II SA/Bd 1124/22

II SA/Bd 1124/22 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2023-02-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Elżbieta Piechowiak
Jarosław Wichrowski /przewodniczący/
Katarzyna Korycka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 142
art. 24 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. G., J. G. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 28 maja 2018 r. nr uchwała XLV/752/18 w przedmiocie obszaru chronionego krajobrazu 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz M. G., J. G. solidarnie kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu [...] maja 2018 r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro G. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] czerwca [...]; dalej powoływanej jako "uchwała, "uchwała zmieniająca", "uchwała nr [...]", "uchwała z dnia [...] maja 2018 r.").
Na powyższą uchwałę nr [...] pismem z dnia [...] lipca 2018 r. M. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę, zaskarżając ww. uchwałę w części, tj. w zakresie § 1 ust. 3 (prawidłowo: § 1 pkt 3). Skarżący zarzucili uchwale zmieniającej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. ustawy o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm., dalej "uop") w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej "kc") w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP, przez wprowadzenie w zaskarżonej uchwale zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, co stanowi nieuzasadnioną, nieproporcjonalną i nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody ingerencję w prawo własności podmiotów będących właścicielami nieruchomości w granicach terenu objętego uchwałą zmieniającą;
- art. 23 ust. 1, 2 oraz 3 w zw. z art. 24 ust. 1 uop - ze względu na brak rzetelnej analizy w zakresie celowości wprowadzania określonych rygorów prawnych oraz objęcia regulacją obszarów, które nie spełniają kryteriów dla ustanowienia przedmiotowej formy ochrony przyrody.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro G. (Dz. Urz. Woj. [...]; dalej powoływanej jako "uchwała OCHK", "uchwała nr [...]", "uchwała z dnia [...] sierpnia 2015 r."). Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany brzmienia m.in. § 5 ust. 7 uchwały OCHK w ten sposób, iż wprowadzono zakaz: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;".
Skarżący podnieśli, że są właścicielami działki oznaczonej nr ewide[...], obręb [...] G., położonej w miejscowości G., gmina T., dla której Sąd Rejonowy w R. IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Wyjaśnili również, że w styczniu 2017 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji - budowy budynku mieszkalnego na terenie ww. nieruchomości. W dniu [...] maja 2017 r. Urząd Gminy T. wydał decyzje odmowną - wskazując na niezgodność z przepisami odrębnymi - § 5 ust. 7 uchwały nr [...]. W ocenie skarżących zakaz zawarty w zaskarżanej części uchwały narusza szereg przepisów i zasad - w tym prawo własności czy też zasadę równości i proporcjonalności - wyrażone w Konstytucji RP.
Odnosząc się do naruszenia zasady proporcjonalności w związku z naruszeniem prawa własności oraz m. in. art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący wskazali, że ograniczenie praw i wolności jednostki ze względu na ochronę środowiska jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko jeśli jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym. Zdaniem skarżących istotnym elementem zasady proporcjonalności jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. W ocenie skarżących organ nie zbadał, które dobro w tym przypadku stanowi wyższą wartość - prawo własności czy prawo ochrony przyrody, a przede wszystkim, czy zabudowanie spornej nieruchomości rzeczywiście ugodzi w dobro przyrody - mając na uwadze, iż w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości stanowiącej własność skarżących znajduje się co najmniej kilkanaście budynków mieszkalnych. Szczątkowe uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje, że brak były w tym zakresie odpowiedniej analizy. W ocenie skarżących wprowadzony zakaz lokalizowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów jezior stanowi rzeczywiste i niezwykle dotkliwe ograniczenie prawa własności jedynie dla właścicieli nieruchomości, którzy nie posiadają dotychczas zabudowy na swoich nieruchomościach, co przesądza o naruszeniu zasad proporcjonalności, niezbędności i przydatności. Uzasadnienie uchwały milczy, jak podkreślili, co do okoliczności sporządzenia przez organ ewentualnych ekspertyz przyrodniczych, które przesądziłyby o zasadności i sensowności dla ochrony środowiska naturalnego wprowadzenia zakazu w sytuacji, gdy dotyka on jedynie nielicznych właścicieli nieruchomości w sposób nieproporcjonalnie dotkliwy (poprzez faktyczny całkowity zakaz zabudowy) oraz, które wskazywałyby, czy w aktualnym stanie przyrodniczym zakaz zlokalizowania kolejnych nieuciążliwych obiektów w rejonie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezioro G. ("OCHK JG") miałby w ogóle jakiś wpływ na środowisko naturalne. Za nieproporcjonalne oraz nieuzasadnione w żaden sposób w treści uzasadnienia uchwały uznać należy zdaniem skarżących ustanowienie zakazu zabudowy w odległości 100 m od linii brzegowej, skoro art. 24 ust. 4 uop pozwala na ograniczenie zabudowy w mniejszej odległości, a w tym zakresie brak jest jakiegokolwiek śladu analizy wykonanej przez organ.
