Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Bd 368/21

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Bd 368/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący/
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Sygn. powiązane
II OZ 453/23 - Postanowienie NSA z 2023-08-23
II OSK 2207/24 - Wyrok NSA z 2024-12-04
II OZ 743/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę o wznowienie postępowania
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. G. o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd [...] w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. wznawia postępowanie sądowe, 2. oddala skargę o wznowienie postępowania , 3. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz radcy prawnego R. F. kwotę [...](dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych - w tym 23 % należnego podatku VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej z urzędu.
Uzasadnienie
Przedmiotową sprawę zainicjowała skarga M. G. o wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 627/12.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 627/12 oddalił skargę M. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł we wskazanym poniżej stanie sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] S. B., na podstawie m.in. art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 11i, art. 12 ust. 1 - 4, 4c-f, oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwanej dalej "specustawą drogową" lub "ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych"), orzekł o zezwoleniu Zarządowi Powiatu [...] na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi powiatowej Nr [...]; odcinek od skrzyżowania [...] do skrzyżowania [...]; długość odcinka 2,6 km". W uzasadnieniu Starosta podniósł m.in. że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie skierowane zostało do wnioskodawcy oraz właścicieli działek objętych przedmiotowym wnioskiem o zgodę na realizację inwestycji drogowej, a pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczenia. W dniu [...] września 2011 r., jak wskazał Starosta, do organu wpłynęło pismo skarżącego M. G., który nie wyraził zgody na przeprowadzenie inwestycji na części nieruchomości stanowiącej jego własność oraz na jej realizację i wniósł o zaprojektowanie wjazdu o szerokości ok. 6 m od strony ul. [...] (prawidłowo: od granicy z działką nr [...] w stronę ul. [...]). Odnosząc się do powyższego, zarządca drogi w piśmie z dnia [...] września 2011 r. wyjaśnił, że nie zaprojektowano zjazdu z drogi powiatowej z uwagi na możliwość obsługi komunikacyjnej działki skarżącego z drogi niższej kategorii tj. działki nr [...] stanowiącej drogę gminną. W związku z tym, Starosta wyjaśnił, że zgodnie z art. 11e specustawy drogowej, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami oraz że przepisy nie upoważniają organów wydających przedmiotowe decyzje do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku, ani też do korygowania trasy inwestycji, ponieważ to inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji. Starosta podkreślił, że do wniosku o zgodę na realizację inwestycji drogowej dołączono dokumenty wymagane przepisem art. 11d ust. 1 specustawy drogowej.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. G. domagając się jej zmiany w zakresie zaprojektowania i wykonania zjazdu zgodnie z jego wnioskiem (tj. od strony drogi powiatowej) oraz sprostowania informacji o możliwości odwołania się od decyzji od chwili zapoznania się z jej treścią w Urzędzie Starostwa Powiatowego, a nie od daty jej otrzymania (gdyż skarżący faktycznie nie otrzymał przedmiotowej decyzji). Zarzucił przy tym:
1. brak należytego uzasadnienia i wskazania wszystkich stron postępowania (naruszenie art. 107 § 3 kpa)
2. brak weryfikacji istniejącego materiału dowodowego oraz zebrania pełnego materiału dowodowego - mimo wniosku skarżącego (naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa)
3. prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 8 kpa – w sposób stronniczy, wprowadzający odwołującego w błąd, wykorzystujący jego słabszą pozycję,
4. naruszenie interesów osób trzecich oraz naruszenie i w sposób nieuzasadniony ograniczenie prawa własności (naruszenie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej w związku z art. 64 Konstytucji RP, art. 2, 7, 9, 64 i 83 Konstytucji RP w związku z art. 21 Konstytucji RP i art. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – dalej powoływanej jako "Konwencja" oraz art. 1 specustawy drogowej),
5. naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 33 ust. 1, art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (zwanej dalej "Prawem budowlanym") oraz art. 11d ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, polegające na naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich oraz naruszeniu zgodności projektu budowlanego z przepisami budowlanymi w zakresie oceny rozwiązań dotyczących zjazdów,
6. brak uwzględnienia art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zm., zwanej dalej "ustawą o drogach publicznych"), stosownie do którego powinien zostać wykonany zjazd do nieruchomości skarżącego, zgodnie z jego wnioskiem.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Wojewody każdy etap postępowania przed organem I instancji przeprowadzony zostało prawidłowo i zgodnie z przepisami specustawy drogowej. Starosta zapewnił bowiem stronom ustalonym na podstawie wypisów z rejestru gruntów, a także lokalnemu społeczeństwu udział w postępowaniu, zgodnie z art.11d ust. 5 specustawy drogowej i art. 10 § 1 kpa, a wydana decyzja zawiera wszystkie elementy określone w art. 107 § 1 oraz § 3 kpa i jest zgodna z przepisami art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że zgodnie z obowiązującymi procedurami organ I instancji przekazał uwagi skarżącego do załatwienia zarządcy drogi, że decyzja zawierała pouczenie o możliwości wniesienia odwołania oraz że o możliwości zapoznania się z decyzją Starosty zawiadomiono obwieszczeniem i zawiadomieniem (odbiór zawiadomienia został potwierdzony przez skarżącego), co jest zgodne z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej. Wojewoda stwierdził, że zebrane materiały są kompletne i zgodne z przepisami art. 11d ust. 1 specustawy drogowej. Przyznał jednocześnie, że decyzja została wydana "na szkodę" skarżącego, co wynika jednak ze specyfiki zastosowanych przepisów prawa, tj. specustawy drogowej, która zakłada nadrzędność interesów społecznych związanych z budową lub rozbudową drogi publicznej nad interesem indywidualnym strony postępowania, władającą nieruchomością zajmowaną pod budowę drogi. Wyjaśnił następnie, że w pkt 5 decyzji Starosty opisano wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, co jest zgodne z przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Tym samym uwzględniono przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Ponadto stwierdził, że załączone do dokumentacji mapy sytuacyjno-wysokościowe zawierają wystarczający do oceny funkcjonalności inwestycji projekt zagospodarowania terenu (naniesiono m.in. projekt inwestycji, zjazdy na nieruchomości zabudowane, zabudowania, instalacje, zadrzewienie), co wyczerpuje wymagania art. 33 ust 1 Prawa budowlanego dla potrzeb rozpatrzenia wniosku i wydania przedmiotowej decyzji. Wojewoda podkreślił też, że Starosta nie był zobowiązany sprawdzać zgodności lokalizacji inwestycji z planami zagospodarowania przejmowanego pod drogę terenu, gdyż zgodnie z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się do "petycji" z dnia [...] lutego 2012 r. organ odwoławczy stwierdził, że wspomniane pismo podpisały 4 osoby uznane za strony postępowania. Jednak podpisani pod petycją obywatele, jak wskazał, potwierdzili swymi podpisami oczywistą nieprawdę, albowiem Starosta nie wstrzymał realizacji planowanej inwestycji drogowej, lecz zgodnie z przepisem art. 133 kpa przesłał odwołanie skarżącego wraz ze związanymi ze sprawą dokumentami do rozpatrzenia przez organ wyższej instancji. Wskazał również, że nieprawdziwa jest teza, że "ustawowym obowiązkiem wypływającym z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jest budowa