II SA/BD 1208/23

II SA/Bd 1208/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Anna Klotz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi S. D. w M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. D. w M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wójt Gminy L. decyzją z 26 kwietnia 2023 r. znak: ROŚ.6220.1.2022.PD, po rozpatrzeniu wniosku T. K., prowadzącego działalność gospodarczą G. ul. [...] w G., ustalił środowiskowe uwarunkowania na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Eksploatacji złoża piaskowo-żwirowego [...] na działce ewidencyjnej [...] i [...] na części działki nr ewidencyjnej [...] i działce [...] ob. M. P. , gm. L., pow. T..
Na mocy uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa (Dz. Urz. Kujaw. z 2002 r. Nr 63, poz. 1271; zm.: Kujaw. z 2006 r. Nr 76, poz. 1282) dla terenu objętego planowaną inwestycją obowiązuje plan miejscowy. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. uchwały w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy L., stanowiącym załącznik do uchwały nr VI/25/89 Gminnej Rady Narodowej z dnia 27 lutego 1989 r. opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego z dnia [...] września 1989 r. nr [...], poz. [...], wprowadzono zmianę ustaleń planu w części jednostek bilansowych: A-6 M. P. , A-7 M. D., A-8 J., obejmujących trzy obszary - kompleksy działek geodezyjnych i dwa tereny stanowiące 1-2 działki geodezyjne na cele działalności gospodarczej - odkrywkowej eksploatacji kruszywa. Według § 1 ust. 3 ww. uchwały obszary i tereny objęte zmianą planu oznaczono graficznie na "rysunku zmiany planu" w skali 1:10.000, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały i opisano symbolami: PE-1, PE-2, PE-3, PE-4, PE-5. W § 5 ust. 1 uchwały postanowiono, że na obszarze oznaczonym symbolem "PE-1" ustala się przeznaczenie podstawowe - odkrywkową eksploatację kruszywa.
Z kolei na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Dz. Urz. Kujaw. z [...] r. poz. [...], teren planowanej inwestycji znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, zwany dalej "OChK Doliny Drwęcy".
Od decyzji Wójta Gminy L. z 26 kwietnia 2023 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia odwołanie złożyło Stowarzyszenie [...], zarzucając:
1. Obrazę § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa przez wydanie decyzji uzgadniającej realizację przedsięwzięcia, podczas gdy przepis ten ustalał nadrzędność ochrony środowiska nad celem w postaci maksymalnego, gospodarczego wykorzystania zasobów kruszywa i nie dopuszczał realizacji tego typu przedsięwzięć na obszarze lasów i innych terenów, gdzie ta nadrzędność obowiązuje.
2. Obrazę art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. przez zaniechanie dokonania wykładni przywołanego przepisu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
3. Obrazę § 5 pkt 1 i 4 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy przez uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na odkrywkowej eksploatacji kruszywa na działkach nr [...] obręb M. P. , gm. L. pomimo, że na tym obszarze obowiązują zakazy:
a) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, lęgowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką,
b) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych wykluczające realizację tego typu przedsięwzięć jak uzgodnione.
4. Obrazę art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji przez ustalenie w tych aktach administracyjnych warunku realizacji inwestycji polegającego na "W dokumentacji wymaganej do wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż uwzględnić następujące wymagania dotyczące ochrony środowiska. 1. Z uwagi na lokalizację w granicach OChK Doliny, po zakończeniu wydobycia (eksploatacji) złoża zapewnić rekultywację w kierunku leśnym, z jednoczesnym odtworzeniem rzeźby terenu do rzędnej sprzed rozpoczęcia realizacji inwestycji", podczas gdy obowiązujący w dacie wydania tych aktów art. 22 ustawy z 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa, że wyłącznie właściwym w sprawach rekultywacji jest starosta.
5. Obrazę art. 8, 10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 2, 79 § 1 i 2, 80 k.p.a. przez odmowę uwzględnienia części wniosków dowodowych SODD pomimo braku do tego podstaw.
W związku z podniesionymi zarzutami na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Stowarzyszenie wniosło o:
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy, odmawiającego zgody na realizację przedsięwzięcia z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wygaśnięcia niezgodnego z prawem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 17 stycznia 2023, nr WOO.4221.1144.2022.AJ.6 albo
- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z 31 sierpnia 2023 r. SKO-60-16/23, utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z 26 kwietnia 2023 r. znak: ROŚ.6220.1.2022.PD w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację planowanego przedsięwzięcia.
Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839).
Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, a w dalszej kolejności wskazało, że planowana inwestycja ma dotyczyć eksploatacji złoża piaskowo - żwirowego metodą odkrywkową i jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Uchwała Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2022 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.). Organ powołał się na § 5 ust. 1 ww. aktu, z którego wynika, że na obszarze oznaczonym symbolem "PE-1" ustala się przeznaczenie podstawowe - odkrywkową eksploatację kruszywa. Organ nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia, że z uwagi na § 9 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały realizacja inwestycji jest niemożliwa. W ocenie organu odwoławczego, powyższy przepis wskazuje na zasadę nadrzędności ochrony środowiska nad celem maksymalnego, gospodarczego wykorzystania zasobów kruszywa, ale § 9 tej uchwały wskazuje również na obowiązek wykonania dokumentacji geologicznej zasobowej, jako podstawy do udzielenia koncesji na wydobycie kruszywa, obowiązek prowadzenia eksploatacji kruszywa zgodnie z uzyskaną koncesją, obowiązek oznakowania i zabezpieczenia obszaru kopalni jako terenu o dostępności ograniczonej, obowiązek rekultywacji terenów poeksploatacyjnych.