W kwestii zarzutu naruszenia art. 23 ust. 1, 2 oraz 3 w zw. z art. 24 ust. 1 uop skarżący podnieśli, że w uchwale obowiązującej przed uchwałą OCHK, tj. w uchwale nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., w § 2 ust. 1 pkt 8 funkcjonował co prawda zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, zgodnie jednak z ust. 6, zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczył zbiorników antropogenicznych o powierzchni do 1 ha, cieków wodnych stanowiących budowle i urządzenia melioracyjne, terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty. Oznaczało to dopuszczenie wyjątków od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek jezior i innych zbiorników wodnych między innymi poprzez wyznaczenie innej szerokości strefy zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rezygnacja z wyjątków w uchwale OCHK i uchwale zmieniającej stanowi pogorszenie sytuacji prawnej skarżących i ograniczenie możliwości zabudowy (lokalizacji nowej zabudowy) w sposób niesprawiedliwy w stosunku do właścicieli nieruchomości sąsiednich i nieproporcjonalny, przy czym ograniczenie to nie znalazło odpowiedniego oparcia w analizach ekologicznych i w uzasadnieniach uchwał.
Skarżący podkreślili, że dokumentem kluczowym dla oceny prawidłowości uchwalenia aktu prawa miejscowego jest uzasadnienie uchwały, które winno zawierać informacje i rozważania dotyczące rozstrzygnięć w zakresie podniesionych powyżej zarzutów. W uzasadnieniu uchwały zmieniającej brak jednak takich informacji, w tym o przeprowadzeniu analizy wprowadzonych uchwałą zmieniającą modyfikacji, a samo uzasadnienie jest zdawkowe. Zdaniem skarżących niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ bezrefleksyjnie przenosi z kolejnych nowelizacji uop zmiany pociągające za sobą skutki dla właścicieli nieruchomości. Każda bowiem ingerencja w sferę prawa własności przez organy powinna opierać się o pogłębioną analizę jej przesłanek i zasady proporcjonalności. Aktualny stan faktyczny, w którym pas gruntu o szerokości 100 m wokół Jeziora G. jest gęsto zabudowany, nie uzasadnia zaś utrzymania zakazu zabudowy. Skarżący podnieśli także, że w odległości ok. 600 m od ich nieruchomości zlokalizowany jest park wiatrowy - cztery wysokie elektrownie wiatrowe o mocy 150 kWh każdy, w eksploatacji od 2015 r. (w 2018 r. jeden z wiatraków zastąpiono wysokim masztem telekomunikacyjnym), co w ocenie skarżących ma ogromne znaczenie dla wartości chronionego krajobrazu i powinno stanowić asumpt do przeprowadzenia oceny czy spełnione jest na przedmiotowym obszarze kryterium "wyróżniającego się krajobrazu". Reasumując skarżący stwierdzili, że sytuacja lokalna nie została poddana dostatecznej (bądź żadnej) analizie oraz, że uzasadnienie uchwały zmieniającej jest ogólnikowe i nie zawiera rzeczywistego uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] wniósł o oddalenie skargi.
Organ wskazał, że zaskarżona uchwała zmieniająca podjęta została w związku ze zmianą przepisów uop. W dniu 11 września 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 1688). Zmiana dotyczyła m.in. zapisu art. 24 ust. 1 pkt 8 uop. Organ podkreślił, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] listopada 2016 r., zwrócił się do wszystkich marszałków województw o podjęcie prac legislacyjnych w celu dostosowania reżimu ochronnego parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu do obecnego brzmienia ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, której zmiany weszły w życie we wrześniu 2015 r.
