Lexedit
Wróć do analizy orzeczenia
Pełny tekst orzeczenia

II SA/Bd 1311/23

Oryginalna, niezmieniona treść orzeczenia. Jeżeli chcesz przeczytać analizę (zagadnienia prawne, podstawa prawna, argumentacja, rozstrzygnięcie), wróć do strony orzeczenia.

II SA/Bd 1311/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Sygn. powiązane
II GZ 466/24 - Postanowienie NSA z 2024-10-24
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2132
art. 32  ust.  2
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia ( t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora [...] w [...] z dnia [...] września 2023 r. [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania wprowadzania do obrotu i wycofania z obrotu produktu. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora [...] w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora [...] w [...] na rzecz M. Ł. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nakle nad Notecią ("PPIS") decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] znak sprawy: [...], wydaną na podstawie m.in. art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2132 ze zm., dalej jako "u.b.ż.ż."), nakazał skarżącemu M. Ł. prowadzącemu działalność pod firmą [...], zaprzestać wprowadzania i wycofać już wprowadzony do obrotu handlowego produkt pod nazwą "[...]" jako preparat do początkowego żywienia niemowląt, w tym również "[...] [...]". Jednocześnie na podstawie m.in. art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 338, dalej "u.p.i.s.") organ nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu decyzji PPIS wyjaśnił, że w niniejszej sprawie w związku z pismem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy ("PWIS") z dnia 2 czerwca 2023 r. dotyczącym wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (RP) produktu [...] 1, przeprowadzona została kontrola. Jak wskazał, pracownicy organu na podstawie analizy posiadanej przez organ dokumentacji ustalili w szczególności, że skarżący złożył 4 powiadomienia o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP produktu o ww. nazwie jako produktu do początkowego żywienia niemowląt, a następnie w latach 2020-2021 złożył rezygnację z wprowadzania ich do obrotu, wycofując wszystkie powiadomienia. W dniu 5 czerwca 2023 r. organ, jak wskazał, dokonał analizy portalu Allegro, z której wynika, że firma przedsiębiorcy nadal oferuje do sprzedaży ww. preparat jako produkt do początkowego żywienia niemowląt. Stwierdzona podczas kontroli ww. nieprawidłowość, jak wskazał organ, narusza art. 29 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.b.ż.ż. Jednocześnie PPIS wskazał, że w związku z brakiem zgłoszenia przez przedsiębiorcę ww. produktu jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt do GIS, PPIS prowadzi postępowanie mające na celu uniemożliwienie wprowadzania do obrotu produktu [...] 1 ze względu na podejrzenie, że nie spełnia on wymagań przewidzianych prawem dla preparatu do początkowego żywienia niemowląt. Ponadto organ powołał się na art. 27 u.p.i.s. jako na podstawę zastosowanego w sprawie środka z uwagi na konieczność natychmiastowego przeciwdziałania niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego.
Od powyższej decyzji M. Ł. wniósł odwołanie, w którym wniósł o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i zarzucił:
1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji poprzez przyjęcie, że skarżący wprowadza do obrotu produkt [...] 1 i sprzedaje produkty za pośrednictwem Internetu, podczas gdy czyni to jego ojciec W. Ł., co jest wiadome organowi z urzędu;
2) naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, mimo pozostawania w obrocie prawnym prawomocnej i ostatecznej decyzji wydanej w tożsamym stanie faktycznym i prawnym, która jest dla organu wiążąca, tj. decyzji PWIS z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uchylającej decyzję PPIS z dnia [...] września 2021 r. nr 282/2021 i umarzającej postępowanie - gdzie w punkcie III uchylonej decyzji PPIS nakazywał "wycofać z obrotu i sprzedaży wysyłkowej przez internet wszystkie produkty spożywcze opatrzone marką [...];
3) naruszenie art. 51 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 221 - dalej: "p.p.") poprzez przeprowadzenie kontroli poza siedzibą przedsiębiorcy, bez zgody przedsiębiorcy, podczas gdy zgodnie z ust. 4 cytowanego przepisu oznacza to, że dokumenty oraz informacje zebrane w toku czynności wykonywanych przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ust. 2-3a nie stanowią dowodu w postępowaniu kontrolnym. Tym samym jakiekolwiek wykorzystywanie materiału dowodowego zebranego poza siedzibą przedsiębiorcy rodzi również skutki określone w art. 46 ust. 3 p.p. i uniemożliwia ich wykorzystywanie w jakimkolwiek postępowaniu;
