II SA/Bd 3/25

II SA/Bd 3/25 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Symbol z opisem
6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1151
art. 47a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2025 roku sprawy ze skargi R. K. na czynność Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2024r. nr [...].PM w przedmiocie odmowy nadania numeru porządkowego dla nieruchomości 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz R. K. kwotę [...](trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez R. K. (dalej "Skarżący") jest czynność Wójta Gminy w przedmiocie odmowy nadania numeru porządkowego dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, prognozowanego do wybudowania, na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w miejscowości N. C., gmina C..
W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy kształtował się następująco.
Pismem z [...] października 2024r. (data wpływu do organu) Skarżący złożył do Wójta Gminy wniosek dotyczący ustalenia numeru porządkowego dla prognozowanego budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...] Do wniosku dołączył on: decyzję Wójta Gminy z [...] kwietnia 2024r., ustalającą warunki zabudowy dla terenu obejmującego ww. działkę w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz załącznik graficzny obrazujący przewidywane położenie budynku.
Wójt Gminy pismem z [...] listopada 2024r. skierowanym do Skarżącego poinformował, że odmawia ustalenia numeru porządkowego dla prognozowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Uzasadniając zajęte stanowisko organ podał, że aktualnie brak jest na mapie ewidencyjnej (znajdującej się w zasobach starostwa Powiatowego w C.) budynku, który odpowiadałby lokalizacji wskazanej w załączniku graficznym do wniosku. Wójt uznał, że nie jest możliwe nadanie numeru porządkowego dla nieistniejącego budynku. Wójt powołał się przy tym na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021r. w sprawie ewidencji miejscowości, ulic i adresów (Dz. U. z 2021r., poz. 13 68 – dalej powoływanego jako "r.e.m.u.a."), które nie odnoszą się do numeracji budynków prognozowanych, a jedynie w § 6 ust. 12 nakazują pozostawienie wolnych numerów pod prognozowaną zabudowę przy nadawaniu numerów porządkowych. Wójt wskazał nadto, że zgodnie z § 4 pkt 5 r.e.m.u.a. zawiadomienie o nadaniu numeru musi obejmować współrzędne płaskie prostokątne x,y, a w tej sytuacji aby podać takowe współrzędne konieczne jest naniesienie na mapę ewidencyjną budynku, obiektu, budowli, które są w trakcie budowy lub po wybudowaniu. W ocenie Wójta nie jest możliwe podanie takich współrzędnych budynku, który nie został wybudowany. Konieczne jest też podanie we wniosku o nadanie numeru porządkowego informacji o położeniu budynku według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków (art. 47a ust. 5 i 6 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – tj. Dz. U. z 2024r., poz 1151 – dalej powoływanej jako "p.g.k.").
W skardze wniesionej 3 grudnia 2024r. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności materialno-technicznej polegającej na odmowie nadania numeru porządkowego dla budynku prognozowanego oraz o zasądzenie od strony organu kosztów postępowania.
Jako zarzut skargi wskazano na naruszenie:
- art. 47a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 47 a ust. 4 pkt 5 lit a w zw. z art. 47a ust. 5 w zw. z art. 47a ust. 6 p.g.k. poprzez jego błędna wykładnię i uznanie, że do nadania numeru porządkowego dla budynku prognozowanego konieczne jest podanie informacji o położeniu budynku poprzez jego umiejscowienie na mapach ewidencyjnych, według danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków podczas gdy dla nadania numeru porządkowego dla budynku prognozowanego do wybudowania wystarczające jest wykazanie, że dana nieruchomość przeznaczona jest pod zabudowę oraz wskazanie planowanego położenia tego budynku,
- § 4 ust. 5 r.e.m.u.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, stwierdzając, że nadanie punktów adresowych budynkowi prognozowanemu do wybudowania nie jest możliwe z uwagi na brak jego istnienia i możliwości objęcia go współrzędnymi płaskimi prostokątnymi x,y – co jest możliwe tylko w przypadku budynków w trakcie budowy lub wybudowanych, podczas gdy ww. przepis ma wyłącznie charakter techniczny i nie ma bezpośredniego przełożenia na składane wnioski o nadanie numeru porządkowego budynkowi prognozowanemu do wybudowania,
- § 6 ust. 12 r.e.m.u.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z treści ww. przepisu wynika, że w związku z koniecznością pozostawienia przez organ wolnych numerów do wykorzystania w sytuacji zabudowania działki nadawanie numeracji porządkowej budynkom prognozowanym nie jest możliwe, podczas gdy z powyższego przepisu wynika jedynie, że organ przy nadawaniu numerów porządkowych zobowiązany jest pozostawić wolne numery pod prognozowaną zabudowę.
