II SA/Bd 208/21

II SA/Bd 208/21 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2021-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Janiszewska-Ziołek
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1641/22 - Wyrok NSA z 2025-02-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 138 par. 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] grudnia 2020 r. znak: [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji nr [...] Starosty Ś. z dnia [...] września 2020 r. znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Gminy B. obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części handlowej budynku mieszkalno-użytkowego na świetlicę wiejską wraz z instalacjami: centralnego ogrzewania, wentylacji, wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną, z planowaną lokalizacją na terenie działek nr [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym P., jednostce ewidencyjnej B., uchylił działając podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020r. poz. 256 ze zm.) i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020r. poz. 1333), zaskarżoną decyzję w całości oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części handlowej budynku mieszkalno-użytkowego na świetlicę wiejską wraz z instalacjami: centralnego ogrzewania, wentylacji, wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną, z planowaną lokalizacją na terenie działek nr [...],[...], [...] w obrębie ewidencyjnym P., jednostce ewidencyjnej B. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było na wniosek Gminy B. (dalej jako: "Inwestor"), która w piśmie z [...] sierpnia 2020 r. wystąpiła do Starosty Ś. z wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczące przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części budynku na świetlicę wiejską. Jako lokalizację inwestycji Inwestor wskazał jednostkę ewidencyjną B., obręb ewidencyjny P., działki nr [...], [...], [...]. Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...], znak [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. wydaną przez Wójta Gminy B.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2020 r. Starosta Ś. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części handlowej budynku mieszkalno-użytkowego na świetlicę wiejską wraz z instalacjami: centralnego ogrzewania, wentylacji, wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną, z planowaną lokalizacją na terenie działek nr [...] , [...], [...] w obrębie ewidencyjnym P., jednostce ewidencyjnej B.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. K., w którym zażądała uchylenia przedmiotowej decyzji w całości i niezatwierdzanie projektu budowlanego oraz niewydawanie pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej we wniosku z [...] sierpnia 2020 r. Skarżąca wskazała, że nie wyraża zgody na przeprowadzenie remontu w opisanym zakresie w części, która dotyczy nieruchomości wspólnej, w której ma ona udział. Skarżąca zarzuciła, że decyzja nie uwzględnia jej interesu prawnego jako współwłaściciela wielolokalowego budynku mieszkalnego i narusza jej prawa dotyczące współdecydowania o losach nieruchomości wspólnej. Dodała, że wydanie skarżonej decyzji stwarza zagrożenie dla przestrzegania porządku domowego w budynku wielolokalowym, w którym Skarżąca zamieszkuje wraz z mężem. Skarżąca wyjaśniła, że w 1998 r. dokonała kupna lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku mieszkalnym wielolokalowym obejmującym dwa samodzielne lokale mieszkalne i budynek gospodarczy położone w P. pod numerem [...] w gminie B. Tym samym stała się właścicielem samodzielnego lokalu mieszkalnego oznaczonego nr [...] . Lokal mieszkalny nr [...] nabyły inne osoby. Skarżąca podniosła, że wraz z kupnem lokalu nabyła prawo w częściach [...] do wszystkich części budynku i urządzeń, które nie służą do wyłącznego użytku właścicieli poszczególnych lokali. Skarżąca zarzuciła, że sąsiad, którym jest obecnie Urząd Gminy powinien uzyskać jej zgodę na remont i przebudowę tej części, która dotyczy nieruchomości wspólnej, czego nie uczynił, gdyż Skarżąca takiej zgody nie wyraziła. Podniosła także, że w przypadku powstania świetlicy w obecnym lokalu mieszkalnym nr [...] jej mieszkanie straci na wartości. Skarżąca zaznaczyła, że lokal nr [...] , który nabyła gmina, jest nadal lokalem mieszkalnym. Dodała, że obawia się, że zmiana przeznaczenia lokalu mieszkalnego na świetlicę naruszy jej prawo do spokoju i ciszy nocnej z uwagi na wynajmowanie świetlicy dla osób prywatnych, co będzie źródłem niepotrzebnych interwencji i konfliktów. Skarżąca zarzuciła decyzji Starosty naruszenie art. 199 kc, stanowiącego, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Skarżąca uważa, że została pozbawiona prawa do współdecydowania co do zarządu rzeczą wspólną, a obecne mieszkalne przeznaczenie budynku wielolokalowego nie powinno ulec zmianie z uwagi na powstanie lokalu użyteczności publicznej.
