II SA/Bd 341/06

II SA/Bd 341/06 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2006-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /sprawozdawca/
Krzysztof Gruszecki /przewodniczący/
Wiesław Czerwiński
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 813/07 - Wyrok NSA z 2007-09-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 14 ust. 8
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 20 grudnia 2006r. sprawy ze skargi R. R. na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę
Uzasadnienie
II SA/Bd 341/06
Uzasadnienie
R. R. działając przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę z żądaniem stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. w rejonie ulicy [...].
Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej przedmiotowa uchwała narusza interes prawny skarżącego wynikający z przysługującego jemu prawa własności działek o numerach [...] objętych planem, dla których Rada Miasta B. ustaliła przeznaczenie określone w rysunku planu symbolem [...].. Uchwała narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), oraz zasadę proporcjonalności przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażoną w Konstytucji RP.
Z akt sprawy wynika, że skarżący nabył ww. działki w listopadzie 1999 roku jako grunty rolne i leśne, które zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem ogólnym zagospodarowania Miasta B., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...]) przeznaczone były na cele strefy ekologicznej - zieleni parkowej Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku i objęte były zakazem zabudowy, dla obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem Parku.
Skarżący w czerwcu 2001 r. wystąpił z wnioskiem o zmianę planu ogólnego i przeznaczenie działek na cele zabudowy mieszkaniowej. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] 2001 r. Zarząd Miasta B. nie podjął inicjatywy uchwałodawczej o dokonanie zmiany planu miejscowego i odrzucił ten wniosek.
Po utracie mocy miejscowego planu ogólnego, skarżący wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej na działkach stanowiących przedmiot skargi. Ponieważ według art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazane działki nie spełniały wymogów warunkujących dopuszczenie lokalizacji zabudowy mieszkaniowej (w sąsiedztwie nie ma działek zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących przeznaczenia i zasad kształtowania zabudowy) - zawieszono postępowanie do czasu uchwalenia planu miejscowego, który miałby rozstrzygnąć o sposobie zagospodarowania w/w terenów.
Działki stanowiące własność skarżącego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalonym zaskarżoną uchwałą otrzymały przeznaczenie określone w rysunku planu symbolem [...].
Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w § 11 planu dla terenu oznaczonego w planie symbolem 6 US/ZN ustalono jako podstawowe przeznaczenie – teren sportu i rekreacji oraz zieleni objętej formą przyrody. Teren stanowi rezerwę dla rozbudowy i rozwoju Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku w M. Jako przeznaczenie uzupełniające przyjęto teren zieleni urządzonej.
Ustalenia dopuszczają realizację różnych form aktywności sportowej i rekreacyjno- wypoczynkowej, turystyki pieszej i rowerowej, rozwoju działalności służących upowszechnianiu i propagowaniu wiedzy ekologicznej, dorobku kulturowego regionu. Plan dopuszcza realizację na tym terenie urządzania wystaw i ekspozycji plenerowych oraz organizowanie imprez plenerowych.
Plan wprowadził zakaz lokalizacji zabudowy z takim wskazaniem, że funkcje sportu rekreacji mogą być realizowane wyłącznie przy wykorzystaniu obiektów, budowli i urządzeń terenowych, bez możliwości wprowadzania funkcji do obiektów kubaturowych.
Wprowadzono nadto zakaz lokalizacji obiektów i urządzeń nie związanych z podstawowym przeznaczeniem terenu i jego obsługą, zakaz nowej zabudowy mieszkaniowej, zakaz lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.
Przyjęto, że teren jest obszarem wyłączonym spod zabudowy, gdyż wynika to z potrzeby ochrony istniejących walorów przyrodniczych i krajobrazowych, a w szczególności ochrony granic polno -leśnych i istniejącego ukształtowania terenu.
Plan dopuścił ogrodzenie terenu w formie żywopłotów lub ażurowych ogrodzeń.