Następnie organ dokonał historycznej analizy wszystkich zakazów obowiązujących na kwestionowanym obszarze. W tym kontekście, porównując te zapisy, a w szczególności zapis dotyczący zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, organ podkreślił, że uchwały Sejmiku Województwa w sprawie obszarów chronionego krajobrazu powtarzały zakazy wprowadzone wcześniej przez Wojewodę [...] w drodze rozporządzeń, oraz że obecnie ustanowione zakazy stanowią odzwierciedlenie zapisów ustawowych, w tym art. 24 ust. 1 pkt 8 uop.
Organ wskazał, że podejmując kwestionowaną uchwałę działał na podstawie i w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 23 ust. 2 uop w brzmieniu określonym na dzień jej podjęcia. W zaskarżonej uchwale powtórzony został zakaz zawarty w art. 24 ust. 1 pkt 8 uop (w brzmieniu obowiązującym na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały zmieniającej).
Podniósł również, iż kierując się zasadą legalizmu, w pierwszej kolejności brał pod uwagę konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Wybór zakazów określonych przez ustawodawcę w art. 24 uop, dokonany został ze względu na walory krajobrazowe. Sejmik uzyskał pozytywne uzgodnienie treści z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w B. (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2018 r., nr [...]), który jest organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska. Organ podkreślił, że działał w zaufaniu to tego organu, mając na uwadze jego wiedzę i doświadczenie oraz charakter prawny uzgodnienia.
Organ przeanalizował też zapisy § 2 uprzednio obowiązującej uchwały Sejmiku Województwa (z 2011 r.). W ocenie organu, postanowienia zawartego w nim wyjątku od zakazu, powodowały duże wątpliwości interpretacyjne. Rezygnacja z utrzymania zapisu w zakresie zbiorników antropogenicznych w kwestionowanej uchwale wynika z faktu, iż zbiornik antropogeniczny jest pojęciem, które w wielu przypadkach bardzo trudno zweryfikować w praktyce administracyjnej. Szczególnie w przypadku, gdy zbiornik o takim pochodzeniu podlegał w długim okresie czasu procesowi renaturyzacji (przy braku zabiegów pielęgnacyjnych ze strony człowieka) i dzisiaj trudno dopatrzeć się w jego charakterze (wyglądzie) pochodzenia antropogenicznego. Co oznacza, iż podmioty stosujące kwestionowaną uchwałę winny indywidualnie badać każdy przypadek, którego dotyczy zakaz (§ 1 ust. 3 kwestionowanej uchwały). Natomiast rezygnacja z utrzymania zapisu w zakresie "terenów przeznaczonych pod zabudowę, dla których szerokość strefy zakazu zabudowy wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub przypadków budowy obiektów budowlanych, gdy w wyznaczonej strefie znajduje się zespół istniejącej zabudowy, które mają uzupełniać, bądź do których będą przylegać nowo planowane obiekty", wynika z nieracjonalności powyższego zapisu z punktu widzenia celu ochrony przyrody. Utrzymanie powyższego postanowienia prowadziłoby do sytuacji, w której możliwa byłaby zabudowa poniżej 100 m od linii brzegów rzek itd. Zdaniem organu takie postanowienia wypaczają istotę ochrony tych form przyrody. Nie taka też była intencja lokalnego prawodawcy.
Organ stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących, podejmując zaskarżoną uchwałę, dochowano należytej staranności. Podkreślił też, że ograniczenia prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska nie naruszają zasady proporcjonalności, oraz że Konstytucja RP nie zakłada prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami.
Konkludując organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa, podjęta została w granicach ustawowego upoważnienia, przez właściwy organ, przy zastosowaniu ustawowej procedury jej podjęcia oraz właściwym wyważeniu konstytucyjnie chronionych praw i wolności.