4) naruszenie art. 54 ust. 1 p.p. poprzez prowadzenie równocześnie kontroli wraz z odbywającą się u kontrolowanego inną kontrolą, na co przedsiębiorca nie wyraził zgody;
5) naruszenie art. 48 ust. 1 p.p. poprzez brak dokonania zawiadomienia o kontroli oraz poprzez wskazanie przez organ, że odstępując od zawiadomienia o kontroli powołuje się na zamiar przeprowadzenia kontroli na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej – czego jednak nie uczynił, gdyż z protokołu kontroli jak i zaskarżonej decyzji wynika, że organ kontrolował przestrzeganie przepisów u.b.ż.ż., a więc opierał się na przepisach krajowych, a nie unijnych;
6) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, mimo braku wszczęcia postępowania administracyjnego;
7) naruszenie ar. 49 p.p. poprzez przeprowadzenie czynności kontrolnych bez doręczenia upoważnienia do kontroli w dniu kontroli, mimo obecności kontrolowanego w siedzibie przedsiębiorstwa;
8) naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. w zw. z art. 57 ust. 4 pkt 1 p.p. poprzez brak dokonania wpisu o kontroli w książce kontroli;
9) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak poczynienia ustaleń faktycznych, uniemożliwienie kontrolowanemu wzięcia udziału w sprawie, oparcie się na z góry przyjętej tezie, brak weryfikacji rzekomych informacji będących podstawą wydania decyzji, wydanie decyzji w oparciu o dane dostępne w internecie – bez ich weryfikacji i ustalenia ich autora;
10) naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na niezasadnym przyjęciu, że: podstawą kontroli była interwencja konsumencka, podczas gdy treść protokołu kontroli jednoznacznie wyklucza możliwość zaistnienia jakiejkolwiek skargi czy interwencji, gdyż nie została ona określona i nie wskazano jakiej partii produktu dotyczy; [...] 1 jest preparatem do początkowego żywienia niemowląt, podczas gdy produkt ten nie jest etykietowany ani reklamowany jako taki preparat, nie jest tak również kategoryzowany na stronach internetowych; pominięcie że zgodnie z pouczeniem GIS kontrolowany miał możliwość wprowadzania produktu jako ogólnospożywczego, nadto doszło do uchylenia postanowień zobowiązujących kontrolowanego do przedłożenia dodatkowych dokumentów; kontrolowany dokonuje sprzedażny na portalu Allegro, podczas gdy to W. Ł. sprzedaje produkty za pośrednictwem portalu korzystając jedynie z konta kontrolowanego.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił obszerną argumentację na poparcie podniesionych zarzutów, podnosząc dodatkowo, że organ wskazał błędną podstawę prawną przeprowadzenia kontroli – art. 4 i art. 25 u.p.i.s. – dotyczącą bieżącego nadzoru, podczas gdy z treści protokołu wynika, że była to kontrola interwencyjna. Zarzucił również zastosowanie przepisów u.b.ż.ż. która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
Po rozpatrzeniu ww. odwołania PWIS decyzją z [...] września 2023 r. [...] znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji PWIS wskazał, że postanowieniem z [...] lipca 2023 r. dopuścił do sprawy dowody z dokumentów (poszczególnych pism GIS). Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania PWIS wyjaśnił m.in. że pracownicy organu podczas kontroli nie mieli możliwości wręczenia skarżącemu upoważnienia do kontroli, gdyż zostali poinformowani że jest on obecny przy czynnościach kontrolnych prowadzonych przez NBP; że upoważnienia do kontroli znajdują się w dokumentacji organu I instancji; że rozpoznanie niniejszej sprawy nie cierpiało zwłoki dlatego odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postepowaniu, na którą to okoliczność sporządzono notatkę, znajdującą się w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 i 3 p.p. organ uznał za niezasadny, wskazując że w sprawie podjęto próbę przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, jednak nie było możliwości jej zrealizowania. Wobec tego pracownicy zrealizowali czynności służbowe w sposób zdalny. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że kontrola przeprowadzana była na podstawie rozporządzenia 2017/625 i wobec tego mogła odbyć się bez wcześniejszego uprzedzenia. Ponadto, wskazał, że nie stanowiło naruszenia prowadzenie kontroli równocześnie z inną kontrolą, zakładając że rzeczywiście się ona odbyła. Nie uwzględnił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., podnosząc, że decyzja PPIS z dnia [...].09.2021 r. oraz uchylająca ją decyzja PWIS z dnia [...].11.2021 r. zostały wydane w odrębnej sprawie, nieodnoszącej się do niniejszego postępowania. Dotyczyły bowiem decyzji organu, w której postanowiono cofnąć decyzję zatwierdzającą zakład należący do skarżącego, czego konsekwencją był również nakaz wycofania i sprzedaż produktów marki [...]. Nie uwzględnił także zarzutu że kontrola była spowodowana interwencją konsumencką, wyjaśniając, że w aktach znajduje się e-mail konsumenta dotyczący wprowadzania do obrotu handlowego produktu [...] 1. Niezasadne zdaniem PWIS były także zarzuty dotyczące błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że [...] 1 to preparat do początkowego żywienia niemowląt, gdyż materiał dowodowy (wydruki ze stron internetowych) w ocenie organu i wbrew twierdzeniom skarżącego dowodzi, że produkt był etykietowany i reklamowany jako preparat do początkowego żywienia niemowląt. Odnośnie przedłożonych przez skarżącego dowodów mających świadczyć o tym, że to W. Ł. wprowadzał do obrotu przedmiotowe produkty, PWIS wskazał, że dowody nie zasługują na zmianę stanowiska organu. Podkreślił, że wydruk wiadomości z portalu Allegro nie dowodzi, że to W. Ł. był nadawcą, gdyż jest niepodpisany oraz że właścicielem konta był M. Ł.. Organ nie uwzględnił także paragonu, który jak wskazał, nie jest opatrzony informacją o koncie na Allegro, z którego korzystał sprzedawca. Wskazał również, że produkty [...] 1 i Uzupeniczak do puszki [...] 1 mogą być sprzedawane przez dowolne osoby na ww. portalu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...].08.2023 r. otrzymał pismo informujące o ponownym wprowadzeniu do obrotu produktu [...] 1 wraz z dowodami w postaci zrzutów ekranu ze stron internetowych. Z otrzymanych dowodów nie wynika co prawada, że równocześnie dokonywano sprzedaży produktu [...] [...] 1, jednak w ocenie PWIS okoliczność, że aktualnie środek ten nie jest wprowadzany do obrotu nie oznacza, że jego ponowna sprzedaż nie będzie prowadzona. Odnośnie dowodu strony w postaci oświadczenia W. Ł., że konto na portalu Allegro należy do jego syna, jednak ot on wprowadzał do obrotu przedmiotowe produkty oraz twierdzenia, że zgodnie z art. 2 u.b.ż.ż. mleko i produkty mleczne jako produkty pochodzenia zwierzęcego pozostają poza kompetencją organu – PWIS uznał je za niezasadne, stwierdzając że zebrane w sprawie dowody wskazują, że skarżący był odpowiedzialny za prowadzenie z konta [...] na Allegro sprzedaży produktów stanowiących preparaty do początkowego żywienia niemowląt, w stosunku do których Państwowa Inspekcja Pracy sprawuje nadzór.
M. Ł. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, powyższą decyzję domagając się jej uchylenia i podnosząc zarzuty w istocie tożsame ze sformułowanymi w odwołaniu, dotyczące przed wszystkim naruszenia przepisów p.p. podczas przeprowadzonej kontroli oraz błędów w ustaleniach faktycznych (przede wszystkim twierdzenia, że to skarżący wprowadza produkty za pośrednictwem Allegro oraz że [...] 1 jest preparatem do początkowego żywienia niemowląt). Dodatkowo zarzucił naruszenie:
1) art. 10 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji przed upływem zakreślonego stronie terminu do ustosunkowania się i zapoznania z materiałem dowodowym, który upływał w dniu [...] września 2023 r., gdzie decyzja wydana została [...] września 2023 r.;
2) art. 6 w zw. z art. 4 u.p.i.s. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej oraz art. 1 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 853/2004 PE i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w zw. z art. 61 i art. 62 u.b.ż.ż. poprzez przeprowadzenie kontroli przed podmiot nieupoważniony, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji sprzecznej z porządkiem prawnym;
3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w odwołaniu oraz wnioskach z dnia [...] września 2023 r. oraz [...] sierpnia 2023 r.;
4) art. 135 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku skarżącego o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, co wskazuje na pośrednie przyznanie przez organ bezprzedmiotowości zaskarżonej decyzji, gdyż jest niewykonalna wobec skarżącego, który nie jest stroną postępowania i wskazanych w decyzji produktów do obrotu nie wprowadzał.