Uwzględniając zasady ochrony środowiska i przyrody zaznaczono, że teren położony jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego miasta B., gdzie obowiązują zakazy i warunki zagospodarowania określone w przepisach odrębnych i szczególnych.
Ponadto część terenu objęta jest granicami strefy ochrony pośredniej zewnętrznej cieków powierzchniowych ujęcia wody "Las Gdański", gdzie obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w przepisach odrębnych i szczególnych.
Przyjęto, iż obowiązuje zagospodarowanie terenu prowadzące do zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych. Wymagana jest ochrona istniejących form ukształtowania terenu, utrzymanie użytkowania łąkowego oraz ochrona zadrzewień śródpolnych, śródłąkowych, przydrożnych.
Plan wprowadził zakaz podziału terenu na działki budowlane. Ustalono również, że linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania stanowią linie dopuszczalnych podziałów na działki gruntu.
Plan dopuszcza jedynie możliwość podziału działek lub ich łączenia w większe nieruchomości gruntowe wyłącznie w związku z realizacją inwestycji służących rozbudowie i rozwojowi LPKiW w M.
Podjęta uchwała została poprzedzona uchwałą Rady Miasta B. z dnia [...] 2005r. nr [...] o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B. (2005).
Zgodnie z wyrysem ze studium teren objęty zaskarżona uchwałą stanowi strefę II S1 "Skarpy Północnej" w M.
W Studium w granicach strefy II S1 wyznaczone zostały obszary objęte ochroną prawną w celu poszanowania zasad ochrony przyrody, takie jak:
• Zespół Parków Krajobrazowych [...],
• Obszar Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego miasta B.
• Strefy ochrony pośredniej zewnętrznej cieków powierzchniowych ujęcia wody "Las G.".
Plan posiada wszystkie wymagane uzgodnienia. Nadto Rada Miasta B. w dniu [...] 2005 r. podjęła uchwałę nr [...] stanowiącą rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. w rejonie ulicy [...].
Uwagi do projektu planu również wniósł skarżący oraz uczestnik obecnego postępowania sądowego K. G. Skarżący zażądał odstąpienia od zakazu lokalizacji zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...] i przeznaczenie ww. terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Uwagi nie zostały uwzględnione. Organ uzasadnił swoje stanowisko założeniami polityki przestrzennej obowiązującej w poprzednim planie, ale również walorami krajobrazowymi terenu oraz wytycznymi zawartymi w Studium.
Pełnomocnik skarżącego w skardze wniesionej do Sądu nie kwestionuje prawidłowości procedury planistycznej zawartej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03. Nr 80 poz. 717).
Pełnomocnik skarżącego w początkowej części skargi podniósł, iż teren objęty planem, dla którego przyjęto przeznaczenie określone symbolem [...], jest terenem, którego prawo własności przysługuje podmiotom prywatnym. Rada Miasta B. uchwalając zatem plan dopuściła się rażącego ograniczenia prawa własności. Pełnomocnik nie zgadza się z ograniczeniami zawartymi w uchwale, które pozbawiają właścicieli nieruchomości faktycznego korzystania z ich własności. W jego ocenie w rozdziale 4 planu zatytułowanym "Szczegółowe ustalenia planu" wprowadzono rygorystyczne ograniczenia w korzystaniu przez właścicieli z terenów objętych symbolem [...] - § 11. Ograniczenia te w drastyczny sposób ingerują w prawo własności. Zapisy planu czynią nieruchomości skarżącego terenem publicznym, powszechnie dostępnym (zakaz grodzenia).
Pełnomocnik skarżącego powołując się na art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził, iż Rada Miasta B. przy uchwalaniu planu w sposób całkowity pominęła obowiązek uwzględnienia takich wartości jak walory ekonomiczne przestrzeni oraz prawo własności.