Po rozpoznaniu skargi M. i J. G., WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 980/18 orzekł o jej oddaleniu. Stwierdzając, że zaskarżona uchwała stanowi w pełni legalny akt prawa miejscowe, Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała nie wprowadziła nowych zakazów, ani też ich nie obostrzyła w stosunku do zakazów wprowadzonych uchwałą zmienianą, a jedynie powtórzyła zakazy już wprowadzone w 2015 r. Dokonując analizy zaskarżonego przepisu z poprzednim jego brzmieniem Sąd wskazał na brak jakichkolwiek różnic w zakresie sposobu określenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. Podniósł, że istotnych zmian w tym zakresie dokonano w uchwale z [...] sierpnia 2015 r. – jednak ta uchwała nie została objęta skargą. Dlatego też Sąd uznał, że argumentacja i zarzuty skargi odnoszące się do "wprowadzenia zakazów lokalizowania nowych obiektów" nie mogły być skutecznie podniesione w postępowaniu dotyczącym uchwały podjętej [...] maja 2018 r. i pozostawały poza zakresem kognicji Sądu w niniejszej sprawie. W tych zaś okolicznościach, jak stwierdził Sąd, uwzględnienie skargi wymagałoby wykazania, że dostosowanie w zaskarżonej uchwale sposobu formułowania istniejących już zakazów (bez ich faktycznej modyfikacji) do brzmienia ustawy o ochronie przyrody pogorszyło sytuację prawną skarżących. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, skarżący nawet nie uprawdopodobnili tej okoliczności, natomiast wejście w życie zaskarżonej uchwały nie mogło wpłynąć na możliwość uzyskania przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zakaz lokalizacji obiektów budowlanych został wprowadzony innym aktem niż zaskarżona uchwała. Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została przez organ uprawniony, że nie narusza ona przepisu art. 24 ust. 1 uop (nie wprowadziła zakazów lokalizowania obiektów budowlanych) oraz, że w sprawie nie zostały też naruszone w jakikolwiek sposób przepisy regulujące postępowanie organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił również, że podnoszone przez skarżących ograniczenia prawa własności w zakresie przez nich wskazanym nie wynikają z wydania zaskarżonej uchwały. Zmiana brzmienia zakazów bez ich modyfikacji mającej wpływ na zakres realizowania prawa własności mieści się bowiem w granicach dopuszczanych prawem i nie stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym, a z pewnością nie narusza zasady proporcjonalności. W tych okolicznościach Sąd uznał zaskarżoną uchwałę za odpowiadającą prawu.
Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej od ww. wyroku przez M. i J. G., Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") wyrokiem z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1287/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, że Sąd I instancji wadliwie określił zakres skargi (zakres zaskarżenia). Wskazał, że Sąd przyjął, iż skarga skierowana jest przeciwko zmianom wprowadzonym uchwałą nr [...] w zakresie obejmującym § 5 tej uchwały. Skarga dotyczyła jednak, jak podkreślił NSA, uchwały zmieniającej z 2018 r. w części, tj. § 1 pkt 3 tej uchwały, który ma następujące brzmienie: "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej;". Następnie NSA podniósł, że wprowadzony uchwałą z dnia [...] maja 2018 r. zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w wyznaczonej strefie związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez uop, zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu oraz, że z opisanym ograniczeniem wiąże się jednak istotne ograniczenie realizacji prawa własności. Powoduje to zdaniem NSA konieczność wnikliwej analizy obu tych wartości. Skoro zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 uop, ograniczają prawo własności nieruchomości, a więc prawo konstytucyjnie chronione, to tym samym, jak podkreślił NSA, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, której istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Dlatego też NSA zobowiązał Sąd I instancji do ocenienia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, czy wprowadzony w § 1 pkt 3 uchwały z dnia [...] maja 2018 r. zakaz narusza aktualny i realny interes prawny skarżących oraz czy zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych narusza potrzebę zachowania zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec wymogu ochrony walorów przyrodniczych.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2094, dalej "usw") uchwała samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku jednak nieistotnego naruszenia prawa, jak stanowi art. 82 ust. 5 usw, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to tym samym, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały samorządu województwa.