Skarżący sformułował także wniosek o przeprowadzenie dowodów przez Sąd w postaci dokumentów z których wynika, że to W. Ł. wprowadzał do obrotu produkty marki [...] oraz opinii naukowych dotyczących colostrum.
W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniósł przy tym, że wszystkie wniesione przez stronę wnioski dowodowe zostały zaliczone w poczet materiału dowodowego i przeanalizowane. Nie zgodził się z zarzutem nierozpoznania wniosku o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności, tłumacząc że w treści zaskarżonej decyzji ujęto, że wobec uznania iż przedmiotowe produkty mogą zagrażać zdrowiu ludzkiemu, zdaniem organu zasadnym było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.
Kwestią wymagającą analizy Sądu w niniejszej sprawie jest legalność zaskarżonej decyzji, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję PPIS nakazującą skarżącemu zaprzestania wprowadzania do obrotu i wycofania z obrotu produktu "[...] 1" jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt, w tym również "Uzupełniacza do puszki [...] 1", w trybie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.
Podstawą działania organów w sprawie były przepisy ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, natomiast materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż., w celu monitorowania produktów wprowadzanych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, podmiot działający na rynku spożywczym, który wprowadza lub ma zamiar wprowadzić po raz pierwszy do obrotu preparaty do początkowego żywienia niemowląt oraz środki spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego jest obowiązany powiadomić o tym Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej "GIS").
Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż., po otrzymaniu powiadomienia, o którym mowa w art. 29 ust. 1, Główny Inspektor Sanitarny może przeprowadzić postępowanie mające na celu wyjaśnienie, czy produkt objęty powiadomieniem, ze względu na jego skład, właściwości poszczególnych składników oraz przeznaczenie:
1) jest środkiem spożywczym zgodnie z zaproponowaną przez podmiot działający na rynku spożywczym kwalifikacją oraz czy spełnia wymagania dla danego rodzaju środka spożywczego, w szczególności, czy jako:
a) środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego wyraźnie różni się od żywności przeznaczonej do powszechnego spożycia oraz czy odpowiada szczególnym potrzebom żywieniowym, zgodnie z jego przeznaczeniem, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 43, i spełnia wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 i 2,
b) suplement diety lub środek spożywczy, do którego dodano witaminy, składniki mineralne lub inne substancje wykazujące efekt odżywczy lub inny fizjologiczny spełnia warunki określone w przepisach wydanych - odpowiednio - na podstawie art. 27 ust. 6 i 7 oraz w rozporządzeniu 1925/2006;
2) nie spełnia wymagań innego rodzaju produktu przeznaczonego do używania przez ludzi, w szczególności produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego, produktu kosmetycznego w rozumieniu przepisów o produktach kosmetycznych lub wyrobu medycznego w rozumieniu przepisów o wyrobach medycznych.
W art. 29 ust. 1 pkt 1 u.b.ż.ż. wprowadzono zatem obowiązek powiadomienia GIS przez podmiot działający na rynku spożywczym o zamiarze pierwszego wprowadzenia do obrotu m.in. preparatu do początkowego żywienia niemowląt oraz środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Skuteczne powiadomienie GIS otwiera drogę do legalnego wprowadzania na rynek wymienionych środków ale jest też ściśle skorelowane z uprawnieniem GIS, który pełni w tym przypadku funkcję swoistego regulatora rynku inicjującego postępowanie wyjaśniające i sprawdzające. Postępowanie takie może zostać wszczęte w zasadzie w każdym czasie, co wiąże się z potrzebą eliminacji danego produktu lub środka z obrotu, jeżeli okaże się, że jest on np. niebezpieczny. W tego rodzaju sprawach istotna jest więc aktualna wiedza naukowa czemu służy możliwość zwrócenia się o przedłożenie stosownej opinii naukowej.