Uzasadniając walory ekonomiczne pełnomocnik zwrócił uwagę, że tereny objęte planem, w znacznej mierze, stanowią nieruchomości wywłaszczone w latach siedemdziesiątych, a następnie zwrócone prawowitym właścicielom w związku z niezrealizowaniem inwestycji, w tym rozbudowy LPKiW. Dla właścicieli działek objętych planem niezrozumiałe i krzywdzące jest aktualne przeznaczenie na ten sam cel nieruchomości w sytuacji, gdy władze miasta na terenach komunalnych leżących w bezpośrednim sąsiedztwie parku lokalizują centrum sporu i rekreacji z przewidzianą bardzo intensywną zabudową i jednocześnie przeznaczają prywatne tereny na ewentualną rozbudowę parku, wprowadzając na nich zakaz jakiejkolwiek zabudowy.
Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że podjęta uchwała narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wyrażający wprost zasadę proporcjonalności, formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności. Są to: a) ustawowa forma ograniczenia, b) istnienie konieczności wprowadzenia ograniczenia w demokratycznym państwie, c) funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób) oraz d) zakaz naruszenia istoty danego prawa i wolności.
Pełnomocnik w niniejszej sprawie dostrzega również naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, gdyż nałożenie na wybraną grupę osób nadmiernych ciężarów zobowiązujących ich do ponoszenia kosztów realizacji interesu publicznego stanowi ewidentne zaprzeczenie tych zasad.
Pełnomocnik powołując się na zasadę równości stwierdził, że jedna z działek objętych planem, oznaczona numerem [...] została przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Działka ta znajduje się, podobnie jak pozostałe, w ciągu ul. J. Ponadto, druga strona ul. J. (leżąca już po stronie gminy Osielsko) podlega intensywnej zabudowie. Stan taki pogłębia, odczuwalną przez właścicieli "objętych planem", nierówność traktowania.
Pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na to, że z przepisu art. 2 Konstytucji wywodzi się również zasadę poprawnej legislacji, tj. legislacji poprawnej pod względem technicznym, ale również celowej i efektywnej.
Zdaniem pełnomocnika uchwała ta nie odpowiada wymogom prawidłowej legislacji. O wadliwości przyjętych rozwiązań może świadczyć chociażby fakt, iż uchwałodawca, poprzez treść planu akceptuje samowolę budowlaną. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zakaz zabudowy nie dotyczy obiektów już istniejących, co w świetle wyjaśnień autorów uchwały stanowić będzie podstawę wszczęcia postępowań administracyjnych legalizujących samowole budowlane.
Nadto w dniu rozprawy do protokołu pełnomocnik skarżącego wskazał, że powoływanie się na konieczność ochrony krajobrazu w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadnione, gdyż art. 24 ustawy o ochronie przyrody wyraźnie określa jakie ograniczenia mogą być wprowadzone na obszarach chronionego krajobrazu. Katalog ten ma charakter zamknięty, a zatem ograniczenia z niego wynikające nie mogą być rozszerzane postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżącego zwrócił również uwagę, że Leśny Park Kultury i Wypoczynku działa w formie spółki prawa handlowego, która w żaden sposób nie została uprzywilejowana przez ustawodawcę, a zatem powinna być traktowana jak inne podmioty prawa handlowego. Podmiot ten nie realizuje celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem interes tego podmiotu nie może być przedkładany nad interes skarżącego.
Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.
Organ nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został naruszony interes prawny skarżącego poprzez ograniczenie prawa własności należącej do niego nieruchomości oraz że zostały naruszone przepisy art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 2 Konstytucji RP.
Zdaniem pełnomocnika organu ustalenia planu stanowią kontynuację polityki przestrzennej określonej w obowiązujących wcześniej opracowaniach planistycznych, to jest:
1) w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego z 1994 r.
2) kolejnych Studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. z 1999 r. i z 2005 r., określających politykę przestrzenną Miasta B.