W świetle art. 90 ust. 1 usw uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Okoliczność, że nieruchomość należąca do skarżących położona jest w obrębie OCHK JG, a tym samym objęta jest spornym zakazem, o którym mowa w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały nr [...], stanowi o posiadaniu przez skarżących legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie. Wskazany przepisy zaskarżonej uchwały wraz z odpowiednimi regulacjami uop, wpływają bowiem na sposób wykonywania prawa własności, a w szczególności na możliwości zagospodarowania terenu nieruchomości skarżących.
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, jest podstawą do skontrolowania uchwały nr [...] w zaskarżonej części, pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem.
Dokona zaś przez Sąd w tym zakresie kontrola legalności uchwały nr [...], dokonana z uwzględnieniem wiążącej z mocy art. 190 ppsa wykładni prawa wyrażonej w wyroku NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1287/21 wraz z zawartymi w tym wyroku wskazaniami co do dalszego postępowania, wykazała że uchwała nr [...] w zaskarżonej części istotnie narusza prawo, a w związku z tym, że wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 23 ust. 2 uop, wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa m.in. zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. W art. 24 ust. 1 uop przyrody zostały wyliczone zakazy, które mogą być wprowadzone uchwałą wyznaczającą obszar chronionego krajobrazu.
Jednym z zakazów, wymienionych w art. 24 ust. 1 uop, jest zakaz zwarty w pkt 8. Zgodnie z jego treścią w brzemieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:
a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,
b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne;
- z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wprowadzenie na obszarze chronionego krajobrazu zakazów wymienianych w art. 24 ust. 1 uop, w tym zakazu zwartego w pkt 8 tej regulacji, nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz pozostawione zostało ocenie organu właściwego do uchwalenia aktu prawa miejscowego wyznaczającego obszar chronionego krajobrazu. Wynika to ze sformułowania normy pierwszej art. 24 ust. 1 uop: "Na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone następujące zakazy (...)" oraz z konstrukcji prawnej zawartego w art. 23 ust. 2 uop upoważnienia do podjęcia uchwały wyznaczającej obszar chronionego krajobrazu, w którym zawarto umocowanie do wprowadzenia zakazów "właściwych" dla "danego obszaru chronionego krajobrazu" lub "jego części", "wybranych" spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikających z "potrzeb jego ochrony".
Wprowadzenie takiej konstrukcji prawnej ustanowienia zakazów wymiennych w art. 24 ust. 1 uop nie oznacza więc związania właściwego organu, skoro w art. 24 ust. 1 uop mowa jest o "możliwości" wprowadzenia zakazu, a w art. 23 ust. 2 uop ustawodawca wprowadzenie zakazu opiera na konstrukcji wyboru spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 uop w oparciu o potrzebę ochrony danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Oznacza to, że sejmik województwa może na wyznaczonym obszarze chronionego krajobrazu wprowadzić wszystkie wymieniane w art. 24 ust. 1 zakazy lub jedynie ich część, może też wprowadzić te zakazy na całym obszarze chronionego krajobrazu lub wyłącznie na jego części. Ocena organu w tym zakresie podyktowana jest bowiem zaistnieniem potrzeby wprowadzenia określonego zakazu dla ochrony danego obszaru chronionego krajobrazu (jego części). Właściwy organ nie może jednak modyfikować czy też rozszerzać zakazów wymienianych w art. 24 ust. 1 uop, z tym że z mocy art. 24 ust. 4 uop został uprawniony do możliwości określenia odległości mniejsze niż określone w ust. 1 pkt 8 (jak tez w pkt 9), w sposób prowadzący do zwiększenia swobody w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenu.
Skoro więc ustawodawca przewidział kompetencje sejmiku województwa do wprowadzenia zakazów w uchwale wyznaczającej obszar chronionego krajobrazu, nie w ramach związania, lecz w ramach uznaniowości (tzw. uznanie administracyjne), to oznacza to, że organ wyposażony został w uprawnienie do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych. Uchwała o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego. Kontrola sądowa zmierza jednak wyłącznie do ustalenia, czy uznanie administracyjne było w ogóle dopuszczalne, czy nie przekroczono jego granic, jak również czy prawidłowo uzasadniono rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 486).
Nie budzi wątpliwości, że zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 uop ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, to podlegają ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest, jak wskazał to NSA w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK1287/21" ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości w tym przepisie wskazanych m. in. ochrony środowiska. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska.