zjazdów przez zarządcę drogi" oraz że działania Starosty podejmowane w związku z wydaniem decyzji o zezwoleniu na budowę drogi w żadnym razie nie naruszają przepisu art. 21 ust. 1, ani art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zaś przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP umożliwia stosowanie przepisów specustawy drogowej. Organ II instancji stwierdził, że Starosta zapewnił stronom postępowania – w tym skarżącemu - możliwość uczestniczenia w postępowaniu, zapoznanie się z dokumentacją planowanej inwestycji drogowej oraz możliwość składania uwag do planowanej lokalizacji drogi – poprzez publikację obwieszczeń o wszczęciu postępowania i wysłanie stronom postępowania zawiadomień, co było zgodne z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy drogowej. Wskazał przy tym, że skarżący potwierdził odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania i korzystając z uprawnień strony biorącej udział w toczącym się postępowaniu złożył swoje uwagi i propozycje do projektu budowy drogi, z którym zapoznał się w siedzibie Starostwa. Jego uwagi zostały przesłane projektantowi i zarządcy drogi. Odpowiadając na propozycje odwołującego się, zarządca drogi, tj. Wydział Dróg Powiatowych Starostwa Powiatowego w B. poinformował pismem z dnia [...] października 2011 r., że podłączenie działki do drogi publicznej należy realizować budując zjazd do drogi niższej kategorii, w tym przypadku do ul. [...], która jest droga gminną. Stanowiskiem zarządcy drogi – jak wyjaśnił Wojewoda - organ I instancji był zaś zgodnie z przepisami specustawy drogowej związany, i nie był on upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności przyjętych rozwiązań, ani też do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji. Organ odwoławczy podniósł również, że na gruncie niniejszej sprawy samo żądanie przez wnioskodawcę przeprowadzenia rozprawy, zwłaszcza gdy swoje stanowisko przekazał w formie pisemnej, nie determinowało konieczności jej przeprowadzenia. Za zasadny Wojewoda uznał natomiast zarzut skarżącego o braku poinformowania stron postępowania o wniesionym odwołaniu i zobowiązał Starostę do zawiadamiania stron postępowania wskazanych w katastrze o wniesionym odwołaniu od decyzji organu I instancji w przyszłości. Jednocześnie stwierdził, że brak wskazanego zawiadomienia nie miał istotnego wpływu dla rozpatrzenia przedmiotowego odwołania, i że strony zostały poinformowane o wszczęciu postępowania odwoławczego zawiadomieniem Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. G. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody, a następnie jej zmianę poprzez uwzględnienie wniosku o wykonanie zjazdu do jego nieruchomości, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji i o wznowienie postępowania. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenia postępowania dowodowego ze wskazanych świadków, dokumentów. Skarżący podtrzymał stanowisko i zarzuty zawarte w odwołaniu. Podniósł przy tym szereg zarzutów naruszenia zarówno przepisów postępowania jak też przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności, że:
1. zaskarżona decyzja została wydana pomimo złożenia przez inwestora niekompletnego wniosku (naruszenie art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz art. 35 ust 3 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 oraz art. 35 ust 3 Prawa budowlanego i art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej),
2. pominięto w postępowaniu udział stron, społeczeństwa (wypowiadającego się w petycji z dnia [...] lutego 2012 r.), organizacji proekologicznej oraz nie powiadomiono stron o czynnościach dowodowych przeprowadzonych przez organ (naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa w zw/z art. 10 § 1 kpa oraz z art. 131 kpa)
3. nie zastosowano art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 107 § 1 i 3 kpa. mimo wyraźnej dyspozycji przepisu, że "w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi" oraz wydano decyzję odmawiając wykonania zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego nie podając w uzasadnieniu żadnej rzeczowej argumentacji przyczyny odmowy;
4. decyzja nie zawiera należytego uzasadnienia (naruszenie art. 107 § 3 kpa), w szczególności co do powodów odmowy wykonania zjazdu na nieruchomość skarżącego,
5. z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa w związku z art. 107 § 1 i 3 kpa organ zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego (w tym na rozprawie – art. 89 § 2 kpa), w szczególności:
• nie wyjaśnił, dlaczego "nie ma możliwości zaprojektowania żądanego zjazdu" skoro Starosta w oficjalnym spotkaniu sam stwierdził, że jest taka możliwość tylko skarżący ma to na swój koszt wykonać,
• nie wyjaśnił, dlaczego Starosta w oficjalnej rozmowie wyrażał zgodę na wykonanie zjazdu samemu przyznając rację w takim rozwiązaniu technicznym jak we wniosku skarżącego a w decyzji odmówił wykonanie zjazdu skarżącemu;
• nie przeprowadził rozprawy,
• nie wyjaśnił, w jaki sposób został zapewniony zjazd do nieruchomości skoro takowego zjazdu nie ma,
• brak wskazania i wyjaśnienia w projekcie, dlaczego zabiera się taki a nie inny obszar nieruchomości oraz brak danych, co do szerokości i długości zabieranej nieruchomości, co uniemożliwia ustalenia zasadności przebiegu granic,
• zaniechał rozpoznania wniosków dowodowych skarżącego,
• nie wyjaśnił, dlaczego projektuje się zjazdy innym mieszkańcom, mimo że posiadają również zjazdy z drogi gminnej a skarżącemu się zjazdu odmawia,
• brak opinii biegłych w tym z dziedziny medycyny a dokonanie przez Wojewodę oceny stanu umysłu Starosty dodatkowo przekraczając swoje kompetencje gdyż organ nie ma takich uprawnień a świadomość Starosty nie jest przedmiotem postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Bd 627/12 oddalił ww. skargę. W uzasadnieniu wyroku skład orzekający wskazał w szczególności, że w związku z tym, że w kontrolowanej sprawie skarżący nie posiada zjazdu na swoją nieruchomość z drogi, która ma być objęta przebudową w oparciu o zaskarżoną decyzję, a jednocześnie istnieje możliwość zapewnienia zjazdu z innej drogi, także graniczącej z nieruchomością skarżącego, organ nie może żądać od inwestora stosownych zmian w projekcie budowlanym. Byłoby to bowiem pozbawionym podstawy prawnej żądaniem zmiany koncepcji budowy drogi. To zaś skutkowało uznaniem za niezasadne zarzutów skarżącego odnośnie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego czy przeprowadzenia rozprawy w celu rozważenia celowości i zasadności wykonania zjazdu do nieruchomości skarżącego, ustalenia powodów, dla których inwestor wykonuje takie zjazdy do innych nieruchomości wzdłuż przebudowywanej drogi oraz zawarcia stosownych rozważań w uzasadnieniu decyzji. Także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania Sąd uznał za niezasadne. Sąd podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, do wniosku inwestora była dołączona decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz pozwolenie wodnoprawne – tj. dokumenty, które powinny towarzyszyć wnioskowi stosownie do art. 11d ust. 1 i 4 specustawy drogowej, a Wojewoda w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. żądał jedynie przedstawienia ww. decyzji opatrzonych klauzulą ostateczności – było to zatem jedynie sprawdzenie poprawności złożenia wniosku, a nie jego uzupełnianie. Odnośnie braku zapewnienia udziału stron w postępowaniu – poprzez brak zawiadomienia o złożeniu odwołania, Sąd uznał, że uchybienie to jest brakiem proceduralnym, które nie miało istotnego wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił także, że skarżący w żaden sposób nie wskazał, na czym polegał brak zapewnienia udziału w postępowaniu organizacji ekologicznej czy brak udziału społeczeństwa oraz jaki miał on ewentualny wpływ na wynik sprawy, podnosząc przy tym, że w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia dokonania wymaganych specustawą drogową obwieszczeń o wszczęciu postępowania w przedmiocie zezwolenia na inwestycję drogową oraz o wydaniu decyzji w tym przedmiocie, a także że brak zainteresowania sprawą organizacji ekologicznej nie jest wadą postępowania.