Organ odwoławczy w decyzji uwzględniającej odwołanie wskazał, że planowana inwestycja obejmuje działki nr [...] , [...], [...] w obrębie ewidencyjnym P., jednostce ewidencyjnej B. Działki te mają założone księgi wieczyste o następujących numerach:
działka nr [...] : [...] działka nr [...] : [...]
działka nr [...] : [...].
Na podstawie wpisów w księgach wieczystych organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] stanowi własność Gminy B., jest terenem zabudowanym budynkiem niemieszkalnym, nie stanowiącym odrębnej nieruchomości. Działka nr [...] stanowi teren zabudowany budynkami, w których wyodrębniono lokale:
Nr [...] , dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] , Nr [...] , dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Lokal mieszkalny nr [...] stanowi odrębną własność A. K., przy czym wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali wynosi [...] . Lokal mieszkalny nr [...] stanowi odrębną własność Gminy B., a wielkość udziału w nieruchomości wspólnej wynosi [...] . Oba powyższe lokale mieszkalne znajdują się w jednym budynku. Z kolei działka nr [...] , rola, stanowi własność Gminy B. i odwołującej się – A. K. Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje zatem nieruchomości, stanowiące przedmiot współwłasności Gminy B. i Skarżącej. Z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja polega na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku, użytkowanej do tej pory jako sklep, na świetlicę wiejską. W ramach projektowanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przewiduje się modernizację części obiektu, zmianę układu funkcjonalnego pomieszczeń oraz połączenie komunikacyjne obu części poprzez wybicie otworu w ścianie. Dodatkowo planuje się rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych oraz wiatrołapu konstrukcji stalowo-drewnianej i zastąpienie go nowoprojektowanym. Z projektu wynika, że wejście do budynku dla osób niepełnosprawnych umożliwi pochylnia dla niepełnosprawnych zlokalizowana przy głównym wejściu do budynku. Ponadto projekt przewiduje budowę tarasu na gruncie. Projekt wskazuje, że podczas wykonywania nowych otworów lub poszerzenia istniejących otworów w ścianach przewiduje się ingerencję w układ konstrukcyjny budynku. Wzmocnione zostaną fundamenty budynku. W celu adaptacji istniejących pomieszczeń na potrzeby planowanej funkcji projekt przewiduje wykonanie prac rozbiórkowych.
W ocenie organu odwoławczego, planowane zamierzenie inwestycyjne jako ingerujące w układ konstrukcyjny budynku, którego skutkiem będzie zmiana przeznaczenia zarówno budynku znajdującego się na nieruchomości wspólnej, jak też przeznaczenia gruntu stanowiącego współwłasność, przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.
Na poparcie stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdzając w konkluzji, że skoro planowane zamierzenie inwestycyjne przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością, zastosowanie znajdzie art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), który stanowi, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie Skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości objętych inwestycją, oświadczyła, że nie wyraziła zgody na planowane zamierzenie inwestycyjne. Potwierdził to inwestor pismem z [...] października 2020 r. znak [...] .