Zaskarżonym przepisem § 1 pkt 3 uchwały nr [...], dokonano zmiany przepisu § 5 pkt 7 uchwały nr [...], w następstwie której na OCHK JG wprowadzono zgodny z treścią art. 24 ust.1 pkt 8 uop (w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały zmieniającej) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie 100 m od a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Jak podkreślił to NSA w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK1287/21 przytoczony zakaz związany jest niewątpliwie z realizacją celów wytyczonych przez ustawę o ochronie przyrody zwłaszcza w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu. Z opisanym ograniczeniem wiąże się jednak istotne ograniczenie realizacji prawa własności. Powoduje to konieczność wnikliwej analizy obu wartości. Zasada ochrony prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, co oznacza, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje przepis art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednocześnie naruszenia prawa własności pozostające w kolizji z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o ochronie przyrody wymagają uwzględnienia zasady proporcjonalności przy wprowadzaniu określonych zakazów. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenia (w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw) w demokratycznym państwie prawa stosuje się m.in. dla ochrony środowiska. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że zasadniczo ograniczenie prawa własności ściśle powiązane z ochroną środowiska, nie narusza zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2009 r., sygn. II OSK 1003/09, LEX nr 597092). Konstytucja nie zakłada też prymatu prawa własności w stosunku do innych praw podmiotowych chronionych jej przepisami, chociaż należy pamiętać o tym, że przepisy ochrony środowiska i ochrony przyrody ograniczają w istotny sposób wolność korzystania z własności nieruchomości. Pomimo zatem okoliczności, że nakaz uwzględniania wymogów ochrony środowiska i przyrody jest normą konstytucyjną, nie może być interpretowany w ten sposób, aby ponad niezbędną miarę ograniczał prawa do korzystania z własności innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2017 r., sygn. II OSK 2507/16, LEX nr 2466998).
Przywołany powyżej przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP określa, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa m.in. dla ochrony środowiska; ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Własności jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Przyroda jako część środowiska stanowi wartość w celu ochrony, której prawo własności może być w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczone. Ograniczenie to jednak nie może naruszać istoty prawa własności oraz jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i gdy jest konieczne dla ochrony środowiska. Wprowadzenie zatem ograniczenia prawa własności wymaga spełnienia powyższych wymogów, w tym więc i wyważenia, jako istotnego elementu zasady proporcjonalności, prawa własności oraz ochrony przyrody, jako części środowiska. Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody. Obszar taki obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokojenia potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1 uop). Groźba bezpowrotnej utraty takich walorów przyrodniczych stanowi uzasadnienie do wprowadzenia zakazów niezbędnych dla ochrony przyrody. Konieczność ochrony krajobrazu i jego walorów upoważnia do wdrożenia ograniczeń, które zapewnią realizację tego celu, nawet wówczas gdy będzie się do wiązało z ingerencją w konstytucyjnie chronione wolności i prawa. Niemniej jak podkreślono, aby wprowadzone ograniczenie odpowiadało prawu musi ono spełniać wymóg proporcjonalności rozwiązań, oceniany w świetle kryterium przydatności, niezbędności i kryterium proporcjonalności sensu stricto.
Choć bezsprzecznie wprowadzony zaskarżonym przepisem § 1 pkt 3 uchwały nr [...] zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia [...] przewidziany został, jako jeden z zakazów z art. 24 ust. 1 uop, do których wprowadzenia w obszarze chronionego krajobrazu upoważniony został przez ustawodawcę sejmik województwa, a zatem przedmiotowy zakaz oparty został na regulacji ustawowej i mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustawy, to jednak jak wykazano, wprowadzenie tego zakazu, dla jego legalności nie mogło odbyć się w sposób dowolny, bez zachowania odpowiednich proporcji oraz wnikliwej analizy i wyważenia obu omawianych wartości, tj. konstytucyjnie chronionego prawa własności i konstytucyjnej wartości - krajobrazu jako elementu środowiska - dla ochrony której prawo to zostało ograniczone, a także bez poszanowania innych wartości chronionych Konstytucją RP, jak np. zasady równości wobec prawa.