Zdaniem organu odwoławczego, zapis ten należy interpretować w ten sposób, że w ramach planowanej inwestycji należy podejmować kroki, aby środowisko naturalne ucierpiało w jak najmniejszym stopniu, a który to cel może zostać uzyskany właśnie poprzez przeprowadzenie niniejszego postępowania.
Organ odwoławczy powołał się na sporządzony raport oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, który w jego ocenie jest najistotniejszym dokumentem w sprawie i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Stwierdził, że w przedmiotowym raporcie, po uzupełnieniach na żądanie RDOŚ w Bydgoszczy Inwestor przedłożył analizę wszystkich przewidzianych prawem wariantów tj. proponowanego przez wnioskodawcę, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu alternatywnego najkorzystniejszego dla środowiska. W piśmie z 17 listopada 2022 r. w Tabeli 1 wszystkie warianty zostały opisane. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie przeprowadzonej analizy w przedłożonym raporcie i jego uzupełnieniach wybrano do realizacji wariant I, z którego wynika, że jest on zoptymalizowany zarówno ekonomicznie, jak i środowiskowo. Przy zastosowaniu tego wariantu nie będzie prowadzone przesiewanie kruszywa, nie będzie poboru wody. Organ II instancji wskazał, że raport został uzgodniony przez RDOŚ w Bydgoszczy w drodze postanowienia, które odpowiada prawu i zawiera wszelkie niezbędne elementy tj. wytyczne wynikające bezpośrednio z przedłożonego raportu. RDOŚ wskazuje warunki realizacji, eksploatacji i likwidacji przedsięwzięcia i szeroko, kompleksowo uzasadnia swoje stanowisko na stronach 3-14 postanowienia. W ocenie organu odwoławczego, postanowienie to nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Organ odwoławczy odniósł się do zakazów zwartych w § 5 uchwały [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego, a w szczególności do ograniczenia zwartego w § 5 pkt 4 aktu i nie podzielił stanowiska Stowarzyszenia, że inwestor nie zamierza doprowadzić rzędnych ternu do stanu pierwotnego po zakończeniu eksploatacji. Z przedłożonego raportu, postanowienia RDOŚ w Bydgoszczy jak i zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika, że po zakończeniu eksploatacji, trwającej 7 lat, nastąpi rekultywacja terenu i przywrócone zostaną rzędne ternu. Organ II instancji stwierdził, że kwestie te będą również przedmiotem dalszych działań organów m.in. w zakresie postępowania o wydanie koncesji. Ewentualne zaniechania inwestora w przyszłości będą skutkowały egzekucją podjętych w ramach planowanej inwestycji rozstrzygnięć organów administracji. Zdaniem organu, w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpi trwała zmiana rzeźby terenu. Z punktu widzenia ochrony środowiska organ podkreślił znaczenie rekultywacji terenu i wskazanie jej kierunków. Wytyczne organu w tym zakresie będą wiążące na kolejnych etapach procedury zmierzającej do eksploatacji złoża, jak i jej zakończenia.
Poza tym organ uznał, że decyzja RDOŚ, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają art. 6 i 7 Konstytucji RP, jak i innych przepisów i właściwości organów. Wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, w raporcie odniesiono się do oddziaływania skumulowanego. Na stronie 78 (tabela 16) wskazano na maksymalne poziomy zapylenia z uwzględnieniem planowanej kopalni [...] i [...] oraz już istniejącej [...]. Organ podał, że z raportu i jego uzupełnienia, jak i opinii Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wynika, że planowana inwestycja nie będzie prowadzić do zaburzeń stosunków wodnych. Organ ocenił wpływ na środowisko obsługi transportowej planowanej inwestycji. Podał, że z przedłożonych do sprawy specjalistycznych opracowań nie wynika, że na obszarze planowanej inwestycji stale bytują zwierzęta. Z uwagi na charakter terenu, (aktywne kopalnie, siedliska ludzkie) obszar nie jest predysponowany do migracji zwierząt. Nie potwierdzają tego również przeprowadzone oględziny nieruchomości.
Zdaniem organu odwoławczego, ograniczoną moc dowodową w tym zakresie mają z kolei zeznania świadków powiązanych ze stroną postępowania, tj. Stowarzyszeniem (członkowie stowarzyszenia, byli przedstawiciele jego władz). Z uwagi na negatywne nastawienie do planowanej inwestycji ich zeznania mogą być nieobiektywne.
Organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia procedury administracyjnej. Wskazał, że strony miały zapewniony czynny udział w postępowaniu. Na wniosek Stowarzyszenia przesłuchano wskazane osoby, dokonano również oględzin nieruchomości. Brak udziału Stowarzyszenia w czynnościach przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka nie miał wpływu na wynik przeprowadzonego postępowania m.in. z uwagi na zbieżność ich stanowiska z tym prezentowanym przez Stowarzyszenie. Organ II instancji, powołując się na art. 78 k.p.a. stwierdził, że wskazane w postanowieniu z 28 marca 2023 r. wnioski dowodowe, których odmówiono uwzględnienia nie prowadziły do wyjaśnienia sprawy. Powołując się na art. 89 k.p.a. organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, strona miała możliwość odniesienia się do materiału dowodowego, co czyniła, wobec czego przeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie zmierzałoby do przyśpieszenia lub uproszczenia postępowania i nie było potrzebne do wyjaśnienia sprawy.
Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję SKO z dnia 31 sierpnia 2023 r. nr SKO-60-16/23, zarzucając:
1. Mającą wpływ na wynik postępowania obrazę prawa materialnego, tj. § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa, przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy L., uzgadniającej realizację przedsięwzięcia, polegającego na odkrywkowej eksploatacji kruszywa na działce nr [...] obręb M. P. , gm. L., podczas gdy wskazany przepis ustalał nadrzędność ochrony środowiska nad celem w postaci maksymalnego, gospodarczego wykorzystania zasobów kruszywa i nie dopuszczał realizacji tego typu przedsięwzięć na obszarze lasów i innych terenów, gdzie ta nadrzędność obowiązuje.
2. Mającą wpływ na wynik postępowania obrazę prawa materialnego, tj. przepisów § 5 pkt 1, 2, 4 i 5 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy L. uzgadniającej realizację przedsięwzięcia, polegającego na odkrywkowej eksploatacji kruszywa na działce nr [...] obręb M. P. , gm. L. pomimo, że na tym obszarze obowiązują zakazy:
a) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką,
b) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych, wykluczające realizację tego typu przedsięwzięć jak uzgodnione,
d) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka; które zakazują tego typu przedsięwzięć na tym obszarze.
3. Mającą istotny wpływ na wynik postępowania obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 8, 10, 11, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez:
a) pominięcie przy wydawaniu decyzji dowodów w postaci pism skierowanych przez SODD do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy zwanego dalej RDOŚ w okresie od 12 kwietnia do 16 maja 2023 r. a także w dniu 4 lipca 2023 r. oraz pisma RDOŚ z dnia 23 czerwca 2023 r. nr WOP.400.1.2023.SD.2 (wszystkie te dokumenty przesłano przez e-PUAP, przy piśmie z dnia 14 lipca 2023 r.);
b) zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i uniemożliwienie SODD odniesienia się do stanowiska strony przeciwnej przedstawionego po wniesieniu odwołania, a także zwrócenia uwagi na dowody przesłane do SKO przez SODD po wniesieniu odwołania oraz te, które SODD uzyskał po wniesieniu odwołania (vide pismo Starosty Toruńskiego z 9 maja 2023 r. nr OS.604.36.2023.MD na które SODD powoływał się w korespondencji z RDOŚ i do którego treści odniósł się w swoim piśmie z dnia 23 czerwca 2023 r. wskazanym w ppkt b; pismo to z uwagi na termin jego doręczenia SODD zastało dołączone do odwołania złożonego w sprawie);
c) naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady pogłębiana zaufania, zasady przekonywania, zasady swobodnej oceny dowodów oraz wyrażonego przepisem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. obowiązku prawidłowego uzasadnienia decyzji przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów przedstawionych przez SODD tak w postępowaniu przed organem I instancji, jak w uzasadnieniu zarzutów podniesionych w odwołaniu a także w dokumentach przesłanych po jego złożeniu,
d) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez błędną i nie znajdującą oparcia w zebranym materiale dowodowym oraz wskazaniach wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę dowodów w postaci zeznań K. R., J. P. i M. W., E. i J. D., z których to zeznań jednoznacznie wynika, że świadkowie widzieli w przedmiotowym lesie sarny, łosie, zające, lisy, daniele oraz różne ptaki, co znajduje wyraz w dowodzie w postaci protokołu oględzin lasu przeprowadzonych w dniu 28 grudnia 2022 r. potwierdzającego, że na obszarze, gdzie ma być realizowane przedsięwzięcie, znajdują się ścieżki migracji zwierzyny oraz ślady bieżącego bytowania zwierząt; powyższe znajduje także potwierdzenie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
4. Mającą wpływ na wynik sprawy obrazę prawa materialnego tj. art. 22 ustawy z 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz mającą istotny wpływ na wynik postępowania obrazę art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji przez ustalenie w postanowieniu RDOŚ z 17 stycznia 2023 r. nr WOO.4221.114.2022.AJ.6 oraz decyzji Wójta Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2023 r. w sprawie ROŚ.6220.1.2022 warunku realizacji inwestycji polegającego na "W dokumentacji wymaganej do wydania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż uwzględnić następujące wymagania dotyczące ochrony środowiska. 1. Z uwagi na lokalizację w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, po zakończeniu wydobycia (eksploatacji) złoża zapewnić rekultywację w kierunku leśnym, z jednoczesnym odtworzeniem rzeźby terenu poprzez doprowadzenie terenu do rzędnej sprzed rozpoczęcia realizacji inwestycji" podczas gdy obowiązujący w dacie wydania tych aktów art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2409) określa, że wyłącznie właściwym w sprawach rekultywacji jest starosta.