Podstawową zasadą jest, że pozwolenie na budowę może być udzielone wyłącznie osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Złożone przez inwestora oświadczenie jest skuteczne wówczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynikają dane sprzeczne z jego treścią. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego. W konsekwencji nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
Gmina B. reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r. wydaną w sprawie pod sygn.. [...] . W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepianych.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie art. 199 k.c. poprzez jego zastosowanie, polegające na rozstrzyganiu przez organ administracji publicznej sprawy cywilnej, a także poprzez przekroczenie zakresu kognicji organu administracji publicznej i rozstrzyganie w sprawie zastrzeżonej kompetencji sądów powszechnych i Sądu Najwyższego,
2. naruszenie art. 199 k.c. poprzez błędne uznanie, iż wniosek Gminy przekracza zakres zwykłego zarządu,
3. naruszenie art. 3 pkt 11 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 199 k.c. poprzez błędne przyjęcie, iż w kontekście definicji "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" organy administracji publicznej mogą badać uprawnienie z powoływaniem się na zakres zwykłego zarządu i przekroczenie zakresu zwykłego zarządu,
4. naruszenie art. 7 i 77 par. 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że w wyniku wyodrębnienia lokalu mieszkalnego powstała wspólnota mieszkaniowa, a ponadto poprzez niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu czynność jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd,
5. naruszenie art. 107 k.p.a., w szczególności poprzez niewyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej w należyty sposób, poprzez brak podania podstawy prawnej uprawniającej organ do wydania decyzji odmownej,
6. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. poprzez brak wskazania normy prawnej uprawniającej do wydania decyzji odmownej z powołaniem się na okoliczność przekroczenia czynności zwykłego zarządu.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że organ II instancji zamiast rozstrzygać spory dotyczące współwłasności winien był skupić się jedynie na ustaleniu, czy wnioskodawca wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W opinii autora skargi status właściciela, jak i współwłaściciela automatycznie uprawnia skarżącą Gminę do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca bowiem nie uzależnia wykazania się prawem do dysponowania na cele budowlane od uprzedniego wykazania, że zostały uregulowane jakieś stosunki między współwłaścicielami albo że współwłaściciel również wyraża zgodę. Współwłasność jest jednocześnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ustawodawca nie ogranicza tego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, uzależniając jego zakres lub w ogóle istnienie od zgody lub braku zgody współwłaściciela. Tym samum Gminie B. przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik zwrócił uwagę , że w podstawie prawnej decyzji powołano jedynie ogólny przepis prawa procesowego, z którego wynika jedynie uprawnienie do wydania decyzji reformatoryjnej. Ponadto powołano art. 82 ust. 3 ustawy prawo budowlane, z którego wynika jedynie kompetencja Wojewody do orzekania w tego typu sprawach. W podstawie prawnej zabrakło wskazania i przywołania przepisu prawa materialnego, z którego wynikałaby wprost i bezpośrednio możliwość wydania decyzji negatywnej. Pełnomocnik uważa, że organ, który zmienił decyzję na niekorzyść skarżącej Gminy tym bardziej winien wykazać istnienie normy prawa materialnego. Za taką normę nie można uznać art. 199 k.c., gdyż jak już wyżej wykazano, ten przepis nie uprawnia organu administracji publicznej do dokonywania jakichkolwiek czynności procesowych. Nie przyznaje organowi administracji publicznej jakichkolwiek uprawnień ani też kompetencji, a ponadto, jak już wyżej wskazywano, rozstrzyganie sporów expressis verbis zastrzeżono sądom powszechnym. Zatem droga administracyjna dla rozstrzygania tego typu sporów jest niedopuszczalna. Tym samym niedopuszczalne jest rozstrzyganie tego typu sporów w ramach postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca Gmina wskazuje, iż część budynku, której dotyczy wniosek skarżącej Gminy i tak była wykorzystywana na prowadzenie działalności gospodarczej - sklepu spożywczego. Oznacza to, że ta część już od dłuższego czasu nie była wykorzystywana na cele mieszkaniowe. Zatem długo przed złożeniem wniosku przez Skarżącą Gminę przeznaczenie części budynku de facto zostało zmienione z mieszkalnego na gospodarczy. Współwłaścicielka nigdy nie kwestionowała tej okoliczności i nigdy nie podnosiła, że pomimo przeznaczenia tej części budynku na cele mieszkaniowe, jest tam prowadzona działalność gospodarcza. Zgodziła