W niniejszej sprawie na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały, jak też dokumentów przedłożonych przez organ do akt sprawy, nie ma możliwości ustalenia, czy Sejmik Województwa [...] uchwalając zaskarżony przepis i tym samym ustanawiając przedmiotowy zakaz przeprowadził wnikliwą analizę i wyważył obie chronione wartości, tj. prawo własności i potrzebę ochrony krajobrazu, w świetle wymogów zasady proporcjonalności, w szczególności z punktu widzenia niezbędności i konieczności wprowadzenia spornego zakazu dla potrzeby ochrony krajobrazu Jeziora [...], na całym wyznaczonym obszarze objętym ochroną. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera bowiem jakichkolwiek rozważań w tym zakresie, a jedynie wskazuje na potrzebę dostosowania katalogu zakazów zawartych w uchwale nr [...] do aktualnego brzmienia ustawy o ochronie przyrody. W aktach sprawy nie ma jakichkolwiek ekspertyz przyrodniczych uzasadniających wprowadzenie przedmiotowego zakazu. Na takie ekspertyz nie wskazano także w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Przesłanek wyprowadzenia przedmiotowego zakazu nie wyjaśnia też postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2018 r. uzgadniające projekt zaskarżonej uchwały, poza jedyne lakonicznym wskazaniem na potrzebę dostosowania treści zakazów ustanowionych w akcie prawa miejscowego do prawa powszechnie obowiązującego oraz na dokonaną ocenę skutków projektowanych zmian zakazów i poczynione w efekcie tego ustalenie, że są one zgodne z art. 23 i art. 24 uop i, że nie powinny mieć negatywnego wpływu na zachowanie terenów o wyróżniającym się krajobrazie i zróżnicowanych ekosystemach, wartościowych ze względu na pełnioną przez ten obszar funkcję korytarza ekologicznego. Z powyższego wynika, że zarówno Sejmik Województwa [...], jak i RDOŚ, uzasadniając zasadność wprowadzenia zakwestionowanej regulacji, wskazały jedynie na konieczność dostosowania katalogu zakazów zawartych w uchwale nr [...] do aktualnego brzmienia ustawy o ochronie przyrody oraz - w przypadku RDOŚ - na przeprowadzenie oceny skutków jedynie projektowanych "zmian zakazów" (zmiana zakazu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8, w gruncie rzeczy wiązała się ze złagodzeniem restrykcyjności zakazu w związku z brakiem odniesienia jego do wszystkich sztucznych zbiorników wodnych), a nie zaś skutków samego ustanowienia (utrzymania w mocy w wersji odpowiadającej aktualnemu stanowi prawnemu) przedmiotowego zakazu. Zauważyć należy, że choć zaskarżoną uchwałą na mocy jej przepisu § 1 pkt 3 zmieniono przepis § 5 pkt 7 uchwały nr [...], który to ustanawiał już zakaz z art. 24 ust. 1 pkt 8 uop (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia [...] kwietnia 2015 r.), to jednak nie ulega wątpliwości, że w konsekwencji dokonanej zmiany legislacyjnej, wprowadzony został na OCHK JG przedmiotowy zakaz w brzmieniu odpowiadającym aktualnej treści art. 24 ust. 1 pkt 8 uop, a jego wprowadzenie poprzedzone zostało przeprowadzeniem całej procedury uzgodnień. Wymagało to więc rozważenia potrzeby i zasadności dalszego utrzymania w mocy, z tym że w aktualnym brzemieniu, zakwestionowanego w skardze zakazu. Obligowały do tego zarówno dyrektywy omówionej powyższej zasady proporcjonalności, jak i okoliczność, że zakazy wymienione w art. 24 ust. 1 uop ustanawiane są przez właściwy organ nie na zasadzie związania, lecz na ocenie wyboru zakazu spośród katalogu z art. 24 ust. 1 uop, w oparciu o potrzebę ochrony danego obszaru lub tylko jego części, a także to że w przypadku zakazu z art. 24 ust. 1 pkt 8 uchwała go wprowadzająca może określać odległości mniejsze niż określone w tym przepisie (art. 24 ust. 4 uop). Przewidziana przez ustawodawcę pewna swoboda sejmiku województwa w zakresie wprowadzenia zakazów z art. 24 ust. 1 uop, tym bardziej obligowała organ do przeprowadzenia oceny i analizy potrzeby ustanowienia w nowym brzmieniu i w efekcie