W związku z podniesionymi zarzutami na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z 31 sierpnia 2023 r. w sprawie SKO-60-16/23 oraz decyzji Wójta Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak: ROŚ.6220.1.2022.PD, jako niezgodnych z prawem z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku niezgodności z prawem także postanowienia RDOŚ z 17 stycznia 2023 nr WOO.4221.114.2022.AJ.6,
2. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie na rzecz SODD zwrotu kosztów postępowania zgodnie z właściwymi przepisami,
3. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi.
W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Inwestor w piśmie procesowym z 22 grudnia 2023 r., stanowiącym odpowiedź na skargę Stowarzyszenia, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.
Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.
Po przeprowadzeniu postępowania w tak zakreślonych ramach Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 31 sierpnia 2023 r. SKO-60-16/23 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 26 kwietnia 2023 r. znak: ROŚ.6220.1.2022.PD w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację planowanego przedsięwzięcia, polegającego na Eksploatacji złoża piaskowo-żwirowego [...] na działce ewid. [...] i [...] na części działki nr ewid.[...] i działce [...] ob. M. P. , gm. L., pow. T..
Planowana inwestycja będzie polegała na wydobywaniu kopalin ze złóż. Przedsięwzięcie wymaga uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (w tym przypadku koncesji na wydobywanie kruszywa), której wydanie poprzedzone jest uzyskaniem na podstawie art. 72 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1029 ze zm., dalej jako u.u.i.ś.) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wymagana jest już na samym początku procesu inwestycyjnego, a w ramach postępowania mającego na celu jej wydanie przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jak stanowi art. 59 ust. 1 u.u.i.ś., w przypadku planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko ocena taka jest obligatoryjna. Natomiast w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, ma ona miejsce tylko wówczas, kiedy obowiązek w tym zakresie został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.u.i.ś.
Zgodnie z art. 61 ust. 2 u.u.i.ś., ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji. Postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Według art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmujące w szczególności: weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
W ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz zdrowie i warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między tymi elementami, dostępność do złóż kopalin, możliwości oraz sposoby zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz wymagany zakres monitoringu (art. 62 ust. 1 u.u.i.ś.).
Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.u.i.ś., jeżeli wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedza ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji organ właściwy uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (RDOŚ) oraz zasięga opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej (właściwość organów tej Inspekcji została określona w art. 78 ust. 1 u.u.i.ś.). Nadto, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 u.u.i.ś.).
Warto też wskazać, że uzgodnienie RDOŚ wydane w trybie art. 77 ust. 1 pkt 1 nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązek uwzględnienia pozytywnych bądź negatywnych wyników uzgodnień i opinii organów współdziałających, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. nie jest równoznaczny ze związaniem organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzgodnienia w przedmiocie warunków realizacji inwestycji są niezbędne do wydania rozstrzygnięcia w prowadzonym postępowaniu głównym. Oczywiście uzgodnienie to ma decydujący wpływ na kształt rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, bo RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska posiada odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, aby kompleksowo i fachowo ocenić dokumentację przedsięwzięcia (raport) pod kątem oddziaływania na środowisko. Jednak to nadal organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach podejmuje ostatecznie decyzję, jakiej treści rozstrzygnięcie należy wydać opierając się nie tylko o wydane w sprawie uzgodnienia i opinie, ale o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który składa się na ocenę oddziaływania na środowisko. Fakt, że RDOŚ analizuje najważniejszy dokument (raport) sporządzany na potrzeby oceny oddziaływania na środowisko, który determinuje treść decyzji środowiskowej, nie daje mu specjalnych uprawnień. Postanowienie uzgadniające nie jest wiążące dla organu wydającego decyzję środowiskową, aczkolwiek wywiera zasadniczy wpływ na podjęte przez ten organ rozstrzygnięcie.
Potwierdza to art. 80 § 1 pkt 1 u.i.o.ś., gdzie stwierdza się, że właściwy organ wydając decyzję środowiskową "bierze pod uwagę" wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1. Zatem organ nie jest związany uzgodnieniami, ale ma je brać pod uwagę, nie może ich pominąć. To nie jest to samo co związanie organu, które powoduje, że organ nie dokonuje analizy materiałów, tylko bezwzględnie stosuje je w wydanej decyzji (vide: wyroki NSA z 18 października 2019 r. II OSK 2952/17 i z 10 czerwca 2020 r. II OSK 3873/19 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl –baza CBOSA).
Nadto należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu obowiązuje przepis art. 80 ust. 3 u.u.i.ś. w brzmieniu: "w przypadku działalności określonej ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, innej niż przedsięwzięcia wymagające koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, kryterium oceny lokalizacji przedsięwzięcia jest nienaruszenie zamierzoną działalnością przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, oraz w odrębnych przepisach." (w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie ww. ustawy nowelizującej – tj. przed 16 października 2023 r.).
Organy procedujące decyzję środowiskową, jak i uzgadniające jej projekt, winny zatem dokonać oceny, czy lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza postanowień planu miejscowego, ale również określonych w przepisach odrębnych.
W niniejszej sprawie takimi przepisami jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 1336 ze zm.) oraz uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z [...] listopada 2017 r. Dz. Urz. Kujaw. z [...] r. poz. [...]) w odniesieniu do Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy.