się zatem z tym, że faktyczny cel przeznaczenia części budynku i tak był inny niż cel mieszkaniowy. Współwłaścicielom nigdy nie przeszkadzały osoby klientów tego sklepu, jak również wszelka inna działalność związana z prowadzeniem sklepu. W realiach sprawy nie można pomijać okoliczności, iż skarżąca Gmina jest podmiotem wykonującym zadania publiczne. Wykonywanie prawa własności nieruchomości przez Gminę może zatem służyć wyłącznie wykonywaniu powierzonych jej zadań publicznych. Na mocy przepisów ustawy o systemie oświaty oraz obecnie obowiązującej ustawy prawo oświatowe, prowadzenie przedszkola jest zadaniem publicznym własnym o charakterze obligatoryjnym. Społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości Gminy jest wykonywanie przez nią jej zadań własnych, w tym prowadzenie przedszkola. Wydana decyzja ogranicza zatem pośrednio prawo własności skarżącej Gminy i czyni z niego praktycznie iluzoryczną rzeczywistość. Każdy bowiem przejaw aktywności Gminy, mający na względzie wykonywanie jej zadań własnych będzie mógł być negowany przez współwłaścicielkę, która będzie twierdziła, że taki przejaw aktywności Gminy przekracza zakres zwykłego zarządu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Podstawę orzekania w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), zwanej dalej "Pb". Katalog obowiązków organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wymienia art. 35 Pb, do których zgodnie z ust. 4 powołanego przepisu należy sprawdzenie spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4. Pozwolenie na budowę obiektu budowlanego w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z ustaleń organu wynika, że wniosek Inwestora o pozwolenie na budowę dotyczy przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części handlowej budynku mieszkalno-użytkowego na świetlicę wiejską wraz z instalacjami: centralnego ogrzewania, wentylacji, wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną, z planowaną lokalizacją na terenie działek nr [...] , [...] , [...] w obrębie ewidencyjnym P., jednostce ewidencyjnej B. Zamierzenie budowlane wymaga wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania wszystkimi trzema działkami na cele budowlane i jak już wyżej podniesiono, jest to jedna z okoliczności, która podlega sprawdzeniu i zbadaniu przez organ architektoniczno-budowlany w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 11 Pb prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.
Bezspornym w sprawie jest, że planowana inwestycja obejmuje działki nr [...] , [...] , [...] w obrębie ewidencyjnym P., jednostce ewidencyjnej B. Działki te mają założone księgi wieczyste o następujących numerach:
działka nr [...] : [...]
działka nr [...]: [...]
działka nr [...] : [...] .
Na podstawie wpisów w księgach wieczystych organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] stanowi własność Gminy B., jest terenem zabudowanym budynkiem niemieszkalnym, nie stanowiącym odrębnej nieruchomości. Działka nr [...] stanowi teren zabudowany budynkami, w których wyodrębniono lokale:
- Nr [...] , dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] ,
- Nr [...] , dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] .
Lokal mieszkalny nr [...] stanowi odrębną własność A. K., przy czym wielkość udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali wynosi [...] . Lokal mieszkalny nr [...] stanowi odrębną własność Gminy B., a wielkość udziału w nieruchomości wspólnej wynosi [...] . Oba powyższe lokale mieszkalne znajdują się w jednym budynku. Z kolei działka nr [...] , rola, stanowi własność Gminy B. i odwołującej się – A. K. Planowane zamierzenie inwestycyjne obejmuje zatem nieruchomości, stanowiące przedmiot współwłasności Gminy B. i A. K.
Do oceny, czy skarżący posiadają uprawnienie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane zastosowanie znajduje art. 199 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Kodeks cywilny nie definiuje pojęć czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczających zwykły zarząd, pozostawiając to doktrynie i orzecznictwu. Przez czynności zwykłego zarządu rozumie się załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją rzeczy i zachowaniem jej w stanie niepogorszonym. Pozostałe czynności, które się w tych granicach nie mieszczą, należą do czynności przekraczających zwykły zarząd. Zadysponowanie na cele budowlane nieruchomością stanowiącą przedmiot współużytkowania wieczystego i wykonanie na niej jakichkolwiek robót budowlanych jest bez wątpienia czynnością przekraczającą zwykły zarząd. Do wykazania prawa, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 Pb , co do działki nr [...], Skarżąca - jako inwestor - potrzebowała zgody A. K., która w odwołaniu wyraźnie oświadczyła, że nie wyraziła takiej zgody. Brak zgody nie jest sporny, ponieważ inwestor nie neguje twierdzeń współwłaścicielki.