Zgodnie z art. 31 ust.1 pkt 2 u.b.ż.ż., w przypadku przeprowadzania postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1 GIS może zobowiązać podmiot, o którym mowa w art. 29 ust. 1, do udokumentowania, że środek spożywczy spełnia wymagania, o których mowa w art. 30 ust. 1, w szczególności do przedłożenia opinii podmiotu, o którym mowa w art. 7 ust.1 pkt 1, 2, i 4-8 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (...).
Stosownie natomiast do art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. w przypadku podejrzenia, że środek spożywczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1, niespełniający wymagań określonych dla tego środka, znajduje się w obrocie, właściwy państwowy powiatowy lub graniczny inspektor sanitarny podejmuje decyzję o czasowym wstrzymaniu wprowadzania tego środka spożywczego do obrotu lub wycofaniu z obrotu do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1.
Jak stanowi natomiast art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. – który również znalazł się w podstawie prawnej decyzji PPIS, utrzymanej następnie w mocy przez PWIS -
w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1 ). Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2 ).
Co istotne, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.i.s. w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym m.in. normy wyrażone w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania całego materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy organy nie sprostały obowiązkowi podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania całego materiału dowodowego. Nie wyjaśniły bowiem w sposób jednoznaczny i niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości okoliczności sprawy w szczególności w zakresie ustalenia podmiotu wprowadzającego do obrotu handlowego poprzez portal Allegro produkty, których dotyczy niniejsza sprawa. Tym samym, w ocenie Sądu organy wydały decyzje nakazującą wstrzymanie wprowadzania do obrotu produktów wobec skarżącego, bez uprzedniego wyraźnego i znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy ustalenia czy to skarżący jest odpowiedzialny za wprowadzanie do obrotu produktu [...] 1 oraz Uzupełniacza do puszki [...] 1.
Wadliwe w tym zakresie było w szczególności działanie PWIS, do którego na gruncie postępowania odwoławczego wpłynęły wyjaśnienia skarżącego odnośnie tej kwestii i które to podważały ustalenia organu I instancji, co do podmiotu wobec którego należało wydać decyzję. Organ odwoławczy wobec wyjaśnień, że M. Ł. był jedynie właścicielem konta na portalu Allegro, a faktycznej sprzedaży produktów poprzez to konto dokonywał W. Ł., który złożył również oświadczenie w tym zakresie – wskazał, że zebrane w sprawie dowody wskazują, że to M. Ł. był odpowiedzialny za prowadzenie z konta [...] na portalu Allegro sprzedaży produktów do najbardziej wrażliwej grupy konsumentów, tj. preparatów do początkowego żywienia niemowląt. Ocena przedłożonych przez stronę dowodów - tj. wydruku z portalu Allegro z przykładową wiadomością W. Ł. do użytkownika tego portalu oraz przykładowego dokumentu sprzedaży mającego świadczyć o tym, że to W. Ł. dokonywał sprzedaży ww. produktów przy wykorzystaniu konta skarżącego na Allegro – dokonana przez PWIS była w ocenie Sądu zbyt powierzchowna. Organ stwierdził, bowiem w odniesieniu do każdego z tych dowodów, że nie są one wystarczające dla przyjęcia, że to nie skarżący wprowadzał do obrotu przedmiotowe produkty. Należy jednak w tym miejscu zauważyć, że organ administracji publicznej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie jedynie na całokształcie zebranego materiału dowodowego, który powinien zostać oceniony w sposób wszechstronny, rzetelny i obiektywny. W niniejszej sprawie zdaniem Sądu PWIS procedując po podniesieniu przez skarżącego zarzutu co do nieprawidłowego określenia podmiotu wydanej decyzji i przedstawieniu dowodów na tę okoliczność, nie przeprowadził takiej oceny w zakresie spornej okoliczności. Przeprowadzona przez organ ocena miała charakter fragmentaryczny i niepełny, co jest sprzeczne z ugruntowanym standardem postępowania dowodowego w sprawach administracyjnych. Organ ograniczył