Przechodząc od powyższych rozważań natury ogólnej do realiów rozpoznawanej sprawy należy jeszcze dodatkowo zwrócić uwagę, że w myśl art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest co do zasady takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Decyzji organu odwoławczego należy zatem stawić wszystkie wymagania wynikające z powyżej przywołanych przepisów, jak konieczność respektowania zasady prawdy obiektywnej (art. 7), zasady prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do władzy publicznej (art. 8), zasad należytego informowania stron i przekonywania, tj. wyjaśniania przesłanek podjętych rozstrzygnięć (art. 9 i art. 11), z którymi wiążą się wymogi w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia i motywowania stanowiska organu (art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).
Zdaniem Sądu, analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych wskazuje na to, że decyzja organu odwoławczego nie sprostała wymaganiom w tym zakresie, gdyż w istocie powieliła niedostatki decyzji organu I instancji. Pozostaje bowiem zasadnicza wątpliwość, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy, jak i czy ustalenia oparto na całokształcie oceny materiału dowodowego. Tymczasem obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia (patrz np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 4906/21 - dostępny w CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że w sprawie miało miejsce naruszenie przez organ odwoławczy przepisów art. 7 (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 (zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej), art. 11 (zasada przekonywania) oraz szczegółowych przepisów dotyczących ustalania i rozpatrywania materiału dowodowego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.
Organ II instancji, pomimo przywołania i omówienia przepisów ustawy stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, ostatecznie nie odniósł się w odpowiedni sposób do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W tym kontekście również nie wypowiedział się dostatecznie wnikliwie wobec zagadnień podnoszonych w odwołaniu. To wszystko składa się na brak wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu okoliczności sprawy, materiału procesowego, co też przełożyło się na wadliwość ustaleń faktycznych i prawnych.
W kontrolowanej sprawie organy prawidłowo zakwalifikowały planowaną inwestycję do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) – co w sprawie pozostaje poza sporem. Jednakże dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu w rozpoznawanej sprawie nie może być uznane za wystarczające stwierdzenie organu, że: lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie narusza przeznaczenia nieruchomości określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa (Dz. Urz. Kujaw. z 2002 r. Nr [...], poz. [...]; zm.: Kujaw. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]), postanowienie uzgodnieniowe RDOŚ odpowiada prawu, przedstawiony zaś Raport zawiera wszystkie wymagane elementy, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do polemiki z wiedzą specjalistyczną autorów raportu.
W rozpoznawanej sprawie należy bowiem zwrócić uwagę na następujące okoliczności:
Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. uchwały z dnia [...] lutego 2002 r. w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy L., stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Gminnej Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1989 r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Toruńskiego z dnia [...] września 1989 r. nr [...], poz. [...], zwanym dalej planem, wprowadzono zmianę ustaleń planu w części jednostek bilansowych:
-A-6 M. P. ,
-A-7 M. D.,
-A-8 J.,
obejmujących trzy obszary - kompleksy działek geodezyjnych i dwa tereny stanowiące 1-2 działki geodezyjne na cele działalności gospodarczej - odkrywkowej eksploatacji kruszywa. Według ustaleń planu działki obszary i tereny objęte zmianą planu oznaczono graficznie na "rysunku zmiany planu" w skali 1:10.000, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały i opisano symbolami: PE-1, PE-2, PE-3, PE-4, PE-5. W § 5 ww. uchwały postanowiono, że:
"1. Na obszarze oznaczonym symbolem "PE-1" ustala się przeznaczenie podstawowe - odkrywkową eksploatację kruszywa.
2. Na obszarze, o którym mowa w ust. 1 ustala się przeznaczenie dopuszczalne:
1) zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej lub dotychczasowej funkcji terenu,
2) niezbędne obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej dla projektowanego zakładu wydobywczego,
3) obiekty socjalne na okres prowadzenia eksploatacji."
W ocenie Sądu, bardzo istotny z punku widzenia niniejszej sprawy jest przepis § 9 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały, który dla obszarów i terenów, o których mowa m.in. w § 5 ust. 1, ustalił zasadę nadrzędności ochrony środowiska nad celem maksymalnego, gospodarczego wykorzystania zasobów kruszywa.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane zostało stanowisko oparte na postawie art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., że: "W razie stwierdzenia niezgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązkiem organu jest wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań." (wyrok NSA z 9.05.2023 r. III OSK 2111/21).
W oparciu o zasadę wyrażoną w art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. organ dokonując materialnoprawnej oceny zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązany jest szczegółowo przeanalizować wszystkie postanowienia takiego planu, które mają zastosowanie do danego przedsięwzięcia z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.
Przepis art. 87 Konstytucji RP określa konstytucyjny system źródeł prawa obowiązującego w Polsce. Zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika, że Konstytucja wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego. Te pierwsze obowiązują na całym terytorium Rzeczypospolitej, te drugie zaś tylko na obszarze działania organu, który je ustanowił, stąd określa się tego rodzaju akty jako akty prawa miejscowego (por. W. Skrzydło [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, Warszawa 2013, art. 87).