Odpis powyższego wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono skarżącemu w dniu [...] stycznia 2013 r.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. referendarz sądowy ustanowił dla skarżącego w ramach prawa pomocy radcę prawnego.
Zgodnie z pismem Wicedziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w B. z dnia [...] marca 2013 r. do prowadzenia niniejszej sprawy wyznaczona została radca prawny M. W., która w dniu [...] marca 2013 r. wniosła do tut. Sądu opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, oświadczając jednocześnie, że opinię tę przesłała również listem poleconym do skarżącego.
Pismem z dnia [...] marca 2021 r. skarżący M. G. wniósł do tut. Sądu przywołaną na wstępie skargę o wznowienie postępowania, które zostało zakończone ww. prawomocnym wyrokiem z dnia [...] grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 627/12, podnosząc przy tym, że był pozbawiony prawa do sądu i rzetelnego procesu oraz był nierzetelnie reprezentowany przez prawnika z urzędu, który kompletnie nie był zainteresowany udzieleniem mu pomocy prawnej w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 627/12. Podkreślił przy tym, że okoliczności te zostały stwierdzone prawomocnym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej zwanego "Trybunałem" lub "ETPCz"), gdzie wskazano, że doszło do naruszenia art. 6 § 1 Konwencji (skarga G. przeciwko [...] nr [...]). Wniosek o uchylenie wyroku zapadłego w sprawie II SA/Bd 627/12 uzasadnił tym, że był pozbawiony możliwości działania i nie był należycie reprezentowany w sprawie. Wskazał, że podstawą jego prośby jest w szczególności art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") oraz, że dochował terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. Sąd na podstawie art. 281 ppsa połączył badanie dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wniesiona w sprawie skarga o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 627/12 nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarga o wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny środek zaskarżania służący do obalenia prawomocnych orzeczeń sądowych jedynie w ściśle określonych w ustawie ppsa wypadkach, stanowiących ustawowe podstawy wznowienia postępowania, które można podzielić na trzy grupy: 1) przyczyny nieważności (art. 271 ppsa), 2) właściwe przyczyny restytucyjne (art. 273 ppsa), 3) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, lub orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które ma wpływ na treść wydanego orzeczenia, bądź też rozstrzygnięcie organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską z którego wynika potrzeba wznowienia postępowania (art. 272 ppsa).
Wniesienie skargi o wznowienie postępowania powoduje uruchomienie postępowania, mającego na celu na pierwszym etapie zbadania dopuszczalności wznowienia postepowania, a następnie na drugim etapie rozpoznanie sprawy. Dopuszczalność wznowienia postępowania w pierwszej kolejności badana jest na posiedzeniu niejawnym (art. 280 ppsa), gdzie ocenie podlega, czy skarga została wniesiona w terminie i czy opiera sią na ustawowej podstawie wznowienia (badaniu podlega jedynie fakt jej powołania). W sytuacji, gdy skarga o wznowienie postępowania została wniesiona po terminie lub gdy nie opiera się na żadnej z ustawowych podstaw wznowienia postępowania, skarga podlega odrzuceniu, w przeciwnym wypadku następuje wyznaczenie rozprawy i ponowne badanie dopuszczalność wznowienia postępowania na rozprawie (art. 281 ppsa). Na rozprawie postawę badania dopuszczalności wznowienia określają te same przesłanki, które były badane na posiedzeniu niejawnym, a więc zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz w tym wypadku istnienie ustawowej podstawy wznowienia postępowania. Negatywny wynik tej oceny prowadzi do odrzucenia skargi o wznowienie postępowania, natomiast pozytywny wynik skutkuje dopuszczalnością wznowienia i przejściem do drugiego etapu postępowania, w trakcie którego następuje rozpoznanie sprawy na nowo w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia. Sąd ma jednak możliwość po rozważeniu stanu sprawy połączenia badana na rozprawie dopuszczalności wznowienia z rozpoznaniem sprawy, co też Sąd uczynił w niniejszej sprawie wydając na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2024 r. postanowienie, którym na podstawie art. 281 ppsa orzekł o połączeniu badania dopuszczalności wznowienia postępowania z rozpoznaniem sprawy.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy sąd, stosowanie do art. 282 § 2 ppsa, oddala skargę o wznowienie albo ją uwzględnia stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem, który wznowił postępowanie lub uchyla zaskarżone orzeczenie i skargę odrzuca lub postępowanie umarza jeżeli zachodzą podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Oddalenie skargi o wznowienie następuje zatem w sytuacji braku podstaw do jej uwzględnienia. Sytuacja taka ma niewątpliwie miejsce wówczas, gdy stwierdzona podstawa wznowienia nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego orzeczenia, a więc gdy mogłoby zapaść wyłącznie orzeczenie odpowiadające w swej treści orzeczeniu dotychczasowemu.