się bowiem do skomentowania każdego z przedstawionych dowodów odrębnie i nie podjął jakichkolwiek samodzielnych działań w celu wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności. Przypomnieć należy jednak, że ocena dowodów nie polega na wybiórczym przyjęciu tylko tych faktów, które potwierdzają przyjętą przez organ tezę, lecz na zbadaniu wszystkich dostępnych dowodów w ich wzajemnym kontekście. Tylko takie działanie pozwala na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i zapewnia stronie prawo do rzetelnego postępowania administracyjnego, gwarantowane m.in. przez art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Powyższe uchybienie stało się przyczyną uznania przez Sąd, że w sprawie zachodzi konieczność uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji, by sporna kwestia (tj. ustalenie tego kto wprowadzał do obrotu produkt [...] 1 i [...] [...] 1) została należycie rozpoznana na gruncie dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie Sąd zwrócił uwagę również na poprawność trybu w jakim wydane zostały decyzje, określonym przez wskazane w podstawie prawnej tych decyzji przepisy – tj. art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. oraz art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż., który to w ocenie Sądu nie jest odpowiedni w zaistniałych w sprawie okolicznościach. W niniejszej sprawie organ odwoławczy wyjaśnił bowiem, że skarżący w odniesieniu do przedmiotowych produktów – "[...] 1" oraz "Uzupełniacza do puszki [...] 1" – złożył cztery powiadomienia do GIS w trybie art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż. o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium RP jako preparatu do początkowego żywienia niemowląt, które jednak, wobec wątpliwości jakie wyraził GIS co do składu tych preparatów, skarżący w latach 2020-2021 wycofał. Jak wynika z akt administracyjnych GIS wydał postanowienie, w którym uchylił swoje wcześniejsze postanowienie zobowiązujące przedsiębiorcę M. Ł. do przedłożenia opinii właściwej jednostki naukowej dot. produktu pn. [...] 1" na podstawie art. 31 ust. 2 u.b.ż.ż.. Decyzja GIS wynikała z faktu otrzymanej od przedsiębiorcy informacji o wycofaniu wszystkich zgłoszeń, w tym dotyczących ww. produktu. Opinia stała się zatem zbędna, a w uzasadnieniu postanowienia podano, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 31 ust. 1 u.b.ż.ż., stało się bezprzedmiotowe. Oznaczało to odstąpienie od jego prowadzenia. W momencie wydania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji nie toczyło się zatem żadne postępowanie przed GIS.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia podano natomiast art. 32 u.b.ż.ż. Przy czym, jak już wykazano powyżej, wszczęcie przez GIS postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. oraz jego niezakończenie stanowi konieczną przesłankę umożliwiającą wydanie decyzji na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Dyspozycja art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. obliguje właściwy organ inspekcji sanitarnej do podjęcia decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzenia produktu do obrotu w przypadku wystąpienia przesłanek w tym przepisie wskazanych. Decyzja wydana w trybie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. obowiązuje do czasu zakończenia postępowania, o którym mowa w art. 30 ust. 1, tj. postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez GIS i ma do tego czasu uniemożliwić obrót środkiem spożywczym, co do którego organ powziął uzasadnione podejrzenie, że nie spełnia określonych wymagań.
W okolicznościach sprawy organy po stwierdzeniu w toku przeprowadzonej kontroli, że produkty pn. "[...] 1" oraz pn.: "[...] [...] 1" pozostają w sprzedaży poprzez portal Allegro, uznały, że mogą one stwarzać zagrożenie dla zdrowia niemowląt, jako najbardziej wrażliwej grupy konsumentów. Oraz wskazały na nieprawidłowości polegające na braku powiadomienia GIS o wprowadzeniu przedmiotowych produktów do obrotu handlowego, co stanowi naruszenie art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., a w konsekwencji wydały decyzję w oparciu o m.in. art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż.