W uzasadnieniu skargi przedstawiono obszerną argumentację na poparcie zgłoszonych zarzutów.
Wójt Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w piśmie z 4 listopada 2024r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Ratio legis tego rodzaju regulacji rozszerzającej kontrolę sądu administracyjnego poza zakres decyzji i postanowień, jest w tym, by sądowa kontrola obejmowała także takie działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, ale również dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy, lub inne jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś: (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Komentarze LexisNexis, Wyd. 4, kom. do art. 3 ustawy.).
Podkreślić należy, że kwestia nadania numeru porządkowego nieruchomości została uregulowana w art. 47a p.g.k.
Stosownie do treści ust. 1 art. 47a p.g.k., do zadań gminy należy ustalanie numerów porządkowych oraz zakładanie i prowadzenie ewidencji miejscowości, ulic i adresów. Ewidencja miejscowości, ulic i adresów zawiera między innymi dane adresowe określające numery porządkowe budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, w tym w szczególności budynków: biurowych, ogólnodostępnych wykorzystywanych na cele kultury i kultury fizycznej, o charakterze edukacyjnym, szpitali i opieki medycznej oraz przeznaczonych do działalności gospodarczej, wybudowanych, w trakcie budowy i prognozowanych do wybudowania (art. 47a ust. 4 pkt 5 lit. a) p.g.i.k.).
Jak wynika z treści ust. 5 art. 47a p.g.i.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) ustala numery porządkowe, o których mowa w ust. 4 pkt 5 lit. a, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamia o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. Nadanie numeru porządkowego nieruchomości jest zatem następstwem wykonania przez organ gminy zadań wskazanych w art. 47a ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.g.i.k.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, że nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym (vide wyroki: NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 6/07, LEX nr 447879, NSA z dnia 18 stycznia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1074/01, ONSA 2003/2/65, NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 30/11, LEX nr 1149370, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 760/10, LEX nr 953222). Formę czynności materialno-technicznej przybiera także rozstrzygnięcie o odmowie nadania lub o odmowie zmiany numeru porządkowego.
Skoro z powyższego wynika, że nadanie, zmiana, odmowa nadania numeru porządkowego nieruchomości podejmowane są w drodze czynności materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w takim trybie czynności w tym przedmiocie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego.
Skarga wniesiona przez Skarżącego na czynność Wójta Gminy z [...] listopada 2024 r., w przedmiocie odmowy nadania numeru porządkowego budynku podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 § 1 i 2 oraz 53 § 2 p.p.s.a. skargę na czynność tego rodzaju wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia dowiedzenia się o tej czynności bez uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten przez Skarżącego został dotrzymany pomimo braku pouczenia o przysługujących jemu środkach zaskarżenia w przesłanym jemu zawiadomieniu.
Kwestionowana przez Skarżącego w rozpatrywanej sprawie czynność o odmowie nadania numeru porządkowego jest elementem procesu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, a numer porządkowy budynku stanowi jedną z danych ewidencyjnych. Z przepisów art. 47a p.g.i.k. oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. wynika, że nadanie, a więc i odmowa nadania na wniosek numeru porządkowego budynku, następuje na podstawie danych określonych w art. 47a ust. 6 p.g.i.k. oraz dokumentów załączonych do wniosku, którego wzór określa wskazane rozporządzenie. Organ przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego winien zatem dokonać analizy przedstawionych danych i dokumentów mając na uwadze treść obowiązujących przepisów.
Pomimo tego, że działania właściwego organu w przedmiocie nadania, zmiany, lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego nie przybierają formy decyzji administracyjnej, to jednak w sytuacji, gdy kwestia nadania numeru, odpowiednio jego zmiany lub odmowy nadania, czy też odmowy zmiany numeru porządkowego, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, poddanej kontroli sądu administracyjnego, to podjęcie tego rodzaju czynności przez organ powinno być umotywowane.
W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy stanął na stanowisku, że w oparciu o ww. przepisy nie jest możliwe nadanie numeru porządkowego nieistniejącemu budynkowi, nie ujawnionemu w ewidencji gruntów i budynków. Stanowisko to wywiódł z brzmienia art. 47 a ust. 5 i 6 p.g.k. oraz z przepisów § 4 pkt 5 oraz § 6 ust. 12 r.e.m.u.a.