Na terenie oznaczonym symbolem [...] dopuszczono realizację różnego rodzaju form aktywności sportowej i rekreacyjno - wypoczynkowej oraz rozwój działalności służących upowszechnianiu i propagowaniu wiedzy ekologicznej, dorobku kulturowego regionu, w tym urządzanie wystaw i ekspozycji plenerowych oraz organizowanie imprez plenerowych itp. Teren może stanowić rezerwę dla rozwoju i rozbudowy Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku w M., który pod względem położenia, dostępności i walorów krajobrazowych jest unikatowym i najważniejszym terenem całorocznej rekreacji w mieście, służącym mieszkańcom B. i okolicznych gmin.
Tereny oznaczone symbolem [...] obejmujące działki [...], cz. [...], są gruntami leśnymi, podlegającymi ochronie na podstawie przepisów ustawy o lasach, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawy o ochronie przyrody.
Tereny oznaczone jako [...] oraz [...] - dotąd nie zabudowane, stanowiące tereny upraw i zadrzewień śródpolnych (grunty rolne i leśne), zaliczono do obszarów wyłączonych spod zabudowy, co wynika z bezwzględnej konieczności ochrony istniejących walorów krajobrazowych, przyrodniczych, ochrony granic polno - leśnych - będącej skutkiem położenia przedmiotowych terenów w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta B.
Zdaniem organu dopuszczenie zabudowy omawianego terenu, w krótkim czasie spowodowałoby całkowite przeobrażenie krajobrazu i poszczególnych elementów środowiska przyrodniczego. Na gruntach leśnych obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy nie związanej z podstawową funkcją terenu oraz grodzenia.
Zgodnie z założeniami planu, w granicach planu, na terenach oznaczonych symbolem [...] (położonymi po wschodniej stronie ul. Hipicznej) wyznaczono niewielkie enklawy lokalizacji zabudowy, obejmujące tereny istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz szczegółowo określono maksymalną powierzchnię zabudowy na poszczególnych działkach (do 200m2) oraz procentowy udział terenów biologicznie czynnych (min. 70%).
Na cele zabudowy mieszkaniowej przeznaczono dodatkowo jedną działkę (nr ewidencyjny 1/1), położoną w zachodniej części obszaru objętego planem, ponieważ przylega do zabudowanego już obszaru osiedla mieszkaniowego Podkowa i jest z nim funkcjonalnie i przestrzennie powiązana. Działka ta (stanowiąca w czasie opracowania planu współwłasność skarżącego) sklasyfikowana została w ewidencji gruntów jako grunt budowlany w przeciwieństwie do terenów stanowiących przedmiot skargi, które są gruntami rolnymi i leśnymi.
Zapisy dotyczące przeznaczenia terenów oraz ograniczenia dotyczące zagospodarowania terenów [...] uwzględniają przepisy rozporządzenia Nr [...] Wojewody B. z dnia [...]1991 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego Miasta B., obejmującego tereny predysponowane do ochrony ze względu na walory krajobrazowe i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem. Projekt planu uzyskał uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia [...] 2005 r. znak [...] w związku uwzględnieniem w ustaleniach zaskarżonego planu obowiązujących zasad zagospodarowania terenów poddanych ochronie prawnej z tytułu przepisów o ochronie przyrody.
Organ w odpowiedzi na skargę powołał się na przepis art. 23 ust. 1. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz.880 z późn. zm.), zgodnie z którym, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz i wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Art. 3 tej ustawy stanowi, że cele ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody m.in. w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z tych powodów, ustalenia przepisów szczególnych i odrębnych muszą znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach planu miejscowego.
Zdaniem organu zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne z wytycznymi zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. (uchwalonego dla B. uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 2005 r.), zgodnie z którym przedmiotowy teren stanowi obszar sportu i rekreacji, wskazany dla rozbudowy i rozwoju Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku.
Realizacja i zakres rozbudowy LPKiW nie jest ostatecznie określony i wynikać będzie ze szczegółowych planów rozwoju parku i projektów zagospodarowania. Pełnomocnik organu uważa, że przy ustalaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów, stanowiących własność prywatną, uwzględniono prawo własności, gdyż na poszczególnych etapach opracowania planu, właściciele terenów uprawnieni byli do składania wniosków, uwag, wyrażania opinii o przyjętych w projekcie planu rozwiązaniach planistycznych, które były szczegółowo analizowane i rozpatrywane.