Wyłania się tu zatem wyraźna niekonsekwencja organów, które wskazują że w związku z brakiem zgłoszenia (zarówno zgłoszeń uprzednio wniesionych a następnie wycofanych, jak i nowych zgłoszeń) o wprowadzeniu produktów do obrotu doszło do naruszenia art. 29 ust. 1 u.b.ż.ż., co jest równoznaczne z tym, że nie toczy się postępowanie przed GIS na podstawie art. 30 u.b.ż.ż. Jednocześnie jednak PPIS wydał decyzję, w której podstawie wskazał na art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. – który jest podstawą do wstrzymania lub wycofania środka spożywczego, ale wyłącznie w toku postępowania wszczętego po powiadomieniu na mocy art. 29 u.b.ż.ż. PWIS decyzję te utrzymał natomiast w mocy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że podjęcie decyzji o czasowym wstrzymaniu wprowadzania do obrotu środka spożywczego niespełniającego wymagań określonych dla tego środka, następuje wtedy, gdy zachodzi podejrzenie, co do jego występowania w obrocie. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. wystarczającą przesłanką do wydania decyzji jest podejrzenie, że środek spożywczy nie spełnia wymagań dla tego środka. Niewątpliwie podejrzenie wymaga mniejszego stopnia pewności oceny stanu faktycznego, lecz powinno być ono uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 sierpnia 2020 r., II GSK 514/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 lutego 2020 r., IV SA/Wr 414/19; oba wyroki dostępne: CBOSA). Podejrzenie, że jest to środek spożywczy niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem GIS, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń. Sam fakt wszczęcia przez uprawniony organ takiego postępowania i jego niezakończenie stanowi przesłankę, której spełnienie się powoduje obowiązek wydania decyzji na mocy art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. (wyrok WSA w Warszawie z 9.07.2020 r., VII SA/Wa 234/20, LEX nr 3058561).
Stosując przepis art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. organ nie prowadzi zatem postępowania dowodowego ukierunkowanego na ustalenie, czy dany produkt spełnia przewidziane dla niego wymagania, ani czy jest produktem niebezpiecznym dla zdrowia. Zasadniczo nie jest też konieczne na tle art. 32 ust. 1 udowodnienie przez organ, że przedmiotem postępowania jest środek spożywczy niebezpieczny dla zdrowia. Na podstawie art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. nie prowadzi się postępowania zmierzającego do ustalenia okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 1 u.b.ż.ż. Ustawodawca nie przewidział możliwości równoległego prowadzenia dwutorowych postępowań przez dwa organy o różnej właściwości rzeczowej, wyjaśniających właściwości wprowadzonego do obrotu po raz pierwszy na terytorium RP produktu. W związku z tym, wszelkie argumenty odnoszące się do kwalifikacji i cech produktu, przemawiające za jego bezpieczeństwem nie mogą odnieść zamierzonego skutku prawnego. Nie mają one znaczenia dla oceny przesłanek odnoszących się do możliwości zastosowania art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. Szczegółowa analiza, czy jest to produkt niespełniający wymagań określonych dla tego środka związane jest z działaniem GIS, który jest organem właściwym do prowadzenia postępowania mającego na celu dokonanie takich właśnie ustaleń.
Postępowanie wyjaśniające przed GIS daje więc podstawy do wydania decyzji zakazującej wprowadzania danego produktu do obrotu, wstrzymanie wprowadzania do obrotu i wycofanie z obrotu do czasu zakończenia prowadzenia postępowania wyjaśniającego przed GIS na wskazanej podstawie.
Celem art. 32 ust. 1 u.b.ż.ż. jest jedynie uniemożliwienie ze względu na konieczność ochrony zdrowia obywateli, wprowadzenia produktu do obrotu do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez GIS. W tym zakresie ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia kompetencje przyznała właściwemu państwowemu powiatowemu lub granicznemu inspektorowi sanitarnemu.
W związku z powyższym Sąd uznał, że niezasadnym w okolicznościach sprawy było wydanie przez organ I instancji decyzji na podstawie art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż., a następnie utrzymanie jej w mocy przez organ odwoławczy.
Podsumowując tę część rozważań, wskazać należy, że organy, jak wykazano powyżej, naruszyły obowiązujące przepisy - postępowania (przez niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) jak i materialnoprawne (poprzez oparcie decyzji na przepisie art. 32 ust. 2 u.b.ż.ż.) - w stopniu uzasadniającym uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji.
