II SA/Bd 1356/23

II SA/Bd 1356/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Grzegorz Saniewski
Katarzyna Korycka /przewodniczący sprawozdawca/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Zarządu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. Zarząd Dróg Powiatowych w M. ("ZDP w M.") wystąpił do Burmistrza S. o udzielenie zezwolenia na usunięcie wyszczególnionych 73 drzew rosnących w pasie drogowym dróg powiatowych na terenie gminy S..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w następstwie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego ("SKO") w B. z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] uchylającej uprzednio wydaną przez Burmistrza S. decyzję z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, Burmistrz S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...], na podstawie art. 83 ust. 1, art. 83c ust. 1 i 4, art. 83f ust. 1 pkt 3, art. 86 ust. 4, 7 i 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 916 ze zm.; prawidłowo: t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1336, dalej powoływanej jako "uop"), w punkcie 1 sentencji decyzji zezwolił na usunięcie przez ZDP w M. 23 szczegółowo określonych drzew, rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...] na działce o nr [...] obręb [...] gmina S., pow. [...] w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, natomiast w punkcie 2 sentencji decyzji odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie 32 szczegółowo wskazanych drzew, rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...], na działkach o nr [...] obręb [...], gmina S., pow. mogileński. W punkcie 3 decyzji organ uzależnił zezwolenie na usunięcie drzew wymienionych w tabeli w punkcie 1 od zastąpienia ich innymi drzewami, tj.: lipą drobnolistną i klonem zwyczajnym, poprzez ich posadzenie w pasie drogowym tej samej drogi powiatowej, z której usuwane będą drzewa w ilości 46 sztuk, w terminie do dnia [...] grudnia 2024 r. W punkcie 4 decyzji organ określił, iż w przypadku dokonywania wycinki drzew w okresach lęgowych ptaków wycinkę drzew należy przeprowadzić po potwierdzeniu maksymalnie 2 dni przed wycinką, przez specjalistę przyrodnika braku aktywnych lęgów ptaków oraz rozrodu zwierząt w obrębie usuwanych drzew i krzewów, a także wskazał, że należy zwrócić szczególną uwagę na obecność gniazd ptasich i zapobiec ich zniszczeniom.
W uzasadnieniu decyzji organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując w szczególności, że rozdzielił zakres wniosku na dwa odrębne postępowania i postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. włączył do akt postępowania decyzję Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie 18 drzew rosnących w pasie dróg powiatowych na terenie gminy S.. Wyjaśnił, że w ponownie prowadzonym postępowaniu przeprowadził w dniu [...] kwietnia 2023 r. oględziny 55 drzew rosnących w pasie drogi powiatowej na terenie gminy S., na działkach o nr [...], obręb [...], a także że zlecił sporządzenie opinii przyrodniczej drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...], która polegała na przeprowadzeniu wnikliwej oceny stanu sanitarnego drzew rosnących wzdłuż wskazanej drogi. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 83 ust. 2 uop wystąpił pismem z dnia [...] maja 2023 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska ("RDOŚ) w B. o uzgodnienie projektu zezwolenia, i że RDOŚ w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku o uzgodnienie projektu decyzji nie wyraził stanowiska, w związku z czym Burmistrz S. uznał, że nastąpiło uzgodnienie zezwolenia.
W oparciu o przeprowadzoną analizę dokumentacji dotyczącej przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że jedynie drzewa wymienione w pkt 1 pod poz. 1-15 przedmiotowej decyzji bezdyskusyjnie kolidują z zamierzoną przez ZDP w M. inwestycją (przebudową drogi powiatowej nr [...]) polegającą na poszerzeniu obustronnym jezdni, oraz że drzewa wyszczególnione pod poz. 16-23 w liczbie 8 sztuk, zgodnie ze sporządzoną opinią dendrologiczną są w złym stanie fitosanitarnym. Dlatego też organ uznał, że usunięcie tych drzew z uwagi na zły stan zdrowotny i lokalizację w pasie drogowym jest zasadne.