Sąd nie podziela stanowiska organu. W niniejszej sprawie mając pełną świadomość, że wniosek Skarżącego dotyczą budynku prognozowanego organ odmawiając dokonania czynności zgodnie z wnioskiem posłużył się motywami, które nie mogą zostać zaakceptowane.
Jakkolwiek procedura nadawania numerów porządkowych ma charakter uproszczony (na co już Sąd powyżej zwrócił uwagę), to nie można uznać aby organ administracyjny rozpoznający złożony w tym zakresie wniosek był zwolniony z dochowania norm procesowych wynikających z k.p.a. W szczególności trzeba mieć na uwadze to, że nadanie numeru porządkowego odbywa się w stosunku do budynków "wybudowanych, w budowie i prognozowanych do wybudowania" (art. 47a ust. 5 lit a p.g.k.). Zatem zweryfikowanie wniosku musi polegać na ustaleniu jakiego ze wskazanych wyżej rodzajów budynku dotyczy wniosek oraz ustalić aktualny stan prawny i faktyczny budynku.
Organ podjął próbę ustalenia aktualnego stanu prawnego i faktycznego budynku, ograniczył się jednak wyłącznie do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych. Należy jednak zwrócić uwagę, że przepisy wykonawcze - Rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021r., poz. 1048 ze zm.) wprost stanowią w § 15 ust. 1, że w ewidencji nie wykazuje się budynków, które nie wymagają geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, budynków projektowanych oraz budynków w budowie. Budynki te stanowią natomiast treść bazy danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej (art. 4 ust. 1a pkt 12 p.k.g.). Organ pominął, że wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla terenu działki nr [...] obejmująca budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w której określono szczegółowe zasady zabudowy. Zgodnie zaś z art. 47 a ust.3 p.g.k. ewidencję adresów prowadzi się nie tylko na podstawie ewidencji gruntów i budynków, ale także na podstawie także innych materiałów geodezyjnych i kartograficznych (np. mapy dla celów projektowych, czy bazy danych przestrzennych), a co ważniejsze także na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 6). Powoływanie się zatem wyłącznie na brak ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących dopiero prognozowanego budynku należy uznać za działanie chybione.
Wskazywanie również na inne okoliczności, jak na przepisy r.e.m.u.a. określające obligatoryjne dane gromadzone w ewidencji miejscowości, ulic i adresów (§ 4 pkt 5), jak również nakazujące pozostawienie wolnych numerów pod prognozowana budowę przy nadawaniu numerów porządkowych przez organ, nie pozostaje w tego rodzaju związku przyczynowo-skutkowym czy formalnoprawnym, który mógłby determinować kierunek rozpoznania wniosków o nadanie numeru porządkowego budynkowi o statucie budynku prognozowanego do wybudowania.
Rację ma Skarżący, że wywodzenie braku możliwości nadania numeru porządkowego zgodnie z jego wnioskiem pozostawałoby w sprzeczności z dyspozycją art. 47 a ust. 5. Przepis ten odnosi się bowiem nie tylko do budynków istniejących (wybudowanych), a zatem podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków, lecz także do budynków w trakcie budowy (co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę) i do budynków prognozowanych dopiero do wybudowania – co oznacza budynki, co do których określono zasady wznoszenia w decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu nie była więc uprawniona odmowa nadania numerów porządkowych zasadzająca się wyłącznie na stwierdzeniu, że ,,nie występują przesłanki do nadania numeru porządkowego budynkowi nieistniejącemu".
Nadanie numeru porządkowego dokonywane jest w formie czynności z zakresu administracji publicznej i jest to czynność o charakterze technicznym, dlatego też postępowanie w tym przedmiocie jest uproszczone i ma w założeniu jedynie sprowadzać się do odpowiedniego oznaczenia nieruchomości w oparciu m.in. o aktualny stan faktyczny i prawny nieruchomości, wynikający z dokumentów wymienionych w art. 47a ust. 3 p.g.k.. Brak zachowania przedstawionych powyżej wymogów, przemawiał za koniecznością stwierdzenia bezskuteczności podjętej czynności. Wójt Gminy naruszył art. 47a ust. 1 i 5 p.g.k, ponieważ odmawiając nadania numerów porządkowego dla objętego wnioskiem budynku w sposób niewystarczający ocenił jego stan prawny.
Z przedstawionych powyżej względów, Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. uwzględniając uiszczony wpis od skargi.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy - kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. - zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz w tym kontekście należycie rozważy i oceni okoliczności sprawy, umożliwiając przy tym Skarżącemu zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem oraz wypowiedzenie się co do niego.