W przedmiotowej skardze o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 627/12 skarżący M. G. wskazał wprost na ustawową podstawę wznowienia postępowania z art. 272 § 3 ppsa. Powołał się przy tym na wyrok ETPCz w Strasburgu z dnia [...] listopada 2020 r., uwzględniający skargę M. G. w stosunku do ww. wyroku z dnia [...] grudnia 2012 r. na mocy art. 6 ust. 1 Konwencji, oraz wskazał na pozbawienie go możliwości działania, prawa do Sądu i rzetelnego procesu oraz na nienależytą i nierzetelną reprezentację w sprawie II SA/Bd 627/12 przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, co w jego ocenie miało zostać stwierdzone przez Trybunał w wyroku z dnia [...] listopada 2020 r.
Warunkiem dopuszczalności wznawiania postępowania jest, jak podkreślono zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. W przypadku podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 272 § 3 ppsa skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi rozstrzygnięcia organu międzynarodowego (art. 272 § 3 w zw. z § 2 ppsa). Zgodnie z art. 278 ppsa po upływie lat pięciu od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana. W świetle przytoczonych przepisów Sąd stwierdził, że skarżący zachował wskazane terminy do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Odnośnie zachowania terminu z art. 272 § 3 w zw. z § 2 ppsa, to wskazać należy, że skarżący otrzymał korespondencję z ETPCz (wyrok ETPCz z dnia [...] listopada 2020 r.) w dniu [...] grudnia 2020 r. (datę tę Sąd przyjął na podstawie wyjaśnień skarżącego, wobec braku posiadania i możliwości pozyskania dowodów przeciw oświadczeniu skarżącego w tym zakresie), natomiast skargę o wznowienie postępowania wniósł do tut. Sądu w dniu [...] marca 2021 r., co oznacza zachowania trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 272 § 3 w zw. z § 2 ppsa. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy do skargi o wznowienie postępowania opartej na podstawie z art. 272 § 3 ppsa nie ma zastosowania negatywna przesłanka dotycząca pięcioletniego terminu, o której mowa w art. 278 ppsa. Zauważyć bowiem należy, że wyłączenie zastosowania przesłanki negatywnej z art. 278 ppsa dotyczy sytuacji, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana. W ocenie Sądu pozbawiona możności działania lub brak należytej reprezentacji, do których to okoliczności odwołuje się przepis art. 278 ppsa, należy rozumieć szerzej niż jedynie "podstawa wznowieniowa" z art. 271 pkt 2 ppsa we wskazanych postaciach. Ustawodawca bowiem w art. 278 ppsa nie użył zwrotu "podstawa wznowienia" czy "podstawa", jak uczynił to w art. 277 ppsa, lecz wskazał na szerszy zakres zastosowania wyjątku wyłączającego przesłankę negatywną z art. 278 ppsa, poprzez odwołanie się ogólnie do sytuacji związanych z pozbawieniem strony możliwości działania (i to bez wskazania, że ma to nastąpić wskutek naruszenia przepisów prawa jak uczynił to w art. 271 pkt 2 ppsa) lub brakiem należytej reprezentacji. Zauważyć należy, że przyczyną, dla której ETPCz stwierdził w wyroku z dnia [...] listopada 2020 r. naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji było pozbawienie skarżącego dostępu do Sądu II instancji, a więc pozbawienia możności działania przed tym Sądem, co zdaniem Sądu pozwala na zakwalifikowanie stwierdzonego naruszenia jako objętego wyjątkiem z art. 278 ppsa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2015 r., sygn. akt SK 21/14, Lex nr 1799871).
Z powyższego wynika, że złożona przez skarżącego skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w terminie.
Przechodzą zatem do oceny zaistnienia wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia postępowania z art. 272 § 3 ppsa, wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską [....]. Wskazując na ww. postawę skarżący powołał się w skardze o wznowienie postępowania na wyrok ETPCz z dnia [...] listopada 2020 r., którym to Trybunał uznał skargę skarżącego (nr [...]) na mocy art. 6 ust. 1 Konwencji dotyczącą braku dostępu do NSA za dopuszczalną, a w pozostałej części za niedopuszczalną i orzekł, że w zakresie braku dostępu do NSA doszło do naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji oraz przyznał skarżącemu kwotę [...]euro z tytułu szkody niemajątkowej w związku z pozbawieniem skarżącego prawa dostępu do NSA. Z motywów wyroku z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, że Trybunał wskazując na naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji w związku z brakiem dostępu skarżącego do Sądu II instancji, powołał się na tryb wnoszenia skargi kasacyjnej do NSA przed dniem [...] sierpnia 2015 r. przez strony korzystające z prawa pomocy oraz na konieczność ustanowienia odpowiednich ram instytucjonalnych, aby zapewnić skuteczną reprezentację prawną osobom uprawnionym oraz wystarczający poziom ochrony ich interesów, co odniósł w okolicznościach sprawy do sytuacji stron objętych prawem pomocy i ram czasowych na wniesienie przez takie strony skargi kasacyjnej w sytuacji gdy pełnomocnik z urzędu odmówił przygotowania i wniesienia skargi kasacyjnej (przygotował opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej). Akceptując praktykę sądów administracyjnych, zgodnie z którą skarga kasacyjna musi zostać wniesione w ciągu trzydziestu dni od dnia, w którym strona została poinformowana o wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu do jej sprawy, Trybunał wskazał, że w sprawie SA/Bd 627/12 wyrok z dnia [...] grudnia 2012 r. wraz z uzasadnieniem pisemnym został doręczony skarżącemu [...] stycznia 2013 r. i w związku tym trzydziestodniowy termin wniesienia skargi kasacyjnej upływał z dniem [...] lutego 2013 r., że dnia [...] stycznia 2013 r. WSA w Bydgoszczy przyznał skarżącemu pełnomocnika z urzędu w ramach prawa pomocy, że pismem z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocniczka skarżącego poinformowała go o wyznaczeniu jej