Uzasadniając natomiast odmowę udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew wskazanych w punkcie 2 sentencji decyzji organ wskazał, iż wyróżniają się one wysokimi walorami przyrodniczymi spośród przedstawicieli swojego gatunku i są one w bardzo dobrym stanie fitosanitarnym. Zdaniem organu wniosek dotyczący usunięcia 23 drzew w związku z plantowaniem skarp poboczy i rowów nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, iż nie stanowią one bezpośredniego, udowodnionego i realnego zagrożenia dla ruchu drogowego. Organ podkreślił, że usunięcie drzew musi wynikać z uwarunkowań racjonalnych i niezbędnych, takich jak zły stan zdrowotny drzew czy znaczne zaburzenia ich statyki, bądź realizacja inwestycji, dla której niezbędne jest usunięcie drzew, pod warunkiem że brak jest rozwiązań alternatywnych. Kwalifikując drzewa do usunięcia należy wziąć pod uwagę możliwość zastosowania alternatywnych wariantów realizacji inwestycji w zakresie przebudowy drogi powiatowej, niewymagających usunięcia drzew w związku z realizacją inwestycji. Ponadto organ wskazał, że 9 drzew rosnących od km 5+800 do km 6+280 wnioskowanych do usunięcia to kolejny etap przebudowy drogi powiatowej [...] [...] i drzewa te nie są wykazane w dokumentacji projektowanej inwestycji pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] odcinek od km 4+830 do km 5+738 na długości 0,908 km w miejscowości Ł." przedłożonego przez ZDP w M..
Od powyższej decyzji ZDP w M. wniósł odwołanie, zaskarżając w całości decyzję Burmistrz S. z dnia [...] sierpnia 2023 r. i zarzucając jej naruszenie:
1) art. 83a ust. 1 i 2a uop poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogowym w sytuacji braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz w sposób sprzeczny z wiążącym postanowieniem RDOŚ w B. z dnia [...] maja 2022 r. (prawidłowo [...] maja 2022 r.) nr [...], które jest dla organu wiążące;
2) art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego ("kpa") poprzez brak uwzględnienia stanowiska RDOŚ;
3) art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji;
4) art. 138 § 2 kpa poprzez brak uwzględnienia przez organ I instancji wskazań organu odwoławczego, co do okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty ZDP w M. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez udzielenie zezwolenia na usunięcie przez ZDP w M. drzew rosnących w pasie drogi powiatowej nr [...], na działkach o nr [...], obręb [...], gm. S., pow. M., zgodnie z wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.
W uzasadnieniu odwołania ZDP w M. zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie RDOŚ postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r. nr [...], uzgodnił projekt decyzji zezwalającej ZDP w M. na usunięcie 55 sztuk drzew o przynależności gatunkowej, obwodach pni i szczegółowej lokalizacji opisanych w zestawieniu tabelarycznym, stanowiącym załącznik nr [...] do projektu decyzji z dnia [...] marca 2022 r. [...], rosnących w pasie drogowym drogi powiatowej nr [...], na działkach o nr [...], obręb [...], gmina S.. RDOŚ po przeanalizowaniu przedłożonej dokumentacji uznał, że usunięcie wskazanych we wniosku drzew jest zasadne, gdyż kolidują one z przebudową drogi powiatowej nr [...] odcinek od km 4+830 do km 5+738 na długości 0,908 kom w miejscowości Ł.
ZDP w M. podkreślił, że z uwagi na okoliczność, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie doszło do zmiany zakresu żądania strony, to należy uznać powyższe stanowisko RDOŚ za wiążące dla organu I instancji. Posiłkując się orzecznictwem NSA, ZDP w M. wskazał, że wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, i że ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych nie może być dokonywana przez organ prowadzący postępowanie główne, dopóki postanowienie to nie zostanie w odpowiednim trybie wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte inne, wiążące organ prowadzący postępowanie główne. W ocenie ZDP w M. Burmistrz S. wydając decyzję w sposób sprzeczny z ustaleniami RDOŚ w B. dopuścił się naruszenia art. 83a ust. 1 i ust. 2a uop, jak również art. 106 kpa.
ZDP w M. wskazał również, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji naruszył art. 138 § 2 kpa, ponieważ nie wykonał poleceń SKO w B., zawartych w decyzji z dnia [...] marca 2023 r.nr [...] uchylającej poprzednią decyzję Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]. SKO wyraźnie bowiem wskazało, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi postępowanie w oparciu o złożony wniosek, że ograniczenie lub rozszerzenie zakresu wniosku wymaga każdorazowo dokonanie jego korekty, a także że rozstrzygnięcie organu wymaga należytego uzasadnienia, w tym odniesienia się do dokonanego przez RDOŚ uzgodnienia. ZDP w M. Zarząd więc, że organ I instancji nie odniósł się do treści uzgodnienia RDOŚ, oraz że organ nie rozpatrzył całości wniosku (nie odniósł się do wszystkich drzew objętych wnioskiem) i, że włączenie do akt sprawy decyzji dotyczącej pozostałych drzew nie czyni zadość temu zobowiązaniu. Wskazał też, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje dotyczące jednego wniosku.