Podkreślić w tym miejscu należy, że konstytucyjna hierarchiczność źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, określona w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, nakazuje w wypadku odmiennej treści przepisów aktu wyższego rzędu (ustawy) i aktu niższego rzędu (rozporządzenia, aktu prawa miejscowego), stosować w pierwszej kolejności przepis zawarty w akcie wyższego rzędu. W myśl reguły hierarchicznej "lex superior derogat legi inferiori". Obowiązuje reguła kolizyjna przyjmująca, że norma prawna o wyższej mocy prawnej uchyla (pozbawia mocy obowiązującej, deroguje) normy prawne o niższej mocy prawnej. Powyższe oznacza, że przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą odmiennie normować kwestii uregulowanych w ustawie oraz nie mogą prowadzić do braku podstaw do zastosowania przepisu obowiązującej ustawy.
Kierując się powyższymi zasadami prawa, Sąd stwierdza, że organ w sposób dowolny, nie poparty przekonującą argumentacją, uznał zgodność planowanej inwestycji z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa. Przede wszystkim organ bardzo pobieżnie przeprowadził ocenę Raportu w zakresie zgodności z zasadą nadrzędności ochrony środowiska nad celem maksymalnego, gospodarczego wykorzystania zasobów kruszywa wprowadzoną przez § 9 ust. 1 pkt 2 ww. uchwały Rady Gminy.
Istotny wpływ na ochronę przyrody, a w szczególności na ochronę krajobrazu miały zmiany legislacyjne, które nastąpiły już po 2002 r., a więc po uchwaleniu uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r.
Na terenie objętym niniejszym postępowaniem po uchwaleniu w 2002 r. przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utworzony został Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy, na mocy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. (Dz. Urz. Kujaw. z [...] r. poz. [...])- dalej jako: "OChK Doliny Drwęcy". Teren planowanej inwestycji został objęty OChK Doliny Drwęcy. W tej sytuacji trudno pogodzić możliwość prowadzenia działalności gospodarczej - odkrywkowej eksploatacji kruszywa i dalsze wydobywanie złóż bez naruszenia zasady nadrzędności ochrony środowiska nad celem maksymalnego, gospodarczego wykorzystania zasobów kruszywa. Po to Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego utworzył OChK Doliny Drwęcy, aby chronić przyrodę, a nie ją dewastować.
Organ odwoławczy przede wszystkim pominął wyższe hierarchicznie w źródłach prawa regulacje ustawowe nad aktami prawa miejscowego.
W art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm.). ustawodawca wskazał, że obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Natomiast w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wskazał, że na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy:
1) zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką;
2) realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
3) likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;
4) wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu;
5) wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych;
6) dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka;
7) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych;
8) budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;
9) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.
Zakazy z art. 24 ustawy o ochronie przyrody zostały powtórzone w § 5 uchwały Sejmiku Województwa i obowiązują na terenie OChK Doliny Drwęcy. W art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody- na obszarze chronionego krajobrazu wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zakaz ten powtórzono w § 5 pkt 2 ww. uchwały na obszarze OChK Doliny Drwęcy. Możliwość odstąpienia od tego zakazu ustawodawca zawarł w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wskazując że nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
Analiza zakazów z art. 24 ustawy o ochronie przyrody i ograniczeń powtórzonych w uchwale OChK Doliny Drwęcy wymusza konieczność ponownej weryfikacji przez organ odwoławczy stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu odnośnie naruszenia przez organ I instancji § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002 r., wprowadzającego zasadę nadrzędności ochrony środowiska nad celem maksymalnego, gospodarczego wykorzystania zasobów kruszywa.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie dokonał oceny przedsięwzięcia pod kątem spełnienia wymogów ustawy o ochronie przyrody odnośnie terenów objętych planowaną inwestycją. Nie wypowiedział się w sposób przekonujący, czy inwestycja może zostać zrealizowana bez negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
W dacie podjęcia zaskarżonej decyzji niewątpliwie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. Jego uregulowania nie uwzględniały późniejszych zmian w przepisach prawa, tj. ustawy o ochronie przyrody, która wzmocniła ochronę m.in. obszarów chronionego krajobrazu w art. 23 i art. 24.
Z uwagi na zmiany w przepisach prawa dokonane po 2002 r. organ powinien ocenić Raport w oparciu o przesłankę art. 24 ust. 3 ustawy o ochronę przyrody i ustalić, czy planowana inwestycja daje gwarancję braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
Sąd zwraca uwagę, że w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko znalazły się ustalenia, które dowodzą o znaczącym oddziaływaniu na środowisko oraz o nieodwracalnym jego zniszczeniu. W punkcie 4.2 Raportu zawarty został opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio-, i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływanie na środowisko. W tabeli na stronnie 12/140 oraz 88/140 wskazano oddziaływanie niekorzystne na glebę i powierzchnię gleby Z- znaczące, D- długotrwałe, NO- nieodwracalne. Podobnie z elementem przyrodniczym – wody poziemne. Oddziaływanie niekorzystne Raport przewiduje w zakresie wód podziemnych NZ- oddziaływanie nieznaczne, D- długotrwałe, NO- nieodwracalne.
Na stronie 25-26 /140 Raportu w punkcie 2.2 przedstawiona została lokalizacja planowanego przedsięwzięcia w miejscowości M. P., w gminie L.. Udokumentowane złoże kruszywa naturalnego [...] i [...] położone są na terenie działek nr ew. [...] i [...] obręb M. P. , gmina L., powiat t. .