pełnomocnikiem z urzędu w jego sprawie, a zatem trzydziestodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej (wraz ze skargą kasacyjną) rozpoczął bieg od dnia doręczenia tego pisma skarżącemu (Trybunał przyjął, że pismo to zostało dostarczone skarżącemu najwcześniej [...] marca 2013 r.), a także że dnia [...] marca 2013 r. pełnomocniczka z urzędu wysłała pismo informujące skarżącego o odmowie przygotowania skargi kasacyjnej, które według twierdzeń skarżącego otrzymał on dopiero [...] kwietnia 2013 r. W tych okolicznościach, skarżący miał czas co najmniej do dnia [...] kwietnia 2013 r. (ponieważ [...] kwietnia 2013 r., który byłby ostatnim dniem 30-dniowego terminu, był niedzielą) na złożenie skargi kasacyjnej przygotowanej przez przedstawiciela zatrudnionego prywatnie. Zatem w momencie otrzymania informacji na temat odmowy przygotowania skargi kasacyjnej przez pełnomocniczkę z urzędu zostałoby mu sześć dni (z czego cztery dni były dniami roboczymi) na skorzystanie z możliwości ubiegania się o przywrócenie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika zatrudnionego prywatnie. Zdaniem Trybunału znalezienie nowego pełnomocnika, który zobowiązałby się przygotować i złożyć skargę kasacyjną w tym terminie, byłoby dla skarżącego wyjątkowo trudne, a wręcz niemożliwe. W związku z powyższym, krótki czas pozostawiony skarżącemu na podjęcie jakichkolwiek kroków w celu przygotowania skargi kasacyjnej w jego sprawie nie dawał mu realnej możliwości wniesienia sprawy do NSA i jej dochodzenia. Stanowi to według Trybunału o naruszeniu art. 6 ust. 1 Konwencji, gdyż we wskazanych realiach sprawy w następstwie odmowy przygotowania skargi kasacyjnej od wyroku WSA przez pełnomocnika z urzędu i pozostałego zbyt krótkiego czasu na przygotowanie i wniesienie skargi kasacyjnej przez pełnomocnika zatrudnionego prywatnie, skarżący został pozbawiony dostępu do NSA w sposób sprzeczny z Konwencją. W związku z powyższym Trybunał stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji w związku z pozbawieniem skarżącego dostępu do NSA i w ramach części wyroku dotyczącej zastosowania art. 41 Konwencji wskazał, że skarżący poniósł szkodę niemajątkową, która nie jest w wystarczającym stopniu zrekompensowana stwierdzeniem naruszenia, dlatego też na zasadzie słuszności i uwzględniając okoliczności sprawy, przyznał skarżącemu [...] euro z tego tytułu.
Na mocy przywołanego powyżej art. 272 § 3 ppsa można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy potrzeba taka wynika z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego działającego na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. ETPCz jest "organem międzynarodowym", o którym mowa w art. 272 § 3 ppsa, zaś wyrok tego Trybunału stanowi "rozstrzygnięcie" w rozumieniu tego przepisu. Z treści art. 272 § 3 ppsa wynika, że wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce wówczas, gdy w sprawie zaistniała "potrzeba" wznowienia postępowania, wynikająca z rozstrzygnięcia organu międzynarodowego. Wskazany przepis nie implikuje zatem obowiązku "automatycznego" wznawiania każdego postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem w stosunku, do którego rozstrzygał korzystnie dla skarżącego organ międzynarodowy działający na podstawie umowy międzynarodowej ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską. Oceniając zasadność analizowanej podstawy wznowieniowej sąd bada czy motywy rozstrzygnięcia tworzą potrzebę wznowienia postępowania.
Wskazać należy, że przepis art. 46 ust. 1 Konwencji określa, że Wysokie Układające się Strony zobowiązują się do przestrzegania ostatecznego wyroku Trybunału we wszystkich sprawach, w których są stronami. Ustęp drugi tego przepisu powierza Komitetowi Ministrów obowiązek czuwania nad wykonaniem ostatecznego wyroku Trybunału. Dodatkowo przepis art. 41 Konwencji określa, że jeśli Trybunał stwierdzi, że nastąpiło naruszenie Konwencji lub jej protokołów, oraz jeśli prawo wewnętrzne zainteresowanej Wysokiej Układającej się Strony pozwala tylko na częściowe usunięcie konsekwencji tego naruszenia, Trybunał orzeka, gdy zachodzi potrzeba, słuszne zadośćuczynienie pokrzywdzonej stronie. Choć wyroki Trybunału mają charakter deklaratoryjny (nie wywołują one skutku kasatoryjnego, "same w sobie"), a ich istota sprowadza się do stwierdzenia fakt naruszenia Konwencji i zdefiniowania jego zakresu, i choć z przywołanych postanowień Konwencji nie wynika obowiązek wzruszenia prawomocnego orzeczenia w sytuacji, gdy w wyroku Trybunał stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem postanowień Konwencji i postanowienia te nie przesądzają rodzaju środków prawnych jakie powinny być podjęte w celu wykonania wyroku Trybunału (poza zadośćuczynieniem przewidzianym w art. 41 Konwencji – którego orzeczenie nie wyklucza samo w sobie możliwości zastosowania środków krajkowych ukierunkowanych na dokonanie restytucji), to jednak nie budzi wątpliwości, że wyrok w którym Trybunał stwierdza naruszenie, nakłada na pozwane państwo obowiązek prawny położenia kresu naruszeniu, powstrzymania się od podobnych naruszeń w przyszłości i - co istotne - naprawienia konsekwencji tego naruszenia w sposób pozwalający na przywrócenie, tak dalece, jak to możliwe, sytuacji istniejącej przed naruszeniem. Jednakże to Układające się Państwa-strony w sprawie co do zasady mogą wybrać środki indywidualne, przy pomocy których wykonają wyrok, w którym Trybunał stwierdził naruszenie. Jeżeli charakter naruszenia pozwala na restitution in integrum (przywrócenie do sytuacji sprzed naruszenia), do pozwanego państwa należy przeprowadzenie restytucji, gdyż Trybunał nie ma ani kompetencji, ani praktycznych możliwości ku temu. W polskim ustawodawstwie środkiem do przeprowadzenia restytucji jest przepis art. 272 § 3 ppsa, który jak podkreślono obliguje do badania czy motywy rozstrzygnięcia tworzą potrzebę wznowienia postępowania.