Ponadto ZDP w M. podniósł, że organ I instancji naruszył art. 107 § 1 pkt 5 oraz § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji i oparcie się na lakonicznej argumentacji.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania SKO decyzją z dnia [...] października 2023 r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło przepisy prawa regulujące wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej oraz wskazało na uzupełniony przez organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu materiał dowodowy (przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2023 r. oględziny 55 drzew rosnących w pasie drogi powiatowej na terenie gminy S., na działkach o nr [...], obręb [...], a także pozyskaną opinię dendrologiczną z dnia [...] lutego 2023 r.). Podkreśliło, że włączając postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. do akt przedmiotowego postępowania decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r. zezwalającą na usunięcie 18 sztuk drzew rosnących w pasie dróg powiatowych na terenie gminy S., będącą konsekwencją wniosku ZDP w M. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew, organ I instancji wykazał, że łącznie pierwotny wniosek ZDP w M. z dnia [...] września 2021 r. o usunięcie 73 drzew został całościowo rozpatrzony. SKO zaznaczyło przy tym, że biorąc pod uwagę charakter sprawy przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego może być niezależnie każde wnioskowane do usunięcia drzewo.
W dalszej kolejności SKO podniosło, że projekt zaskarżonej decyzji został przedstawiony do uzgodnienia RDOŚ, który nie wyraził stanowiska w terminie określonym w art. 83a ust. 6 uop, co oznacza tym samym, że przedmiotowy projekt decyzji został uzgodniony w sposób milczący, i w konsekwencji, że RDOŚ uznał, że projekt decyzji jest prawidłowy pod względem merytorycznym i formalnym. Podkreśliło, że choć uzgodnienie jest formą wyrażenia stanowiska, które wiąże organ wydający decyzję, to jednak niesłuszne jest stanowisko strony odwołującej, iż z uwagi na fakt, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie doszło do zmiany zakresu żądania strony, to należy uznać pierwotne stanowisko RDOŚ w B. (postanowienie RDOŚ z dnia [...] maja 2022 r. uzgadniające projekt decyzji na usunięcie 55 drzew) za wiążące dla organu I instancji. Z chwilą bowiem uchylenia decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] (zezwalającej na usunięcie 15 drzew i odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie 40 drzew) przez SKO w B. decyzją z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], wygasł również byt prawny postanowienia uzgadniającego RDOŚ w B. z dnia [...] maja 2022 r. (prawidłowo [...] maja 2022 r.) Uchylenie ww. decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2021 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji miało taki skutek procesowy, że sprawa powróciła do punktu wyjścia (do poprzedniego stanu), a więc do takiego stanu prawnego, jaki miał miejsce po złożeniu pierwotnego wniosku przez ZDP w M. o usunięcie wskazanych drzew, a więc postępowanie przed organem I instancji w takiej sytuacji zaczęło toczyć się od początku. Oznacza to, jak podkreśliło SKO, że konieczne było uzyskanie nowego postanowienia uzgadniającego od RDOŚ w B., co też się stało przez tzw. milczące załatwienie sprawy, stosownie do art. 83a ust. 6 uop.
Następnie SKO stwierdziło, że organ I instancji w procesie decyzyjnym podjął prawidłowe działania mające na celu ochronę jak największej ilości drzew, które stanowią niezwykle cenny element przyrody. Burmistrz S. uzasadniając odmowę zezwolenia na usunięcie drzew wskazanych w punkcie 2 sentencji decyzji zaznaczył, że wyróżniają się one wysokimi walorami przyrodniczymi spośród przedstawicieli swojego gatunku i są one w dobrym stanie fitosanitarnym. Zdaniem Burmistrza S. wniosek dotyczący usunięcia 23 drzew w związku z plantowaniem skarp poboczy i rowów nie znajduje uzasadnienia, tym bardzkiej, iż nie stanowią one bezpośredniego, udowodnionego i realnego zagrożenia dla ruchu drogowego. SKO wskazało również na istotne funkcje drzew, mające bezpośredni wpływ na życie każdego człowieka oraz na życie na całej planecie. Ponadto zaznaczyło, że decyzja w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew co do zasady zależy od uznania organu, że zezwolenie na wycięcie drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew, jako podlegających ochronie prawnej elementów przyrody oraz, że zezwolenie na usunięcie drzew nastąpić może jedynie w sytuacji, gdy przyczyna zamierzonego usunięcia drzew zostanie przez organ uznana za przyczynę ważną, uzasadniającą rezygnację z przewidzianej ustawą ochrony drzew.