Prawo własności nie oznacza prawa do w pełni swobodnego dysponowania nieruchomościami i dowolnego sposobu ich zagospodarowania, lecz daje każdemu właścicielowi prawo do zagospodarowania terenu będącego jego własnością zgodnie z przepisami prawa.
Organ powołał się na postanowienia przepisu art. 6 ust. 1 i art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.
Organ zwrócił uwagę, że omawiana ustawa rozróżnia elementy planu miejscowego, które muszą być ujęte w planie obowiązkowo (art. 15 ust. 2), a także elementy, które dodatkowo mogą być ustalone w planie w zależności od potrzeb i istniejących uwarunkowań (art. 15 ust.3). W ten sposób określone jest pole niezbędnej i dopuszczalnej ingerencji władz gminy, poprzez plan miejscowy w prawo własności w tym wypadku w wykonanie prawa własności nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Artykuł 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
W ocenie Sądu wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i spełnia wymogi formalne.
Przedmiotem skargi jest akt prawa miejscowego. Skarga została poprzedzona wcześniejszym bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachowany został termin do jej wniesienia do sądu administracyjnego.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę z żądaniem stwierdzenia nieważności Uchwały Rady Miasta Bydgoszczy Nr LI/1048/2005 z dnia 29 czerwca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla M. w B. w rejonie ulicy [...].
Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późno zm.) - dalej zwaną ustawą, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Zgodnie z zarzutami zawartymi w skardze poza sporem w rozpoznawanej pozostaje istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.
Podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie zarzutów zawartych w skardze stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń [zob. Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253] określa m.in. art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle art. 15 ust. 1 pojęcie sporządzania projektu powinno być rozumiane jako zespół czynności, do których realizacji został wyznaczony organ wykonawczy gminy, niezbędnych do przygotowania treści uchwały w sprawie m.p.z.p. Podstawową wytyczną określającą ustalenia przeznaczenia terenu objętego granicami projektu planu jest studium gminne. Przyjęcie ustaleń niezgodnych z treścią studium powinno być uznane za działania naruszające zasady sporządzania m.p.z.p. i powodować jego nieważność. Rozwiązania ujęte w projekcie m.p.z.p. powinny też uwzględniać uwarunkowania wynikające wprost z przepisów prawa, zwłaszcza z regulacji ustaw szczególnych. Pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy należy rozumieć przepisy m.in.:
- ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach ( Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.),
- ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz.1947 ze zm.),
- ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.),
- ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz.2019 ze zm.),
- ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880).
Ponadto "odrębne przepisy" znajdują się również w rozporządzeniach wykonawczych precyzujących postanowienia ustawowe.
W art. 15 ustawy określającym zasady sporządzania planu miejscowego, dokonano uszczegółowienia treści planu. W powyższym przepisie dokonano określenia obligatoryjnych elementów treści m.p.z.p. ( art. 15 ust. 2 pkt 1-12 ). Ujęcie w projekcie m.p.z.p. obowiązkowych ustaleń określonych w ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12.
Przyjęcie "ładu przestrzennego" i "zrównoważonego rozwoju" za podstawę działań planistycznych czyni je głównymi miernikami prawidłowości i legalności realizacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena, czy dane przedsięwzięcie planistyczne może być uznane za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, w dużej mierze będzie zależne od tego, czy pozostaje w zgodzie z wymogami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Treść tych pojęć należy uznać za dyrektywy interpretacyjne przy realizacji przepisów u.p.z.p. oraz przy kontroli aktów planistycznych (art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
Przepis art. 15 ust. 2 ustawy zawiera katalog czynników, które powinny być uwzględniane przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to jednak katalog zamknięty. Wymogi, które powinny być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienione w komentowanym przepisie, należy uznać za typowe i szczególnie istotne. Część z nich podlega prawnej ochronie przewidzianej w przepisach szczególnych.