Zdaniem Sądu w sprawie taka potrzeba zaistniała i wynika ona z istoty stwierdzonego naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji, które w rzeczywistości wiąże się z pozbawieniem skarżącego prawa dostępu do Sądu II instancji w związku z pozbawieniem go, niezgodnie z art. 6 ust. 1 Konwencji, realnej możliwości wniesienia sprawy do NSA i jej dochodzenia, gdyż po otrzymaniu opinii pełnomocnika z urzędu o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej miał on tylko sześć dni na skorzystanie z możliwości ubiegania się o przywrócenie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej wraz ze skargą kasacyjną przez pełnomocnika zatrudnionego prywatnie. Stwierdzone przez Trybunał naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji związane jest wprawdzie z obiektywnym brakiem ustanowienia przez ustawodawcę (przed dniem [...] sierpnia 2015 r.) odpowiednich ustawowych ram czasowych na wniesienia przez stronę postępowania posiadającą pełnomocnika z urzędu, skargi kasacyjnej przez zatrudnionego prywatnie pełnomocnika, w sytuacji gdy pełnomocnik z urzędu odmówił przygotowania i wniesienia skargi kasacyjnej, tym niemniej konsekwencją tego naruszenia było pozbawienie skarżącego prawa do Sądu II instancji, a więc możliwości działania przed Sądem II instancji, i w efekcie do rozpatrzenia jego sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym. Prawo do sądu stanowi konstytucyjne prawo osobiste. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Na zagwarantowane przytoczoną regulacją konstytucyjną prawo do sądu składa się m.in. prawa dostępu do sądu, tj. prawa uruchomienia procedury przed sądem (i w konsekwencji ostatecznego, definitywnego rozstrzygnięcia danej sprawy). Dotyczy to oczywiście dostępności nie tylko do pierwszej, lecz również do wyższych instancji sądowych. Z prawem do sądu związane jest ściśle przewidziane w art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji i wyrażona w art. 176 Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego. Mając zatem na względzie rangę przywołanych gwarancji konstytucyjnych oraz okoliczność, że istota stwierdzonego przez ETPCz naruszenia wiązała się z pozbawieniem skarżącego w sposób sprzeczny z art. 6 ust. 1 Konwencji podstawowego prawa jakim jest prawo dostępu do Sądu II instancji, Sąd uznał, że konsekwencje tego naruszenia należy wyeliminować na drodze krajowej w drodze wznowienia postępowania, jako jedynego możliwego środka pozwalającego na przywrócenie sytuacji istniejącej przed naruszeniem (należy pokreślić że Trybunał w wydanym wyroku zakwestionował stanowisko Rządu odnośnie możliwości wykorzystania przez skarżącego środka prawnego w postaci wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie skargi kasacyjnej). Zdaniem Sądu konieczność taka wynika z sedna i istoty stwierdzonego przez Trybunał naruszenia.
W tych okolicznościach Sąd stwierdził zaistnienie i zasadność wskazanej przez skarżącego podstawy wznowienia postępowania z art. 272 § 3 ppsa, co obligowało do stwierdzenia dopuszczalności wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy w granicach podstawy wznowienia, która z uwagi na specyficzne uwarunkowania powodów i konsekwencji jej zaistnienia, musi objąć całe postępowanie rozpoznawcze. Należy jednak podkreślić, że uznanie istnienia podstawy wznowienia z art. 272 § 3 ppsa wynika, jak wykazano, ze stwierdzonej przez ETPCz okoliczności pozbawienia skarżącego dostępu do Sądu II instancji w sposób sprzeczny z Konwencją na skutek zbyt którego czasu pozostawionego skarżącemu - po otrzymaniu opinii pełnomocnika z urzędu o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej - na podjęcie kroków w celu przygotowania i wniesienia skargi kasacyjnej w jego sprawie przez pełnomocnika zatrudnionego prywatnie. W żadnym natomiast wypadku uwzględnienie podstawy wznowienia z art. 272 § 3 ppsa nie wynika z powołanych przez skarżącego okoliczności dotyczących: nienależytej i nierzetelnej reprezentacji przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu, który zdaniem skarżącego miał być kompletnie niezainteresowany udzieleniem mu pomocy w sprawie II SA/Bd 627/12, jak też pozbawienia go możliwości działania w skutek odmowy przygotowania i wniesienia skargi kasacyjnej przez pełnomocnika z urzędu, czy też pozbawienia go rzetelnego procesu w postępowaniu przed Sądem I instancji. Przede wszystkim podkreślić należy, że w wyroku z dnia [...] listopada 2020 r. Trybunał nie stwierdził żadnej z tych okoliczności. Wyjaśnić należy, że skarżący w sprawie II SA/Bd 627/12 działał najpierw w postępowaniu sądowym osobiście, a po wydaniu wyroku w dniu [...] grudnia 2012 r. wniósł o jego doręczenie wraz z uzasadnieniem oraz następnie o udzielenie mu prawa pomocy w pełnym zakresie, w tym również poprzez ustanowienie dla niego pełnomocnika z urzędu. Wniosek ten w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu został uwzględniony i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. referendarz sądowy ustanowił dla skarżącego radcę prawnego, którym dnia [...] marca 2013 r. wyznaczona została przez Wicedziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych radca prawny M. W.. Wyznaczona pełnomocnik w dniu [...] marca 2013 r. sporządziła opinię o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że skarżący upatruje nienależytą, nierzetelną reprezentację i pozbawienie go możliwości działania w okoliczności sporządzenia przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej, co było – jak wynika ze stanowiska skarżącego - niezgodne z jego zamierzeniami co do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przesłanka nienależytego reprezentowania strony zachodzi wówczas, gdy w sprawie nie działa organ (lub uprawniona osoba) osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej powołany do jej reprezentacji, albo występujący w sprawie reprezentant strony nie ma wymaganych przymiotów do występowania w tej roli. Pojęcie nienależytej reprezentacji związane jest bowiem z występowaniem w postępowaniu organów albo osób reprezentujących osoby prawne lub jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej lub osób fizycznych niemających zdolności do czynności w postępowaniu. Sposób ich reprezentacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowany został w art. 27-29 ppsa. W tym przypadku skarżący, będący osobą fizyczną posiadał zdolność do czynności w postępowaniu w rozumieniu art. 26 § 1 ppsa (brak jest jakichkolwiek informacji wskazujących na innych stan rzeczy w tym zakresie), nie było zatem podstaw do reprezentowania go przez przedstawiciela ustawowego. Korzystał natomiast z udzielonej mu bezpłatnej pomocy prawnej, w ramach przysługującego prawa do działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez pełnomocnika (art. 34 ppsa). Strona, za którą w procesie działa jej pełnomocnik z urzędu, nie jest nienależycie reprezentowana. Nie można też mówić, że skarżący był nierzetelnie reprezentowany czy też pozbawiony możliwości działania w skutek tego, że ustanowiony pełnomocnik nie podjął czynności procesowych oczekiwanych przez skarżącego czy też zgodnie z zakomunikowaną mu wolą strony. W wyroku z dnia [...] listopada 2020 r. Trybunał przypomniał, że sam fakt, iż pełnomocnik z urzędu może odmówić przygotowania i wniesienia środka prawnego do sądu, jeżeli nie znajdzie do niego podstaw prawnych nie może być uznany za sam w sobie równoznaczny z odmową udzielenia pomocy prawnej, które jest niezgodne z obowiązkami państwa wynikającymi z art. 6 Konwencji. Zaniechanie złożenia oczekiwanego środka odwoławczego jest kwestią oceny przez profesjonalnego pełnomocnika z urzędu istnienia podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej i nie oznacza samo w sobie, że strona z tego powodu pozbawiona została możliwości działania (które w istocie może dotyczyć czynności niespowodowanych przez samą stronę, w tym działającą przez pełnomocnika, i jest niezależne od jej zachowania, a zatem nie obejmuje sposobu czy też formy prowadzenia sprawy przez stronę) czy była nierzetelnie reprezentowana. Zaznaczyć należy, że Trybunał w wyroku z dnia z dnia [...] listopada 2020 r. nie wypowiadał się co do kwestii oceny zachowania zasad należytej staranności przy sporządzeniu opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej sporządzonej przez pełnomocnika z urzędu. Odnośnie zaś zarzutu nierzetelności procesu to zaznaczenia wymaga, że w analizowanym wyroku Trybunału z dnia z dnia [...] listopada 2020 r. ETPCz jednoznacznie stwierdził, że w sposób oczywisty niezasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji ze względu na nierzetelność postępowania. W związku z tym wskazane powyżej okoliczności nie stanowiły podstawy uwzględnienia przez ETPCz skargi M. G. w stosunku do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...] grudnia 2012 r., a tym samym nie mogły one stanowić uzasadnienia do uwzględnienia podstawy wznowienia z art. 272 § 3 ppsa. Skuteczność tej podstawy wynika jednak, jak wykazano, z faktu uwzględnienia przez ETPCz skargi M. G. na mocy art. 6 ust. 1 Konwencji ze względu na pozbawienie go realnego dostępu do Sądu II instancji w związku z tym, iż w okolicznościach sprawy miał on po sporządzeniu opinii o braku podstaw w wniesienia skargi kasacyjnej zbyt krótki termin na podjęcie jakichkolwiek kroków w celu przygotowania skargi kasacyjnej w jego sprawie. Konsekwencją tego było pozbawienie skarżącego podstawowego prawa osobistego jakim jest prawo do sądu.