Reasumując SKO stwierdziło, że organ I instancji wydał decyzję odpowiadającą prawu i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, natomiast zarzuty odwołania są nieuzasadnione.
Na powyższą decyzję SKO, ZDP w M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając decyzję SKO w części w jakiej organ II instancji utrzymał w mocy pkt 2 decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] i wnosząc o uchylenie ww. decyzji SKO w zaskarżonej części. ZDP w M. Zarząd SKO naruszenie:
1) przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez błędne zastosowanie, które miało wpływ a wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy przez organ Il instancji decyzji Burmistrza S. w zakresie pkt 2 tej decyzji w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kpa tj. art. 106 kpa poprzez brak uwzględnienia przez organ I instancji stanowiska RDOŚ; art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 kpa poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; art. 138 § 2 kpa poprzez brak uwzględnienia przez Burmistrza S. wskazań organu odwoławczego co do okoliczności, które organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody;
2) art. 83a ust. 1 i 2a uop poprzez zaaprobowanie przez organ Il instancji odmowy udzielenia przez Burmistrza S. zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogi w przypadku braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz w sposób sprzeczny z postanowieniem RDOŚ z dnia [...] maja 2022 r. (prawidłowo [...] maja 2022 r.) nr [...], które jest dla organ wiążące.
W uzasadnieniu skargi ZDP w M. powtórzył argumentację wyrażoną w odwołaniu od decyzji Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...].
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotową sprawę zainicjował wniosek ZDP w M. o wydanie zezwolenia na usunięcie (wycięcie) 73 drzew, w którym wskazano, że są to drzewa rosnące w pasie dróg powiatowych suche lub obumierające, niszczejące nawierzchnię, ograniczające widoczność na łukach i skrzyżowaniach, stanowiące zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz uniemożliwiające planowaną przebudowę drogi. Do akt sprawy przedłożony został projekt budowlany wykonawczy dla inwestycji "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 4+830 do km 5+738 na dł. 0,908 km w miejsc. [...]".
Zaskarżoną decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2023 r., którą to organ I instancji w pkt 1 decyzji zezwolił na usunięcie 23 drzew (15 kolidujących z inwestycją w związku z zamierzonym poszerzeniem obustronnym jezdni) oraz 8 drzew, które w opinii dendrologicznej z dnia [...] lutego 2023 r. zostały wskazane do wycinki z uwagi na ich zły stan fitosaniarny. Jednocześnie w pkt 2 decyzji organ odmówił udzielenia zezwolenia na usunięcie 32 drzew objętych wnioskiem inwestora.
ZDP w M. zaskarżył decyzję SKO w części utrzymującej w mocy pkt 2 decyzji organu I instancji. Z uwagi na zakres zaskarżenia decyzji SKO wskazać należy, że wniesienie skargi powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, w ramach którego sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany granicami skargi, a więc zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Sąd zobowiązany jest więc wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Niemniej jednak skarżący może przedmiotem skargi uczynić określony akt lub czynność z zakresu administracji publicznej w całości lub tylko w części. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (patrz Tarno Jan Paweł, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz Lex do art. 134). Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja SKO jedynie w części w jakiej odnosi się ona do rozstrzygnięcia organu I instancji odmawiającego udzielenia zezwolenia na usunięcie 32 drzew objętych wnioskiem inwestora, w tej bowiem wyłącznie części strona skarżąca zaskarżyła decyzję SKO, a zatem jedynie w tym zakresie zostało wszczęte postępowania sądowoadministracyjne i tym samym wyznaczone granice sprawy rozpoznawanej przez Sąd.
Z uwagi na przedmiot sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 83 ust. 1 pkt 1 uop usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 2a). Na tle przytoczonych regulacji przyjmuje się, że jednym z podstawowych instrumentów służących ochronie drzew i krzewów rosnących na terenach miast i wsi (poza wyjątkami wynikającymi z art. 83f uop) jest obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które w przypadku drzew znajdujących się w pasie drogowym drogi publicznej wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Prawidłowe zastosowanie przytoczonych norm prawa materialnego, a więc w konsekwencji wydanie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew, wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sposób odpowiadający wymogom określonym w kpa, co wiąże się w szczególności z koniecznością wyjaśnienia i ustalenia istotnych okoliczności z punktu widzenia stosowanych norm prawa materialnego.
