wykonywać zawód przewoźnika drogowego. W drodze odstępstwa, jeżeli prawo krajowe nie stanowi inaczej, w myśl art. 1 ust. 4 lit. b rozporządzenia, nie znajduje ono zastosowania do przedsiębiorców wykonujących usługi drogowego transportu osób wyłącznie w celach niezarobkowych lub których główna działalność nie obejmuje drogowego transportu osób. Pojęcie przedsiębiorcy jest definiowane w art. 2 pkt 4 rozporządzenia i obejmuje osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną, wykonującą przewozy towarów w celach handlowych. Zawód przewoźnika drogowego osób w rozumieniu art. 2 pkt 2 rozporządzenia to działalność każdego przedsiębiorcy użytkującego pojazdy silnikowe o odpowiedniej konstrukcji i wyposażeniu, przeznaczone do przewozu ponad dziewięciu osób, łącznie z kierowcą, w celu świadczenia usług przewozu osób dostępnych publicznie lub dostępnych dla pewnych grup osób w zamian za opłatę ponoszoną przez osobę przewożoną lub przez organizatora transportu. Przedsiębiorca transportowy musi uzyskać zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (art. 1 ust. 1 rozporządzenia). Wykonywanie działalności z naruszeniem rozporządzenia obarczone jest sankcjami określonymi w prawie krajowym (motyw 21 i art. 22 rozporządzenia).
Na gruncie krajowych regulacji normatywnych podejmowanie i wykonywanie działalności w zakresie transportu drogowego, zarobkowego i niezarobkowego, regulują przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zawiera ona również przepisy określające odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego m.in. podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem oraz kierowców (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. a i b u.t.d.). Ustawy tej nie stosuje się (art. 3 ust. 1 u.t.d.) do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów:
1) przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą - w niezarobkowym przewozie drogowym osób;
2) o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy;
3) zespołów ratownictwa medycznego oraz w ramach usług transportu sanitarnego.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.t.d. do przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty niebędące przedsiębiorcami stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. Mając na uwadze treść regulacji należy uznać, że przepisy u.t.d. znajdują zastosowanie wobec podmiotów niebędących przedsiębiorcami, które dokonują przewozów drogowych w rozumieniu tej ustawy. Z kolejnych przepisów ustawy o transporcie wynika, że: krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów (...), na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 4 pkt 1); niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie warunki określone w lit. a-d tego przepisu (art. 4 pkt 4); przewóz drogowy oznacza transport drogowy lub niezarobkowy przewóz drogowy, a także inny przewóz drogowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. nr 561/2006 (art. 4 pkt 6a); przewóz okazjonalny oznacza przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego (art. 4 pkt 11).
W okolicznościach niniejszej sprawy istniały zatem podstawy do uznania, że wykonywany przez skarżącego przewóz miał charakter odpłatny. To, że płatności nie dokonano bezpośrednio na rzecz kierowcy, lecz poprzez obciążenie rachunku bankowego pasażera na skutek akceptacji warunków określonych w aplikacji Bolt, nie ma dla sprawy istotnego znaczenia. Sam przewóz nosił bowiem znamiona odpłatnego, a to do jakiego podmiotu trafiła opłata, w tym czy jej beneficjentem był skarżący, nie miało znaczenia dla zgodności kontrolowanych decyzji z prawem. Sam przewóz został wykonany na zlecenie pasażera. Do realizacji usługi doszło na skutek skorzystania przez pasażera i skarżącego (kierowcę) z aplikacji telefonicznej Bolt, służącej do organizowania usług przewozu. Wprawdzie w aktach sprawy nie ma dowodów, które określałyby zasady działania aplikacji Bolt, ale nie jest to uchybienie na tyle istotne,
aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasady działania ww. aplikacji są bowiem możliwe do poznania dla każdego korzystającego z niej. Korzystał z niej tak skarżący jak i pasażer. Dzięki niej doszło do skojarzenia kierującego z pasażerem. Przedsięwzięcie polegające na organizowaniu usług przewozu poprzez aplikację Bolt ma charakter zorganizowany i ciągły, a usługa była przez skarżącego świadczona jako wykonawcę przewozu we własnym imieniu.
Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 20 grudnia 2017 roku w sprawie o sygn. C-434/15. Platforma internetowa bolt.eu, na rzecz której zrealizowana została opłata za przewóz, nie była przedsiębiorcą wykonującym przewóz, lecz podmiotem udostępniającym aplikację służącą skojarzeniu podmiotów, które świadczą tego rodzaju usługi z ich potencjalnymi klientami. Działanie skarżącego mieściło się zatem w ramach pojęcia wykonywania krajowego transportu drogowego osób, niezależnie od tego, ile razy skarżący świadczył w ten sposób usługi przewozu. Usługa realizowana przy wykorzystaniu aplikacji Bolt, która polega na odpłatnym umożliwianiu skojarzenia kierującego i pasażera, powinna być zatem uznana za usługę wchodzącą w zakres usług w dziedzinie transportu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z przepisów ustawy
o transporcie nie można wyprowadzić wniosku, by przewóz osób lub rzeczy bez licencji podlegał sankcji tylko wtedy, gdy przewoźnik prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Wykonywanie transportu drogowego podlegające sankcji traktowane musi być jako działanie faktyczne, polegające na przewozie osób lub rzeczy, odpowiadające definiowanemu transportowi drogowemu, z tym jednak, że nie musi stanowić przedmiotu trwale prowadzonej działalności gospodarczej, a tym bardziej ewidencjonowanej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 200 stycznia 2009 r. sygn. II GSK 670/08; 3 kwietnia 2019 r., sygn. II GSK 701/17, LEX).
Powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, że wykonywanie transportu drogowego będzie zachodziło także wówczas, gdy podmiot nie jest przedsiębiorcą i nie prowadzi trwale działalności gospodarczej, czyli działalności zarobkowej w sposób zorganizowany i ciągły na własny rachunek, nie figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, lecz faktycznie świadczy odpłatną usługę przewozu osób (nawet jednorazowo) odpowiadającą definicji transportu drogowego zawartej w art. 4 pkt 1 u.t.d. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy skarżący formalnie posiadał status przedsiębiorcy i czy jego działalność została zgłoszona do właściwej ewidencji, albo jaki jest zakres działalności. Osoba wykonująca przewóz ma obowiązek posiadania orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy, co wynika wprost z regulacji art. 39a ust. 1 pkt 3 i 4, art. 39j, art. 39k i art. 39m u.t.d. W okolicznościach niniejszej sprawy organy prawidłowo przyjęły, że skarżący wykonywał zarobkowy przewóz osób, o którym mowa w art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., bez wymaganego prawem orzeczenia lekarskiego oraz orzeczenia psychologicznego. Jego zachowanie, tj. realizowany przewóz drogowy, wyczerpywało zatem znamiona naruszeń określonych w art. 92a ust. 2 i 8 u.t.d. w zw. z lp. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4.
Zgodnie z brzmieniem art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyjątek przewidziany w art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem.
Mając na uwadze granice i charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji naruszyły przepisy prawa materialnego tj. art. 92a ust. 10 u.t.d., kształtującego zasady wymiaru kary podmiotowi, który narusza przepisy u.t.d. jednocześnie jako podmiot wykonujący przewóz drogowy (art. 92a ust. 1) i jako "osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" (art. 92a ust. 2 u.t.d.).
Zgodnie z dyspozycją art. 92a ust. 10 u.t.d. jeżeli czyn będący naruszeniem, o którym mowa w załączniku nr 3 do ustawy, stanowi jednocześnie naruszenie, o którym mowa w załączniku nr 4 do ustawy, w przypadku podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem będącego jednocześnie osobą, o której mowa w ust. 2, nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w ust. 1. Innymi słowy, jeżeli ten sam czyn wypełnia znamiona deliktów administracyjnych wymienionych w załączniku nr 3 i nr 4, karę wymierza się wyłącznie w oparciu o art. 92a ust. 1 utd, a więc za naruszenia określone w załączniku nr 3. Pogląd, że poprzez ten sam czyn w kontekście treści art. 92a ust. 10 należy rozumieć jedno zachowanie, jedno działanie, podjęte w przyjętych ramach miejscowo-czasowych, ocenione z perspektywy norm prawnych zrekonstruowanych w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym został wyrażony w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1107/19 i Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, w pełni ten pogląd podziela. Słuszne jest również stanowisko, że czas i miejsce zdarzenia, z którymi ustawa o transporcie drogowym wiąże skutek w postaci nałożenia kary pieniężnej, muszą każdorazowo wynikać ze sporządzonego na podstawie art. 74 u.t.d. protokołu kontroli.
W sprawie jest bezsporne, że skarżącemu decyzją z dnia z [...] 2019 roku nr [...] na podstawie art. 92a ust. 1 wymierzono karę administracyjną w wysokości 12 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji – l.p. 1.1. załącznika nr 3. W przedmiotowym postępowaniu skarżącemu przypisano status podmiotu wykonującego przewóz drogowy. Podstawą wymierzenia kary w niniejszej sprawie był zaś art. 92a ust. 2 u.t.d. oraz lp. 4.2 i 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ jednoznacznie podał, że skarżący nie został zakwalifikowany jako wykonawca przewozu, lecz jako inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym.
W tym stanie rzeczy Sąd przyjął, że za ten sam czyn, szczegółowo opisany w protokole kontroli z [...] 2019 roku, wymierzono skarżącemu karę zarówno na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 3 do ustawy, jak i na podstawie art. 92a ust. 2 u.t.d. za delikty określone w załączniku nr 4 do ustawy. W sprawach przypisano skarżącemu odpowiednio status podmiotu wykonującego transport drogowy oraz innej osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym. W tym stanie rzeczy zastosowanie powinien znaleźć art. 92a ust. 10 u.t.d., co umknęło uwadze organów.
Uwzględniając powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 134 i 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią poczynione przez Sąd oceny prawne.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.