W najbliższym otoczeniu złoża [...] znajdują się:
- od strony południowej wyrobisko poeksploatacyjne złoża [...] - dz. nr [...],
- od strony wschodniej wyrobisko poeksploatacyjne złoża [...]- dz. nr [...],
- od strony zachodniej grunt rolny - dz. nr [...],
- od strony północnej dalsza część działki nr [...] wraz z dokumentowanym złożem [...]
W najbliższym otoczeniu złoża [...] znajdują się:
- od strony północnej działka nr [...] na której znajdują się w zachodniej części wyrobisko,
- poeksploatacyjne złoża [...] Pole A, a w części wschodniej wyrobisko,
- eksploatacyjne złoża [...] Pole B,
- od strony zachodniej działka nr [...]- na której znajdują się grunty rolne,
- od strony wschodniej działka nr [...], na której znajduje się wyrobisko eksploatacyjne złoża [...],
- od strony południowej znajduje się dalsza część działki nr [...] na której udokumentowane jest złoże [...]
W ocenie Sądu, powyższe informacje z Raportu dowodzą o prowadzeniu na szeroką skalę działalności gospodarczej na terenie kopalni złóż w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Analiza ilości obszarów złóż eksploatowanych na tym terenie i terenów już poeksploatacyjnych nie pozostaje obojętna dla środowiska jeżeli chodzi o krajobraz i jego dewastację.
Na stronie 31/140 w pkt 2.3.1 Raport zawiera charakterystykę całego przedsięwzięcia, w tym powierzchnię złoża.
Planowane przedsięwzięcie będzie polegało na eksploatacji dwóch złóż piaskowo-żwirowych: [...] oraz [...] metodą odkrywkową, bez użycia materiałów wybuchowych, na działkach ewid. nr [...] ob. M. P. , gm. L., pow. t. . Powierzchnia złoża [...] wynosi 1,9744 ha, a złoża [...] to 1,5872 ha. Nieruchomości te stanowią użytki leśne (Ls) o powierzchni 3,6378 ha, a złoża zostały wyznaczone na całej powierzchni działek. Zasoby obu złóż zostały udokumentowane w kategorii Cl i wynoszą 283 563 Mg dla złoża [...] oraz 223 986 Mg dla złoża [...] czyli sumarycznie 507 549 Mg. Przewiduje się maksymalne, łączne, roczne wydobycie na poziomie 20 000 m3 kopaliny. Na stronie 72/140 raportu w punkcie 4. 8 Raport zawiera "Analizę zgodności z aktami prawa miejscowego obowiązującymi w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy (Uchwała nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy".
Sąd stwierdza, że powyższe dane ujawnione w Raporcie dowodzą, że organ nie ocenił Raportu w zakresie wymogów z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, tj. czy przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko przy realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę obszaru chronionego krajobrazu. Skala, rodzaj i zakres działalności gospodarczej, polegającej na eksploatacji kruszywa nie potwierdza na tym etapie sprawy wyłączenia od zakazu zwartego w art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.
Podobnie sytuacja przedstawia się w zakresie zakazu zawartego w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody, dotyczącego wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Raport stwierdza, że eksploatacja złoża kruszywa naturalnego, prowadzona metodą odkrywkową spowoduje utworzenie wyrobiska, którego rzędna będzie poniżej rzędnej terenu sprzed rozpoczęcia eksploatacji, co w konsekwencji skutkować będzie zmianą rzeźby terenu w obrębie przedmiotowego terenu. Biorąc pod uwagę rodzaj przedsięwzięcia, skalę przedsięwzięć zakończonych i w trakcie ich realizacji trudno sobie wyobrazić, że powstanie nowego, kolejnego wyrobiska w sąsiedztwie istniejących (podobnych) form morfologicznych o pochodzeniu antropogenicznym nie będzie skutkować znacząco negatywnym wpływem na cele ochrony danego obszaru chronionego krajobrazu.
Organ nie przedstawił stanowiska, które potwierdziłoby, że planowana inwestycja spełni wymaganie z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody – braku negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Nie zostanie spełniona przesłanka z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, gdy inwestor wykonana prace, polegające na zasypaniu wyrobiska i doprowadzeniu do wyrównania powierzchni do rzędnej sprzed rozpoczęcia prac eksploatacyjnych i gdy szczegółowy zakres prac związanych z zasypaniem wyrobiska i odtworzeniem rzędnej terenu sprzed eksploatacji zostanie ustalony odrębną decyzją w postępowaniu do rekultywacji.
W ocenie Sądu, opis przewidywanego znaczącego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko zawarty w tabelach na str. 12 i 88 tabel Raportu mówi o oddziaływaniu niekorzystnym z nieodwracalnymi skutkami w zakresie gleby i powierzchni ziemi oraz wód podziemnych.
Z Raportu wynika brak spełnienia wymogu z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, dotyczącego negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu. Planowane przedsięwzięcie negatywnie wpłynie nie tylko na ochronę przyrody, ale przede wszystkim na ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu.