Organy administracji publicznej w świetle wymogów procedury administracyjnej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), praworządnie (art. 7 kpa) oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 ust. 1 kpa). Obowiązkiem organów administracji wynikającym z zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki nakazowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego - art. 80 kpa, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący - art. 77 § 1 kpa, a więc przy podjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści - art. 7 w zw. za art. 11 kpa. Ponadto, materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie z punktu widzenia norm prawa materialnego. Obowiązkiem organów administracji jest również wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 kpa). Wskazane zasady postępowania administracyjnego, w tym i zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa, organ realizuje m.in. poprzez prawidłowe, a więc zgodne z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie (faktyczne i prawne) decyzji administracyjnej, załatwiającej daną sprawę administracyjną.
Uzasadnienie decyzji, stanowi integralną część decyzji administracyjnej. Sporządzenie go więc w sposób istotnie wadliwy, uniemożliwia zapoznanie się z motywami rozstrzygnięcia. Z treści art. 11 kpa wprost wynika, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy lub wypowie się co do nich w sposób niejasny. Obowiązkiem organu przy uzasadnianiu decyzji jest więc wyjaśnienie istotnych okoliczności danej sprawy (art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa). Niewykonanie wskazanych obowiązków stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwych w tym zakresie decyzji administracyjnych.
Jedynie przeprowadzenie postępowania w sposób odpowiadający wymogom określonym w powyższych przepisach, które z mocy art. 140 kpa odnoszą się także do organu II instancji, oraz prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w ramach którego organ odniesie się do istotnych okoliczności sprawy i całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyjaśni w sposób jasny przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, stanowi o możliwości kwalifikacji działania organu w postępowaniu administracyjnym jako opartego na przepisach prawa, praworządnego, przekonywującego i budzącego zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.
W rozpoznawanej sprawie SKO nie sprostało wskazanym powyżej wymogom postępowania administracyjnego, gdyż nie ustaliło i nie wyjaśniło w sposób jasny w uzasadnieniu podjętej decyzji na podstawie całości zgromadzonego w sposób kompletny materiału dowodowego istotnych okoliczności mających znaczenie prawne w sprawie, a więc w tym przypadku okoliczności dotyczących kwestii udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. W zaskarżonej decyzji SKO wskazując na istotną rolę drzew dla życia człowieka i życia na całej planecie oraz podkreślając, że zezwolenie na wycinkę drzew jest wyjątkiem od reguły zachowania drzew jako podlegającego ochronie prawnej elementu przyrody, stwierdziło że rozstrzygnięcie organu I instancji odnośnie drzew wskazanych w pkt 2 sentencji decyzji odpowiada prawu. W tym zakresie powołało się na stanowisko organu I instancji, iż przedmiotowe 23 drzewa są w dobrym stanie fitosanistarnym oraz, że wniosek dotyczący ich usunięcia w związku z plantowaniem skarp poboczy i rowów nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej iż nie stanowią one bezpośredniego, udowodnionego i realnego zagrożenia dla ruchu drogowego.
Zdaniem Sądu wskazane okoliczności stanowiące podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew nie stanowią pełnego odniesienia się do wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które należało wziąć pod uwagę podejmując decyzję w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew. Przede wszystkim podkreślić należy, że ZDP w M. w złożonym wniosku o udzielenie zezwolenia na usunięcie drzew powołał się nie tylko na zły stan drzew, ale również podniósł, że wnioskowane do usunięcia drzewa stanowią zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, ograniczają widoczność na łukach i skrzyżowaniach oraz co istotne uniemożliwiają planowaną przebudowę drogi.