Walory architektoniczne i krajobrazowe to również wartości odwołujące się do ocen pozaprawnych: technicznych i estetycznych. Zarówno rozwiązania architektoniczne, jak i walory krajobrazowe, będące zjawiskami ściśle estetycznymi, należy uznać za dobra wspólne, które stanowią, tak jak na przykład czyste powietrze, wartości o charakterze publicznym, które są przez prawo publiczne szczególnie chronione .
Grupę wartości podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu planu stanowią wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wymagania te zostały wyrażone w przepisach ustaw: Prawo ochrony środowiska, o ochronie przyrody, Prawo wodne, o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Uszczegółowienie powyższych regulacji nastąpiło w aktach wykonawczych, wydanych na podstawie upoważnień zawartych w wymienionych ustawach. Wskazane regulacje nie wyczerpują katalogu przepisów obowiązującego porządku prawnego, których przedmiotem jest ochrona szeroko rozumianego środowiska. Do tej podstawowej grupy regulacji należy dodać liczne szczegółowe rozwiązania prawne przewidziane m.in. w ustawach: o lasach , Prawo górnicze i geologiczne.
W ocenie Sądu nakaz uwzględniania w procesach planistyczno-przestrzennych wymagań ochrony środowiska sformułowany przez ustawodawcę należy przyjąć jako szczególny wyraz troski o tę kategorię dóbr o charakterze powszechnym, a zarazem wprowadzenie konkretnych gwarancji wymienionych w powołanych wyżej ustawach szczególnych.
W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzenia miejscowego planu określonych w art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Plan miejscowy jest aktem wykonującym ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także inne ustawy materialne (prawo ochrony środowiska, prawo ochrony przyrody).
Analizując treść zaskarżonej uchwały i dokumentację planistyczną Sąd stwierdził, że wymagania ochrony środowiska miały bezpośredni wpływ na ustalenia w planie oznaczenia terenu symbolem [...].
Teren objęty w planie symbolami [...] stanowi obszar położony w obrębie: Zespołu Parków Krajobrazowych [...], Obszaru Chronionego Krajobrazu Północnego Pasa Rekreacyjnego miasta B. oraz Strefy ochrony pośredniej zewnętrznej cieków powierzchniowych ujęcia wody "Las G.".
Organy gminy pełnią zasadniczą funkcję w procesie kształtowania ładu przestrzennego. Realizują politykę przestrzenną miasta B.
W rozpoznawanej sprawie ustalenia poczynione w zaskarżonej uchwale nie stanowią nowych rozwiązań planistycznych dla terenów oznaczonych symbolami [...].
Uwarunkowania historyczne tego terenu wskazują, że nigdy w polityce przestrzennej miasta nie było zamierzenia, aby sporne tereny przeznaczyć pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową. Świadczy o tym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta B. (uchwalone dla B. uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 2005r.). Zgodnie ze Studium, przedmiotowy teren stanowi obszar sportu i rekreacji, wskazany dla rozbudowy i rozwoju Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku.
Takie samo przeznaczenie posiadał teren w ustaleniach poprzedniego planu, który wygasł.
Organy właściwe do uzgodnienia projektu planu, stojące na straży ochrony środowiska naturalnego uzgodniły projekt pozytywnie.
Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury planistycznej w trakcie prac planistycznych, aby mógł na tej podstawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnie z art. 6 ustawy kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do:
1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;
2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią ograniczenie prawa właściciela. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości wynikających z licznych przepisów szczególnych dochodzą ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Ograniczenia prawa do zabudowy wprowadzone mogą być na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. Prof. Z. Niewiadomski w komentarzu do ustawy o Planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Wydawnictwo C.H.BecK Warszawa 2004., s. 56, podaje, że przykładem takiego ograniczenia prawa do zabudowy mogą być ograniczenia zabudowy w związku z utworzeniem na danym terenie jednej z form przestrzennej ochrony przyrody (park narodowy, rezerwat, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu).