Na uwzględnienie nie zasłużyły natomiast pozostałe podniesione przez skarżącego zarzuty. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady res iudicata. Decyzja wydana przez PWIS w B. nr [...] z dnia [...].11.2021 r., uchylająca decyzję PPIS w Nakle n/Not. z dnia [...].09.2021 r. i umarzająca postępowanie zostały wydane w odrębnej sprawie, nieodnoszącej się do niniejszego postępowania. Dotyczyła ona decyzji organu, w której postanowiono cofnąć decyzję zatwierdzającą zakład należący do M. Ł.. Nakaz wycofania z obrotu i sprzedaży wysyłkowej przez internet wszystkich produktów spożywczych opatrzonych marką [...] był konsekwencją cofnięcia zatwierdzenia zakładu. W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną stanowił natomiast art. 32 u.b.ż.ż Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że wydane rozstrzygnięcie nastąpiło w warunkach istnienia prawomocnej i ostatecznej decyzji w tożsamym stanie faktycznym i prawnym. Zasadnicze znaczenie ma ponadto fakt, że mówiąc o tożsamości sprawy w znaczeniu res iudicata musiałyby zapaść tożsame rozstrzygnięcia merytoryczne. W powołanej przez skarżącego sprawie doszło do umorzenia postępowania. Nie ma zatem tożsamości przedmiotowej i prawnej ani rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie stanowiącej punkt odniesienia do oceny stanu res iudicata. Nie można więc stwierdzić, że wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej obecnie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W sprawie nie było również podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczący skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie. Powtórzyć należy bowiem, że kwestia podmiotu wprowadzającego do obrotu przedmiotowe produkty nie została w niniejszej sprawie jednoznacznie i wystarczająco wyjaśniona. Tym samym ocena prawidłowości określenia adresata wydanych decyzji na obecnym etapie byłaby przedwczesna.
Odnosząc się zaś do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów p.p. – tj. art. 46, art. 54 ust. 1, art. 49, art. 48 ust. 1 oraz art. 57 ust. 4 pkt 1 – Sąd również uznał je za niezasadne. Prawidłowo do tych kwestii odniósł się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Odnośnie braku zawiadomienia o kontroli PWIS powołał się na wystąpienie okoliczności wskazanych w art. 48 ust. 11 pkt 1 i 4 ww. ustawy. Zgodnie z tą regulacją, zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy kontrola ma zostać przeprowadzona na podstawie ratyfikowanej umowy międzynarodowej albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej (pkt 1) oraz przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska (pkt 4) – które to przesłanki ziściły się w okolicznościach sprawy, zgodnie z wyjaśnieniami PWIS. Zasadnie organy przyjęły, że brak zgłoszenia środków spożywczych, które są objęte obowiązkiem powiadomienia Głównego Inspektora Sanitarnego oznacza, że nie powinny się one znajdować w obrocie, gdyż mogą stanowić zagrożenie zdrowia lub życia. Brak rzetelnej informacji o produkcie stwarzał w ocenie organu realne zagrożenie, co uzasadniało nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, odstąpienie od zasady dotyczącej zapewnienia stronie czynnego udziału, a także prowadzenie więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił ponadto, że przedsiębiorca podczas kontroli nie wyszedł do kontrolujących pomimo jego obecności w siedzibie firmy, a żadna inna osoba przebywająca w kontrolowanym zakładzie nie podjęła współpracy z pracownikami PPIS twierdząc, że nie są pracownikami skarżącego. Z tej przyczyny niemożliwym było wręczenie skarżącemu upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych. Organ wyjaśnił również, że nie dokonano wpisu w książce kontroli, ponieważ nie została ona udostępniona kontrolującym, którym nakazano opuścić budynek. Ponadto PWIS podniósł zasadną argumentację w zakresie swojej kompetencji do sprawowania nadzoru nad środkami spożywczymi, których dotyczy przedmiotowa sprawa – wbrew stanowisku skarżącego, który podnosił, że to Inspekcja Weterynaryjna posiada w tym zakresie kompetencje. Na uwzględnienie nie zasłużyły również zarzuty odnośnie braku rozstrzygnięcia wniosków dowodowych skarżącego. Organ odwoławczy wbrew twierdzeniom skarżącego nie pominął bowiem przedstawionych przez niego wniosków i zaliczył je w poczet materiału dowodowego. Jak już wykazano powyżej uchybienia organ dopuścił się bowiem w zakresie oceny przedłożonych dowodów, dokonując jej w sposób lakoniczny, nie uwzględniający poszczególnych dowodów w kontekście całokształtu ustaleń faktycznych w sprawie i pozbawiony wyjaśnień, które
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję, a na podstawie art. 135 p.p.s.a. także utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1. sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2. sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.