W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym dotyczącym planowanej przebudowy drogi powiatowej nr [...] od km 4+830 do km 5+738 wskazano, że podstawowym celem projektowanej przebudowy odcinka drogi powiatowej jest poprawa bezpieczeństwa zmotoryzowanych uczestników ruchu oraz że zakres planowanej inwestycji obejmuje m.in. poszerzenie obustronne jezdni do jednolitej szerokości 5,50m, regulację obustronnych poboczy (wykonanie jednolitej szerokości 0,75m), odwodnienie drogi powierzchniowe za pomocą spadków i spływ wód do rowów przydrożnych, które zostaną odtworzone i pogłębione wraz z plantowaniem skarp. Ponadto w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. ZDP w M. wyjaśnił, że w związku z realizacją ww. inwestycji konieczne jest usunięcie drzew rosnących od km 4+940 do km 5+610, gdyż kolidują one z zakresem planowanej inwestycji obejmującym: poszerzenie obustronne jezdni do jednolitej szerokości 5,5m, utwardzenie pobocza oraz odtworzenie rowów, plantowanie skarp pobocza i rowów. ZDP w M. podkreślił, że drzewa rosnące na wskazanym odcinku drogi uniemożliwiają realizację inwestycji we wskazanym zakresie. Jednocześnie ZDP w M. wskazał, że rozpatrywano warianty alternatywne dla przebudowy drogi powiatowej, jednak z uwagi na wąski pas drogowy nie ma możliwości przebudowy drogi bez wycięcia wnioskowanych drzew. Do pisma z dnia [...] marca 2022 r. inwestor załączył, jak wynika z treści tego pisma, projekt budowlany wykonawczy przebudowy drogi wraz z mapą z naniesioną lokalizacją drzew planowanych do usunięcia. Po uzyskaniu ww. wyjaśnień inwestora i przedłożonych przez niego dokumentów organ I instancji przesłał RDOŚ projekt decyzji zezwalającej na usunięcie 55 drzew rosnących w pasie dróg powiatowych, który został pozytywnie uzgodniony przez RDOŚ postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., a organ współdziałający wskazał na konieczność usunięcia drzew z uwagi na kolizję z przebudową drogi powiatowej.
Jak wynika zatem z projektu budowlanego dotyczącego planowanej przebudowy drogi powiatowej nr [...] od km 4+830 do km 5+738, jak i z pisma wyjaśniającego inwestora z dnia [...] marca 2022 r., zakres planowanej inwestycji nie został ograniczony jedynie do poszerzenia obustronnego jezdni do jednolitej szerokości 5,5m (co stanowiło podstawę udzielenia zezwolenia na usunięcie 15 drzew w decyzji z dnia [...] sierpnia 2023 r.) oraz plantowania skarp (na co wskazano - w ramach przyczyn odmowy udzielenia zezwolenia - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2023 r.), ale również w ww. dokumentach wskazano na konieczność wykonania i utwardzenia pobocza oraz odtworzenia i pogłębienia rowów. W dokumentacji projektowej wskazano na odwodnienie drogi (odprowadzanie z niej wód opadowych i roztopowych), podnosząc że zostanie wykonane odtworzenie i pogłębienie rowów wraz z plantowaniem skarp. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do całości wskazanych prac związanych z realizacją planowanej inwestycji. W zakresie bowiem rozstrzygnięcia odmownego, powołując się na stanowisko organu I instancji, odniósł się wyłącznie do kwestii plantowania skarp i wskazał zdawkowo za organem I instancji że nie uzasadnia to usunięcia 23 drzew. Organ całkowicie pominął natomiast kwestię konieczności odwodnienia drogi i m.in. w związku z tym wskazanej w dokumentacji projektowej potrzeby pogłębienia i odtworzenia rowów. Nie odniósł się również do zamierzenia obejmującego wykonanie i utwardzenie pobocza. W związku z tym, że planowane przebudowa drogi obejmowała również te zamierzenia inwestycyjne, stwierdzić należy, że organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności związanych z rozstrzygnięciem kwestii udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew rosnących od km 4+940 do km 5+610 wnioskowanych do usunięcia z uwagi na kolizję z zakresem planowanej inwestycji, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i art. 11 kpa i w zw. z art. 140 kpa. Należy podkreślić, że zapewnienie prawidłowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych z powierzchni drogi i związane z realizacją tego celu prace zapewniające spływ wód do rowów przydrożnych ma istotne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, co powinno zostać w związku z tym rozważone przez organ przy podjęciu rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy. Jednocześnie należy zaznaczyć, że w sprawie w żaden sposób nie wyjaśniono zajętego stanowiska, że plantowania skarp nie uzasadnia usunięcia 23 drzew. Ponadto co szczególnie istotne, w opinii dendrologicznej z dnia [...] lutego 2023 r. wskazano, że projekt zakłada poszerzenie jezdni tworząc pas od nowa, że podczas korytowania zostaną uszkodzone korzenie drzew przydrożnych, że w projekcie założono również odnowienie rowu przebiegającego od strony pól oraz, że obustronne uszkodzenie korzeni znacznie osłabi drzewa i zupełnie zmieni ich dotychczasową statykę, w związku z czym może dojść do sytuacji, że pozornie zdrowe drzewo bez większych przyczyn przewróci się na uczęszczaną jezdnię i, że brak korzeni bez wątpienia doprowadzi do takiej sytuacji. Jak podkreślono odtworzenie i pogłębienie rowów oraz poszerzenie jezdni, stanowią zaplanowane elementy przebudowy drogi powiatowej nr [...]. W tych okolicznościach należało rozważyć przytoczone stanowisko zawarte w opinii dendrologicznej w kontekście całości zamierzenia inwestycyjnego (poszerzenie jezdni, odnowienie rowów) i odnieść się do kwestii zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego przy założeniu realizacji elementu inwestycji jakim jest także odtworzenie i pogłębienie rowów przydrożnych. Brak wyjaśnienia i odniesienia się do tego aspektu sprawy stanowi również o naruszeniu ww. przepisów postępowania administracyjnego.