W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że organ nie został pozbawiony możliwości weryfikacji oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji, gdy na etapie postępowania odwoławczego zostało zakwestionowane oświadczenie przez jednego ze współwłaścicieli, to należy uznać że dokument ten budzi wątpliwości, a organy zobligowane są żądać od inwestora wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Sąd podkreślił, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi być natomiast prawem realnie istniejącym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 14 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 2086/17, że zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 4 Pb, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Natomiast art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb doprecyzowuje, że chodzi o złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie ma charakter materialnoprawny, ponieważ może wywołać skutki w zakresie prawa materialnego przewidziane w przepisach prawa budowlanego (zob. wyrok NSA z 18 września 2018 r. sygn. II OSK 2380/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Podkreślić należy, że oświadczenie to powoduje możliwość przyjęcia przez organ twierdzenia strony co do faktów istotnych dla sprawy, jednakże możliwość ta nie oznacza obowiązku poprzestania jedynie na oświadczeniu, zwłaszcza jeżeli w toku postępowania pojawiają się okoliczności podważające złożone przez inwestora oświadczenie. Organ bowiem winien ocenić taki dowód zgodnie z regułami wyrażonymi w ustawie k.p.a. i w razie wątpliwości zmierzać do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego (zob. A. Ostrowska [w:] A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 297 i n.). Ocena oświadczenia przez organ architektoniczno-budowlany wynika zaś z ochrony prawa własności i mieści się w obowiązku zgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Dlatego też nie można ograniczyć badania wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko do spełnienia wymogu formalnego, tj. faktu złożenia oświadczenia, zwłaszcza wtedy, kiedy już ze zgromadzonego materiału sprawy wynika niezgodność jego treści z rzeczywistym stanem prawnym (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 23 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1242/18, CBOSA). Wskazać ponadto trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z 22 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1889/06 (CBOSA), prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje nieruchomość jako całość i nie może być tak, że uzyskanie tego prawa jest możliwe w odniesieniu do niewyodrębnionej prawnie części nieruchomości.
Natomiast na marginesie wskazać należy, że zgodnie z art. 199 k.c. w przypadku braku zgody pozostałych współwłaścicieli inwestor, którego udziały w nieruchomości stanowią co najmniej połowę może zwrócić się do sądu powszechnego o wydanie orzeczenia, które zastąpi tę zgodę.
Zarazem, przypomnieć w tym miejscu należy, że w braku zgody współwłaścicieli nieruchomości, których udziały wynoszą co najmniej połowę, na inwestycję, która przekracza zakres zwykłego zarządu, mogą oni żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Przepis powyższy, w braku uzyskania zgody współwłaścicielki nieruchomości w sposób polubowny, umożliwia zatem uzyskanie zgody na realizację inwestycji w oparciu o rozstrzygnięcie sądowe, zabezpieczając tym samym interesy wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.
W wyroku z 27 kwietnia 2021r. sygn. II OSK 1851/18 NSA słusznie wskazał, co też Skład Sądu w całości aprobuje, że w zakresie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy uwzględniać dorobek piśmiennictwa i orzecznictwa dotyczący art. 199 K.c.
Powszechnie aprobowany jest pogląd, według którego, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi, co do zasady, czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu.
Kwalifikacja ta wynika z funkcjonującego w prawie cywilnym podziału na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd i nieprzekraczające zakresu zwykłego zarządu (art. 199 i art. 201 K.c.), przy czym pamiętać trzeba, że czynności rozporządzające są, według art. 199 K.c., czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu. Budowa obiektu budowlanego, przebudowa, a w niektórych sytuacjach nawet kosztowny remont, są czynnościami faktycznymi uznawanymi za przekraczające zakres zwykłego zarządu, zaś czynnościami zwykłego zarządu są czynności związane z normalną eksploatacją rzeczy wspólnej, np. pobieranie pożytków, konserwacja, administracja oraz czynności zachowawcze, w tym także dotyczące sposobu korzystania z rzeczy (por. "Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe", pod red. Jacka Gudowskiego, WK 2016, pkt 6 i 8 do art. 199; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2074/10).