W związku z tym rozpoznając sprawę ponownie ocenie Sądu podlegało czy stwierdzona podstawa wznowienia miała wpływ na treść uprzednio wydanego wyroku z dnia [...] grudnia 2012 r. Zdaniem Sąd podstawa ta w sposób oczywisty nie miała i nie mogła mieć wpływu na treść ww. wyroku.
Istota sporu w sprawie dotyczy kwestii braku uwzględnienia w projekcie budowlanym, zatwierdzonym wskazaną na wstępie decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, zjazdu na nieruchomość skarżącego ze stanowiącej przedmiot inwestycji drogowej - drogi powiatowej nr [...] stanowiącej w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego ulicę Lipową.
Rozstrzygnięcia wymagała zatem kwestia czy inwestor był zobowiązany uwzględnić w projekcie budowlanym zjazd na nieruchomość skarżącego z drogi powiatowej nr [...] i czy organ powinien zażądać od inwestora zmian w projekcie budowalnym w tym zakresie. W związku z tym podkreślić należy, że przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych odbywa się na podstawie regulacji ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów specustawy drogowej to nie organ, lecz inwestor (zarządca drogi) decyduje o przebiegu trasy inwestycji i realizowanej inwestycji drogowej. Organy orzekające nie mają uprawnienia do oceny racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, koncepcji inwestycji, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego.
Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 1824/19 - LEX nr 3064717; wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1242/21 - LEX nr 3430011; wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 1730/14 - LEX nr 1664490).
Kwestię budowy lub przebudowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją reguluje przepis art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, który stanowi, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Celem tej normy jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do drogi objętej inwestycją, przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Ma to szczególne znaczenie, gdy wskutek inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej sąsiadujących z drogą nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej w sposób oczywisty i ścisły koresponduje z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Przepis ten nakłada obowiązek zapewnienia w toku realizacji inwestycji drogowej dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały (zob. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 435/17 - LEX nr 2321568). Z powyższego wynika, że przewidziane w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej rozstrzygnięcie o obowiązku budowy zjazdu w związku z realizacją inwestycji drogowej jest uzależnione od tego czy przed rozpoczęciem inwestycji drogowej istniał już zjazd (chodzi o legalnie istniejący zjazd) do danej nieruchomości. Jeżeli taki zjazd istniał to inwestor jest zobowiązany zapewnić zjazd do takiej nieruchomości (art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej). W przeciwnym przypadku - stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - inicjatywa w zapewnieniu zjazdu należy do właściciela nieruchomości, przepis ten bowiem stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r. i WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 75/22 (LEX nr 3407073), że decyzja co do budowy zjazdu do określonej nieruchomości z drogi objętej inwestycją, która ma być zrealizowana na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanego w trybie specustawy drogowej, jest częścią koncepcji przedstawianej przez inwestora, której racjonalności czy słuszności organ nie ma podstawy kwestionować. Ograniczeniem wyboru inwestora w tym względzie jest art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który w sprawie nie mógł mieć zastosowania, albowiem skarżący co jest okolicznością bezsporną w sprawie i potwierdzoną przez skarżącego (na rozprawie odbytej w dniu [...] listopada 2012 r. w sprawie II SA/Bd 627/12 M. G. oświadczył, że nie ma zjazdu na jego nieruchomość z drogi powiatowej i nie uzyskał zezwolenia na taki zjazd, natomiast w złożonym do organu wniosku z dnia [...] października 2011 r. skarżący wniósł o zaprojektowanie i wykonanie zajadu z drogi powiatowej o nazwie ul. [...] do jego nieruchomości) nie posiadał legalnie wybudowanego zjazdu na swoją nieruchomość z drogi objętej przedmiotową inwestycją. Ponadto w pismach z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. zarządca drogi wskazał odpowiednio, że nie zaprojektowano zjazdu z drogi powiatowej na działkę skarżącego z uwagi na możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki poprzez drogę niższej kategorii – drogę gminną oraz, że podłączenie działki skarżącego do drogi publicznej należy realizować budując zjazd z drogi niższej kategorii – drogi gminnej. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę wskazane uwarunkowania sprawy dotyczące braku istnienia zjazdu do nieruchomości skarżącego z objętej inwestycją drogi powiatowej, a także możliwości skomunikowania nieruchomości skarżącego z drogą publiczną poprzez wybudowanie zjazdu z drogi gminnej, z którą nieruchomość skarżącego także graniczy, brak jest podstaw do uznania, że w następstwie realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej skarżący został pozbawiony dostępu do drogi publicznej, a tym samym że w sprawie został naruszony art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej. W niniejszej sprawie na inwestorze nie ciążył wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych obowiązek budowy zjazdu do nieruchomości skarżącego, a zatem organ nie mógł żądać od inwestora stosowanych zmian w projekcie budowlanym, gdyż stanowiłoby to pozbawione podstawy prawnej żądanie zmiany koncepcji budowy drogi. Skarżący nie mógł więc skutecznie domagać się, aby zarządca drogi obciążony był, wynikającym z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obowiązkiem budowy zjazdu zapewniającego działce skarżących dostęp do drogi powiatowej, skoro dotychczas do jego nieruchomości nie istniał żaden legalny zjazd z drogi objętej inwestycją w oparciu o zaskarżoną decyzję. To zatem brak istnienia zjazdu na działkę skarżącego z drogi powiatowej, a nie kategoria tej drogi, uzasadniała brak obowiązku zaprojektowania przez inwestora i budowy zjazdu na nieruchomość skarżącego z drogi powiatowej w związku z realizacją inwestycji drogowej. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Wobec tego, za niezasadne należy uznać wszystkie zarzuty skarżącego odnoszące się do kwestii braku realizacji zjazdu do nieruchomości skarżącego z objętej inwestycją drogi powiatowej, w tym w szczególności zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej, art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i niezgodnego z prawem ograniczenia prawa własności skarżącego.
Należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2012 r., że konsekwencją powyższych ustaleń jest uznanie za niezasadne zarzutów skarżącego odnośnie konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego czy przeprowadzenia rozprawy w celu rozważenia celowości i zasadności wykonania zjazdu do nieruchomości skarżącego (podkreślić należy przy tym że przepisy specustawy drogowej nie określają wymogu przeprowadzenia rozprawy, a w sprawie wniosek skarżącego o wykonanie zjazdu na jego nieruchomość został przedstawiony zarządcy drogi, który go nie uwzględnił), ustalenia powodów, dla których inwestor wykonuje takie zjazdy do innych nieruchomości wzdłuż przebudowywanej drogi oraz zawarcia stosownych rozważań w uzasadnieniu podjętych decyzji. Konieczność dokonania tego rodzaju ustaleń i czynności istniałaby wówczas, gdyby w tym zakresie organ posiadał możliwość decydowania w sposób odmienny niż przedstawił to inwestor we wniosku o wydanie zezwolenia, co – wobec bezspornej w sprawie okoliczności, że dotychczas do nieruchomości skarżącego nie było zjazdu – w przedmiotowej sprawie nie może mieć miejsca.
Odnośnie podniesionej przez skarżącego kwestii niekompletności wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wskazać należy, że w sprawie nie został naruszony art. 11d specustawy drogowej, a wniosek inwestora zawierał wymagane tą regulacją dokumenty, w szczególności organ I instancji dysponował decyzją w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia (k. 13-16 akt organu I Instancji) oraz pozwoleniem wodnoprawnym (k. 10 akt organu I insynuacji), tj. dokumentami, które powinny towarzyszyć wnioskowi stosownie do art. 11d ust. 1 i 4 specustawy drogowej, natomiast Wojewoda w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. żądał jedynie przedstawienia ww. decyzji opatrzonych klauzulą ostateczności. Stanowiło to więc jedynie sprawdzenie poprawności złożenia wniosku, a nie jego uzupełnianie.
Należy podkreślić również, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej podlegał weryfikacji organu w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a zgodnie z nimi w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ust. 2 specustawy drogowej). Wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może nastąpić niezależnie od tego, czy na terenie jej przebiegu obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz niezależnie od treści postanowień takiego planu. Jeżeli inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia w trybie przepisów specustawy drogowej, to organy właściwe w sprawie wydawania zezwoleń na realizację inwestycji drogowej nie dokonują oceny zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym nie ustalają, czy na danym terenie obowiązuje plan miejscowy i nie badają zgodności planowanej inwestycji drogowej z ustaleniami obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 12 specustawy drogowej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (ust.1), a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (ust.2). W razie zatwierdzenia podziału nieruchomości, część nieruchomości powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jako część przeznaczona pod realizacje inwestycji drogowej. Przepisy specustawy drogowej wskazują na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych, a organ nie ma podstawy do oceny zakresu niezbędności wywłaszczenia (patrz wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1242/21 – LEX nr 3430011). Wymaga także podkreślenia, że przedmiotowa decyzja o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej spełnia wymagania wynikające z treści art. 11f ust. 1 specustawy drogowej.
Co do zaś zarzutów skarżącego dotyczących pominięcia w postepowaniu udziału stron, społeczeństwa i organizacji ekologicznej, wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż w sprawie dokonano wymaganych przepisami art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy drogowej powiadomień o wszczęciu postępowania i o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień i obwieszczeń, że skarżący brał czynienie udział w postępowaniu składając stosowane uwagi i propozycje do projektu budowy drogi, otrzymując na nie odpowiedzi zarządcy drogi, że złożył on skutecznie odwołanie od decyzji organu I instancji, a także skargę od decyzji organu II Instancji, że udział organizacji ekologicznej w postępowaniu jest prawem, a nie obowiązkiem tego podmiotu, a także że brak uwzględnienia petycji i wniosków stron i społeczności lokalnej nie stanowi o pominięciu ich udziału w postępowaniu. Ponadto odnośnie zarzutu pominięcia w sprawie stron postępowania, wymaga podkreślenia, że jedynie strona pominięta w postępowaniu jest uprawniony do skutecznego podniesienia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, nie mają prawa do zastępowania strony uprawnionej i podnoszenia zarzutu w tym zakresie. Rację ma natomiast skarżący o braku zawiadomienia przez organ I insynuacji o wniesieniu odwołania w sprawie, niemniej skarżący nie wykazał jaki to uchybienie proceduralne mogło mieć wpływ na wynik, a Sąd takiego wpływu, a zwłaszcza istotnego nie dostrzega.
Sąd na podstawie art. 106 § 3 ppsa a contrario nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania dowodowego ze świadków i dokumentów, gdyż niezależnie od ogólności wskazanego wniosku, w sprawie nie występują istotne wątpliwości uzasadniające potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego postepowania dowodowego z dokumentów, a w postepowaniu sądowym ustawodawca nie dopuszcza możliwości przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków.
W tym stanie rzeczy, uznając, że stwierdzona podstawa wznowienia postępowania nie miała wpływu na treść uprzednio wydanego rozstrzygnięcia, a więc że pomimo jej zaistnienia nie pozostaje ona w związku przyczynowym z treścią tego rozstrzygnięcia, Sąd orzekł na podstawie art. 282 § 2 ppsa o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi o wznowienie postępowania.
O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 ppsa i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz.U. z 2023 r.poz. 2437), przyznana kwota obejmuje VAT.