Ponadto w sprawie nie odniesiono się do wskazanego w przedmiotowym wniosku celu wnioskowanej wycinki drzew związanego z ograniczaniem przez drzewa widoczność na łukach i skrzyżowaniach. Do akt spawy została załączona dokumentacja projektowa obejmująca m.in. plan zagospodarowania terenu, na którym to nie została uwidoczniona w sposób wyraźny lokalizacja planowanych do wycinki drzew, które to nie zostały także oznaczone np. numerem, liczbą, symbolem. W tych warunkach nie sposób zweryfikować ani istnienia wskazanych przez inwestora powodów usunięcia drzew związanych z zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez m.in. ograniczenie widoczność na łukach i skrzyżowaniach, ani też stanowiska organów o braku zagrożenia dla ruchu drogowego. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej obowiązkiem organów jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Przepis ten obligował organy do zgromadzenia kompletnego i niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego. W sprawie dotyczącej udzielenia zezwolenia na usunięcia drzew w pasie drogowym koniecznym elementem materiału dowodowego jest mapa obrazująca w sposób niewątpliwy drzewa (wraz z ich oznaczaniem) znajdujące się w pasie drogowym, celem oceny czy i w jakim zakresie kolidują one z planowaną przebudową drogi, a także czy stanowią one zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na ich usytuowania na łukach drogi lub przy skrzyżowaniach. Brak takiej mapy stanowi o niekompletności zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Z akt sprawy wynika, że w sprawie również RDOŚ wnosił o uzupełnienie dokumentacji sprawy we wskazanym zakresie i, że mapa z naniesioną lokalizacją drzew planowanych do usunięcia została przedłożona przez inwestora wraz z pismem z dnia [...] marca 2022 r. i ostatecznie przesłana RDOŚ. Niemniej znajdująca się w aktach sprawy mapa (plan zagospodarowania terenu) nie obrazuje zdaniem Sądu w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości lokalizacji wraz z oznaczaniem planowanych do usunięcia drzew.
W tym stanie rzeczy z uwagi na wskazane naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy punkt 2 decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2023 r., celem wyjaśnienia i ocenienia zasadności wniosku inwestora w kontekście całości zmierzonych prac związanych z realizacją inwestycji, w tym więc i wykonania i utwardzenia pobocza oraz odtworzenia i pogłębienia rowów (a nie jedynie planetowania skarp - w zakresie odmownego rozstrzygnięcia i poszerzenia jezdni - w zakresie pozytywnego rozstrzygnięcie nie objętego przedmiotem zaskarżenia), a także celem dokonania oceny wniosku z punktu widzenia konieczności zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego nie tylko w aspekcie stanu fitosanitarnego drzew, ale także całego planowanego zakresu inwestycji (z uwzględnieniem ww. wniosków zawartych w opinii dendrologicznej) oraz określonego usytuowania drzew w pasie drogowym np. na łukach drogi i przy skrzyżowaniach, a ponadto celem uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w wskazanym przez Sąd zakresie. Weryfikacja zasadności wniosku inwestora na potrzeby realizacji całości zamierzenia inwestycyjnego wymaga także poddania ocenie stanowiska inwestora odnośnie braku możliwości zastosowania wariantu alternatywnego dla zamierzonej przebudowy drogi z uwagi na wąski pas drogowy.