Organ nie wziął pod uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] lutego 2002r. ([...]) jest aktem z 2002r. i nie został dostosowany do zmian w przepisach prawa, które miały miejsce w 2015 r. Na szczególną uwagę zasługuje ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 773), zwaną dalej ustawą krajobrazową. Założeniem tej ustawy było wprowadzenie do krajowego porządku prawnego rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie. Powyższą ustawą wprowadzono do art. 2 pkt 16e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawową definicję krajobrazu stanowiąc, że "należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka". W uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy VII.1525, dostępny w bazie LEX), wskazano na konieczność właściwego rozumienia pojęcia "postrzegania krajobrazu przez ludzi", jako uświadomienie sobie wrażenia wywołanego działaniem bodźca zewnętrznego na analizator zmysłowy. W takim kontekście należy interpretować zaproponowane definicje. Z powyższymi zmianami terminologicznymi koresponduje zmiana katalogu wartości składających się na walory krajobrazowe. W miejsce wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych proponuje się ujęcie w definicji walorów przyrodniczych, kulturowych, historycznych i estetyczno-widokowych (art. 9 pkt 2 lit. c). Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji w dniu 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich.
Ustawa krajobrazowa wprowadziła narzędzia do ochrony również obszarów chronionego krajobrazu zdefiniowanego w art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Natomiast wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, wyłącznie z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem (ust. 2).
Projekty uchwał sejmiku województwa, o których mowa w ust. 2, wymagają uzgodnienia z właściwą miejscowo radą gminy oraz właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (ust. 3).
Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest ust. 3b, dodany przez art. 9 pkt 6 lit. b ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.774) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 września 2015 r., zgodnie z którym rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić.
Gwarancje dla ochrony krajobrazu zostały wprowadzone ustawą krajobrazową również w innych aktach ustawowych. W ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a po lit. c dodano lit. ca w brzmieniu: "ca) krajobraz, w tym krajobraz kulturowy,", dodana przez art. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.774) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 września 2015 r. Na skutek tej zmiany w art. 62 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa się, analizuje oraz ocenia bezpośredni i pośredni wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność, w tym zdrowie i warunki życia ludzi, ale również krajobraz, w tym krajobraz kulturowy.
Po dokonaniu powyższych zmian w przepisach prawa krajowego doszło do wzmocnienia ochrony krajobrazu, w tym obszaru chronionego krajobrazu, do którego należy wprowadzony uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny Drwęcy.
Rada Gminy L. mogła odmówić uzgodnienia projektu uchwały, o której mowa w ust. 2, wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić i nie skorzystała z tego uprawnienia, godząc się na utworzenie ochrony terenu objętego obszarem chronionego krajobrazy Doliny Drwęcy. (art. 23 ust. 3b ustawy o ochronie przyrody).
Tym samym Rada Gminy zgodziła się na zakazy wprowadzone przez uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017r. zwarte w § 5 aktu, które stanowią powtórzenie zakazów fakultatywnych wprowadzonych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Sąd dodatkowo zwraca uwagę, że teren działek objętych zaskarżoną decyzją i przewidzianych pod inwestycję, znajduje się poza granicami wyłączeń zwartych w § 7 uchwały Sejmiku. Według § 7 pkt 19 uchwały Sejmiku, na terenach położonych nad północnym brzegiem rzeki Drwęcy (M. P.), terenów nad północnym i południowym brzegiem Dopływu spod M. , terenów nad zachodnim i wschodnim brzegiem rzeki Drwęcy (L. D., K., L. G.), terenów nad południowym brzegiem rzeki Drwęcy (Z. ), terenów nad wschodnim brzegiem S. (Z. ), terenów nad południowym brzegiem rzeki Drwęcy i nad zachodnim brzegiem S. (Z. ) w gminie L. - załącznik nr 4, tab. 11 (tereny nr [...]); nie obowiązują zakazy o których mowa w § 5 pkt 3, 4, tj.
- likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (pkt 3);
- wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 4).
Działki objęte planowaną inwestycją znajdują się w obszarze chronionego krajobrazu i nie zostały objęte wyłączeniem zawartym w § 7 pkt 19 uchwały. Tym samym nie jest możliwe, bez negatywnego wpływu na krajobraz, wydobywanie kruszywa. Natomiast brak wyłączenia od zakazów wiąże się z bezwzględnym zakazem wydobywania kruszywa na terenie obszaru chronionego krajobrazu.
Powyższe stanowisko Sądu koresponduje z § 9 pkt 2 uchwały Rady Gminy i pozostaje w zgodzie z art. 24 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Raport wykazał negatywne oddziaływanie na środowisko. Tym samym nie możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji przy tak sporządzonym raporcie i jego skutkach dla środowiska, które częściowo są nieodwracalne. Żadna rekultywacja nie przywróci zniszczonego krajobrazu.
Tam gdzie został utworzony obszar chronionego krajobrazu obowiązuje zakaz jego dewastacji poprzez prowadzenie działalności gospodarczej znacząco oddziałującej na środowisko, chyba że sejmik województwa zastosuje wyłączenie od zakazu zwartego w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.
Z powyższego wynika, że organ naruszył art. 62 ust. 1pkt 1 lit. a i ca ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko.
W świetle powyższych uwag oraz uznania, że organ odwoławczy w niniejszej sprawie naruszył art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 kpa zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu jako co najmniej przedwczesna.
W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekając o zwrocie uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji dokona prawidłowej oceny znajdującego się w aktach sprawy Raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a także wnikliwej oceny, czy lokalizacja planowanej inwestycji nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisów ustawy o ochronie przyrody – przy uwzględnieniu hierarchii źródeł prawa.