II SA/Bd 356/25

II SA/Bd 356/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Halina Adamczewska-Wasilewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO") zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2025 r. nr [...], na podstawie art. 17, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 323 ze zm., zwanej dalej "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. poz. 572 Kodeks postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. (dalej jako "Wójt", "organ I instancji") z [...] marca 2025 r. nr [...] odmawiającą B. S. (dalej jako "Skarżąca") zmiany decyzji Wójta Gminy S. z [...] września 2023 r. nr [...] przyznającej Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na matkę S. O. w zakresie spłaty świadczenia pielęgnacyjnego od czerwca 2023 r. do 30 września 2023 r.
Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu [...] czerwca 2023 r. Skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę S. O..
Wójt decyzją z [...] lipca 2023 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia jako powód odmowy wskazując pobieranie przez Skarżącą renty z ZUS. Wskutek rozpatrzenia odwołania Skarżącej SKO decyzją z [...] sierpnia 2023r. uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wójt ponownie rozpatrując sprawę poinformował Skarżącą o konieczności dokonaniu wyboru świadczenia poprzez złożenie wniosku do organu emerytalnego o zawieszenie prawa do renty i złożenia organowi pomocy społecznej decyzji o wstrzymaniu wypłaty renty. W odpowiedzi Skarżąca 20 września 2023 r. dostarczyła decyzję z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w T. o zawieszeniu wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1 października 2023 r. W związku z powyższym Wójt decyzją z [...] września 2023 r. przyznał Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne od [...] października 2023 r.
Następnie Skarżąca pismem z 13 lutego 2025 r. wniosła o zmianę decyzji Wójta z [...] września 2023 r. poprzez "spłatę" świadczenia pielęgnacyjnego od czerwca 2023 r. do 30 września 2023 r. tj. za okres od złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do momentu przyznania tego świadczenia. Do wniosku Skarżąca załączyła wyrok Sądu Okręgowego w T. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] września 2024 r. sygn. akt [...] mocą którego została zmieniona decyzja ZUS Oddział w T. z [...] czerwca 2024 r. nr [...] w ten sposób, że zobowiązano ZUS Oddział w T. do wypłaty Skarżącej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1 października 2023 r.
W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Wójt decyzją z [...] marca 2025 r., nr [...] odmówił zmiany swojej decyzji z [...] września 2023 r. przyznającej Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w zakresie spłaty świadczenia pielęgnacyjnego od czerwca 2023 r. do 30 września 2023 r.
Organ I instancji wskazał, że w tym okresie Skarżąca miała prawo do renty i tym samym nie przysługiwało jej powyższe świadczenie. Przedłożony zaś wyrok Sądu Okręgowego w T. z [...] września 2024 r. jest odrębnym postępowaniem i ma związek z zobowiązaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w T. do wypłaty renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od dnia 1 października 2023 r.
W wyniku rozpatrzenia sprawy w postępowaniu odwoławczym SKO decyzją z [...] kwietnia 2025 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta z [...] marca 2025 r.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że żądanie zmiany decyzji z [...] września 2023 r. w istocie zmierzało do ponownej weryfikacji prawidłowości decyzji ostatecznej, co – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – możliwe jest wyłącznie w postępowaniu odwoławczym. Brak wniesienia odwołania nie może być zastąpiony wnioskiem o zmianę decyzji w trybie nadzwyczajnym, gdyż ten służy jedynie eliminowaniu decyzji dotkniętych wadami szczególnymi, a nie ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu sprawy. Słusznie więc uznano, że postępowanie zainicjowane przez stronę nie mogło prowadzić do ponownej oceny przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ wyjaśnił również, że powoływany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17), dotyczący braku kolizji między prawem do renty a uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego, nie ma bezpośredniego wpływu na sprawę. Rozstrzygnięcie to dotyczy bowiem dopuszczalności łączenia dwóch świadczeń, a nie stanowi podstawy do ponownego badania decyzji ZUS czy decyzji administracyjnej przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Ponadto, w niniejszej sprawie organ I instancji nie oparł decyzji na przesłance wyłączającej związanej z posiadaniem prawa do renty.
W skardze do sądu administracyjnego Skarżąca wskazała, że posiada rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która – jej zdaniem – nie wyłącza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołała się na ww. wyrok Sądu Okręgowego w T. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. (SK 2/17), z którego wynika, że posiadanie renty częściowej nie stanowi przeszkody do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wyjaśniła, że ZUS – po wyroku sądu – przywrócił jej rentę i dokonał zaległej wypłaty, którą musiała wcześniej zawiesić, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne.
Wskazała, że od roku opiekowała się wnukiem i niepełnosprawną matką, przedstawiając świadectwo pracy po zakończeniu zatrudnienia, akty urodzenia i zaświadczenie o wizytach domowych lekarza u matki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Należy przede wszystkim podkreślić, że Skarżąca wnioskiem z 13 lutego 2025 r. domagała się "zmiany" decyzji z Wójta z [...] września 2023 r., która to decyzja jest decyzją ostateczną.