Odnośnie zarzutu skargi braku uwzględnienia postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2022 r. uzgadniającego projekt decyzji zezwalającej na usunięcie 55 drzew, wskazać należy, że wydana w następstwie ww. uzgodnienia decyzja Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] zezwalająca na usunięcie 15 drzew i odmawiająca udzielenia zezwolenia na usunięcie 40 drzew została decyzją SKO z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] uchylono, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu został uzupełniony materiał dowodowy o opinię dendrologiczną z dnia [...] lutego 2023 r. i przeprowadzone oględziny w dniu [...] kwietnia 2023 r., a następnie został sporządzony projekt decyzji zezwalającej na usunięcie 23 drzew i odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie 32 drzew, który następnie organ I instancji przesłał RDOŚ do uzgodnienia, natomiast organ współdziałający nie zajął stanowiska w ustawowym terminie. Zgodnie z art. 83a ust. 2a uop zezwolenie na usunięcie drzewa w pasie drogowym drogi publicznej, z wyłączeniem obcych gatunków topoli, wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Stosownie zaś do treści art. 83a ust. 4 uop do uzgodnienia przesyła się projekt zezwolenia wraz z aktami sprawy, natomiast w myśl art. 83a ust. 6 uop niewyrażenie stanowiska w terminie 30 dni, a w przypadku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego - 60 dni, od dnia otrzymania projektu zezwolenia, o którym mowa w ust. 2a i 3, przez organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, uznaje się za uzgodnienie zezwolenia. Jak wynika z art. 83a ust. 2a uop, w przepisie tym posłużono się sformułowaniem "po uzgodnieniu", co wskazuje że organ administracji upoważniony do wydania zezwolenia nie będzie mógł tego zrobić bez zgody organu współdziałającego. Oznacza to, że odmowa uzgodnienia przez RDOŚ stanowi podstawę do wydania decyzji negatywnej, tj. odmawiającej udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew. Wynika to z istoty uzgodnienia jakim jest wymóg osiągnięcie konsensu z organem współdziałającym. W sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, gdyż RDOŚ nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, co zgodnie z treścią art. ww. 83a ust. 6 uop oznacza, że RDOŚ uzgodnił projekt decyzji zezwalający na usunięcie 23 drzew i odmawiający udzielenia zezwolenia na usunięcie 32 drzew. W tych warunkach należy stwierdzić, że organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2023 r. decyzję zezwalającą na usunięcie 23 drzew i odmawiającą udzielenia zezwolenia na usunięcie 32 drzew, która została uzgodniona przez RDOŚ. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji, a także że jeżeli nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, powtórzenie tej procedury jest niezbędne. W sprawie takie zmiany miały miejsce, gdyż jak wskazano uzupełniono materiał dowodowy o istotny dokument jakim jest opinia dendrologiczna. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi pominięcia postanowienia RDOŚ z dnia [...] maja 2022 r., gdyż wydana w następstwie tego uzgodnienia decyzja Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2022 r. została uchylona, a w ponownie prowadzonym postępowaniu materiał dowodowy został uzupełniony o istotny dokument, a następnie sporządzony nowy projekt decyzji przekazany do uzgodnienia RDOŚ, który nie zajął stanowiska w sprawie, co oznacza uzgodnienie zezwolenia.
W kwestii zarzutu braku rozpatrzenia całości wniosku inwestora podkreślić należy, że art. 104 kpa sanowi, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (§ 1) oraz, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w całości i decyzje rozstrzygające sprawę co do jej istoty w części są decyzjami merytorycznymi. Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie całej sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną. Kodeks, który w przepisie art. 104 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 przewiduje wydanie decyzji częściowej, nie określa żadnych przesłanek dopuszczalności wydania decyzji częściowej. Należy w związku z tym przyjąć, że dopuszczalność wydania decyzji częściowej wiąże się z charakterem przedmiotu postępowania, który może być w tym sensie podzielny, że możliwe będzie rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek. W przypadku zezwolenia na usunięcie drzew, każde drzewo może stanowić oddzielny przedmiot postępowania, co oznacza że nie ma przeciwwskazań do wydania decyzji częściowej. W sprawie można więc było wydać decyzję częściową, a więc rozstrzygającą jedynie o części drzew objętych wnioskiem inwestora. Zauważyć jednak należy, że w zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] maja 2023 r. włączył do akt postępowania decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r. zezwalającą na usunięcie 18 drzew, będącą konsekwencją wniosku ZDP w M. o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew. Z akt sprawy wynika, że załączoną do akt sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2023 r. udzielono zezwolenia na usunięcie kilkudziesięciu drzew rosnących w pasach drogowych dróg powiatowych na terenie gminy S.. W tej sytuacji, uwzględniając okoliczność powołania się przez SKO na ww. decyzję z dnia [...] stycznia 2023 r., organ powinien wykazać, że decyzja ta obejmuje 18 drzew objętych przedmiotowym wnioskiem inwestora.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 2 ppsa.