W rozpoznawanej sprawie obszar objęty granicami planu położony jest w obrębie terenów chronionych, które zostały powołane do życia na podstawie wcześniejszych aktów niż zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i które to wywierają w związku z ich obowiązywaniem, skutki w obrocie prawnym i oddziaływają również na określenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
W związku z położeniem terenów skarżącego w obrębie terenów chronionych dopuszczalne było zgodnie z przepisami prawa ograniczenie prawa zabudowy terenów stanowiących własność prywatną.
W ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP.
Zgodnie z art. 21 Konstytucji ochrona własności jest jednym z podstawowych praw ekonomicznych. Stosownie do art. 64 ust. 3 Konstytucji, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawą, która między innymi dopuszcza ograniczenie prawa własności jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższy przepis Konstytucji wskazuje formalną przesłankę ograniczenia prawa własności oraz zakazuje naruszenia istoty prawa własności.
Artykuł 31 ust. 3 Konstytucji, który spełnia podstawową funkcję dla ochrony prawa własności stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Przepis ten zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.
W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu dopuszczalna była ingerencja w konstytucyjne prawa jednostki, gdyż występuje funkcjonalny związek ograniczenia praw jednostki z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości (ochrona środowiska).
Zakaz naruszenia istoty prawa własności wynikający art. 64 ust. 3 Konstytucji nie został naruszony. Za powyższym przemawia stanowisko zawarte w wyroku TK z 12 stycznia 1999 r. P.2/9, w którym to Trybunał odniósł się do definicji prawa własności zawartej w art. 140 KC i zauważył, że przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień właścicielskich składających się na treść prawa własności, takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności.
Odnosząc powyższe zalecenia Trybunału do ustaleń zawartych w zaskarżonym planie Sąd stwierdza, że ograniczenia w spornym planie nie naruszają istoty prawa własności w rozumieniu definicji prawa własności zawartej w art. 140 KC.
W świetle powyższego zarzuty skarżącego odnośnie naruszenia zasad konstytucyjnych Sąd uznał z niezasadne.
Za nieuzasadnione Sąd uznał również zarzuty pełnomocnika podniesione do protokołu w dniu rozprawy.
Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dotyczy części osiedla M. w B. w rejonie ulicy [...].
O ustaleniach planu, w tym przeznaczeniu terenów znajdujących się w granicach planu, zadecydowały m. in. zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Wprowadzony uchwałą zakaz zabudowy dla terenów oznaczonych w planie symbolem [...] wynika z obowiązków dla organu planistycznego określonych w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z treścią powyższego przepisu w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.
Zakaz ten jest uwarunkowany położeniem terenu w granicach obszaru chronionego. W założeniach polityki przestrzennej gminy jest ochrona istniejącego krajobrazu. Dopuszczenie zabudowy na tym terenie pociągałoby za sobą likwidację i niszczenie zadrzewień śródpolnych, przydrożnych .Zakaz likwidacji tych form przyrody wynika z art. 24 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody, gdyż na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony m.in. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych.
Zakazy ustanowione w planie zatem wynikają z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały pozostaje również fakt dopuszczenia na działce nr 1/1 zabudowy mieszkaniowej. Teren na którym jest ona zlokalizowana został zakwalifikowany jako budowlany, w przeciwieństwie do terenu spornego, stanowiącego grunty orne i leśne.
Działka, na której została dopuszczona zabudowa, przylega bezpośrednio do terenów zabudowanych, a przed uchwaleniem spornego planu dla przyszłego obiektu wydano decyzję o warunkach zabudowy (oświadczenie skarżącego do protokołu w dniu rozprawy). Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że sporny plan legalizuje samowolę budowlaną. Zachowanie w planie miejscowym istniejącej zabudowy nie stanowi o legalizacji samowoli budowlanej przez akt prawa miejscowego.
W świetle powyższego przy kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.