Wobec takiej treści żądania wniosku (żądanie "zmiany decyzji") oraz okoliczności, że decyzja, która na żądanie Skarżącej ma być zmieniona jest decyzją ostateczną – Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie rozpatrzyło wniosek w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który to przepis dotyczy decyzji ostatecznych. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeśli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.
Wskazany przepis przewiduje nadzwyczajny tryb umożliwiający zmianę lub uchylenie decyzji administracyjnej. Stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej, dlatego powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym art. 32 ust. 1 u.ś.r. utrwalił się pogląd, według którego decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość (ex nunc - od chwili obecnej). Decyzja taka wpływa bowiem na dotychczasowy zakres uprawnień strony, tworzy nowy stan prawny.
Brak jest więc podstaw, aby w trybie tego przepisu uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (inaczej mówiąc: ex tunc). Ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę, że "prawo nie działa wstecz", aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby ku temu istnieć podstawa prawna. Inny słowy – aby możliwe było odstąpienie od ww. zasady, ustawodawca musiałby wprost przewidzieć taki wyjątek. Tymczasem w u.ś.r. takiej podstawy nie ma, a w szczególności nie jest nią przepis art. 32 ust. 1 u.ś.r. (tak np. w wyrokach z 28 sierpnia 2024 r., II SA/Gd 270/24 i powołanych w nim orzeczeniach NSA w sprawach I OSK 196/16, I OSK 1280/12 czy I OSK 1099/12, a także vide wyroki z 13 sierpnia 2024 r., I OSK 2157/23 czy z 17 lutego 2022 r., I OSK 896/12 oraz wyrok z 21 sierpnia 2025 r., II SA/Łd 266/25, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z akt administracyjnych wynika, że decyzja z [...] września 2023 r., wydana w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, stała się ostateczna wskutek niewniesienia od niej odwołania w ustawowym terminie. Tym samym zakończyła ona prawomocnie postępowanie w sprawie, wprowadzając stan trwałości decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Wniosek Skarżącej z 13 lutego 2025 r., określony przez nią jako żądanie "zmiany decyzji", w rzeczywistości zmierzał do ponownej oceny przesłanek i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] września 2023 r., a więc do uzyskania ponownego rozpoznania sprawy w trybie, który w postępowaniu administracyjnym nie jest przewidziany.
Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi, że w zwykłym toku instancyjnym rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji podlegają kontroli wyłącznie poprzez wniesienie odwołania. Brak skorzystania przez stronę z tego środka zaskarżenia w terminie określonym ustawowo skutkuje zamknięciem drogi do ponownego merytorycznego badania sprawy. Niezadowolenie strony z decyzji ostatecznej nie może stanowić samodzielnej podstawy do ponownego procedowania, a tym bardziej do uchylenia lub zmiany takiej decyzji.
Wzruszenie decyzji ostatecznej może nastąpić jedynie w ściśle określonych wypadkach przewidzianych w art. 145–154 k.p.a., a więc w trybach nadzwyczajnych, obejmujących m.in. wznowienie postępowania lub uchylenie/zmianę decyzji ostatecznej w przypadkach wskazanych w ustawie. Skarżąca nie powołała żadnej z przesłanek, które umożliwiałyby zastosowanie któregoś z tych trybów. Jej wniosek nie zawierał odniesień ani do nowych istotnych dowodów czy okoliczności, ani do wad dotychczasowego postępowania, które spełniałyby przesłanki art. 145 k.p.a. Brak było również podstaw do zastosowania art. 154 lub art. 155 k.p.a., ponieważ Skarżąca domagała się w istocie pełnej zmiany rozstrzygnięcia (rozciągnięcia działania decyzji na okres wsteczny; okres co do którego organ dotychczas się nie wypowiadał), a nie korekty w granicach .
W skardze strona powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, wskazując, że renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może wyłączać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże z akt sprawy wynika jednoznacznie, że decyzja z [...] września 2023 r. nie była oparta na przesłance posiadania prawa do renty, a organ pierwszej instancji nie odmówił świadczenia z uwagi na tę okoliczność. Wyrok Trybunału dotyczył kontroli konstytucyjnej przepisu prawa materialnego, nie zaś trybów procesowych wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym orzeczenie to nie ma wpływu na możliwość ponownego badania decyzji administracyjnej, która stała się ostateczna, a tym bardziej nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej do jej zmiany.
W świetle powyższego Sąd uznał, że organy prawidłowo odmówił zmiany decyzji ostatecznej z [...] września 2023 r.; nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy ani do naruszenia prawa materialnego.
W konsekwencji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) Sąd oddalił skargę.