W odniesieniu zatem do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie działka nr [...] - objęta jest współużytkowaniem wieczystym, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez inwestora zgody wszystkich użytkowników wieczystych (patrz: wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2023/19).
Warto przypomnieć pogląd, według którego, milczenie podmiotu, od którego zależy uprawnienie inwestora, nie oznacza uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (patrz: wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt IV SA 477/02).
W rozpoznawanej sprawie Sąd w całości podziela i akceptuje zaprezentowane wyżej stanowisko.
W ocenie Sądu, brak zgody A. K. na dysponowanie działką nr [...] wyrażany na etapie postępowania odwoławczego, stanowi okoliczność świadczącą o tym, że inwestor nie uzyskał zgody drugiego współwłaściciela działki, co nie pozwala uznać za prawidłowe ustaleń organu I instancji odnośnie wykazania się przez inwestora uprawnieniem w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego.
Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że zgodnie z ustaleniami organu z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja polega na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania części budynku, użytkowanej do tej pory jako sklep, na świetlicę wiejską. W ramach projektowanej przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przewiduje się modernizację części obiektu, zmianę układu funkcjonalnego pomieszczeń oraz połączenie komunikacyjne obu części poprzez wybicie otworu w ścianie. Dodatkowo planuje się rozbiórkę istniejących schodów zewnętrznych oraz wiatrołapu konstrukcji stalowo-drewnianej i zastąpienie go nowo projektowanym. Z projektu wynika, że wejście do budynku dla osób niepełnosprawnych umożliwi pochylnia dla niepełnosprawnych zlokalizowana przy głównym wejściu do budynku. Ponadto projekt przewiduje budowę tarasu na gruncie. Projekt wskazuje, że podczas wykonywania nowych otworów lub poszerzenia istniejących otworów w ścianach przewiduje się ingerencję w układ konstrukcyjny budynku. Wzmocnione zostaną fundamenty budynku. W celu adaptacji istniejących pomieszczeń na potrzeby planowanej funkcji projekt przewiduje wykonanie prac rozbiórkowych.
W ocenie Sądu, ma rację organ, że planowane zamierzenie inwestycyjne jako ingerujące w układ konstrukcyjny budynku, którego skutkiem będzie zmiana przeznaczenia zarówno budynku znajdującego się na nieruchomości wspólnej, jak też przeznaczenia gruntu stanowiącego współwłasność, przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.
W niniejszej sprawie Skarżąca, jako współwłaściciel nieruchomości objętych inwestycją, oświadczyła, że nie wyraziła zgody na planowane zamierzenie inwestycyjne. Potwierdził to inwestor pismem z [...] października 2020 r., znak [...] .
Nie mają natomiast znaczenia podnoszone w skardze pozostałe zarzuty, jak i okoliczność, że w miejscu planowanej inwestycji funkcjonował sklep. Objęte wnioskiem zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania części handlowej budynku mieszkalno-użytkowego na świetlicę wiejską wraz z instalacjami: centralnego ogrzewania, wentylacji, wodociągową, kanalizacyjną, elektroenergetyczną, z planowaną lokalizacją na terenie działek nr [...] , [...] , [...] w obrębie ewidencyjnym P., nie jest tym samym obiektem co sklep.
Prowadząc ponownie postępowanie kierując się wyrażonym przez Sąd stanowiskiem odnośnie nie wykazania się przez inwestora tytułem do dysponowania nieruchomością, organ powinien wezwać inwestora do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością pozostającą we współwłasności, a następnie dokonać oceny powyższej okoliczności w aspekcie przesłanek z art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 i art. 35 ust. 4 Pb.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.)