dalszego funkcjonowania przedmiotowego zakazu na OCHK JG, w tym w kontekście powoływanego przez stronę skarżącą istniejącego stanu faktycznego w bezpośrednim otoczeniu nieruchomości skarżących, jak i w ogóle w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej JG, tj. znacznego zurbanizowania i zabudowania budynkami mieszkalnymi i rekreacyjnymi obszaru wokół JG w szerokości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Sama okoliczność istnienia zabudowy wokół JG nie przesądza o braku zasadności ustanowienia zakazu z art. 24 ust. 1 pkt 8 uop, gdyż przepis ten wyraźnie odwołuje się do nowej zabudowy, a zatem zakłada istnienie już na danym obszarze zabudowy, niemniej nie można wykluczyć sytuacji, że w przypadku bardzo intensywnego zabudowania już obszaru wokół danego zbiornika wodnego, zasadność wprowadzenia czy dalszego utrzymania w mocy zakazu z art. 24 ust. 1 pkt 8 uop może nie mieć już uzasadnienia przyrodniczego. Rozważań i analiz, także i w tym zakresie, zabrakło jednak w przedmiotowej sprawie.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie można ustalić, na podstawie jakich dokumentów i przesłanek działał organ wprowadzając w aktualnym brzmieniu zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie ochronnym o szerokości 100 m, należało uznać, że zarzut naruszenia zasady proporcjonalności w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 8 uop i w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w analizowanej sprawie jest zasadny, z uwagi na brak (tj. brak możliwości stwierdzenia dokonania przez organ danej czynności) rozpoznania dalszej potrzeby ochrony w drodze kwestionowano zakazu walorów przyrodniczych OCHK JG oraz wyważenia potrzeby ograniczenia prawa własności z uwagi na aktualne walory przyrodnicze OCHK JG i potrzebę jego ochrony w drodze przedmiotowego zakazu na całym objętym ochroną obszarze. Wskazana przez organ potrzeba dostosowania prawa lokalnego do aktualnego brzmienia uop, nie stanowi sama w sobie o spełnieniu przez organ wymagań stanowiących o zachowaniu zasady proporcjonalności w procesie ważenia praw podmiotowych wobec wymogu ochrony walorów przyrodniczych, do której do przeprowadzenia oceny zobligował tut. Sąd – NSA w wyroku z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1287/21. Nie przesądzając czy wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie ochronnym o szerokości 100 m stanowi nadmierną w stosunku do potrzeby ochrony przyrody i nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności podmiotów mających nieruchomości wokół zbiornika wodnego, Sąd uznał za konieczne uchylenie zaskarżonego przepisu z uwagi na brak koniecznego uzasadnienia potrzeby ustanowienia przedmiotowego zakazu (dalszego utrzymania w brzmieniu odpowiadającym katulanej treści art. 24 ust. 1 pkt 8 uop), przy jednoczesnym braku przedstawienia przez organ dokumentów wskazujących na potrzebę jego wprowadzenia (utrzymania) na całym OCHK JG.
Mając na uwadze na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającego prawo. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 i 205 § 2 ppsa. Jednocześnie należy wskazać, że przedmiotem skargi w sprawie uczyniono uchwałę zmieniającą nr [...], a zatem jedynie stan prawny wynikający z zaskarżonej uchwały podlegał kontroli Sądu. Zaskarżona uchwała nie zawiera zaś jakichkolwiek regulacji odnoszących się do kwestii istnienia czy rezygnacji z wyjątków od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od zbiorników wodnych, przewidzianych w uchwale obowiązującej przed uchwałą OCHK (tj. w uchwale nr [...] z [...] marca 2011 r.). Zaskarżoną uchwałą zmienione zostały jedynie określone przepisy uchwały OCHK (a nie uchwały nr [...] z [...] marca 2011 r.), a żaden z tych przepisów nie odnosił się do materii wyjątków od przedmiotowego zakazu. Dlatego też zarzuty skargi odnoszące się do kwestii rezygnacji z ww. wyjątków nie mogły być objęte kontrolą Sądu, gdyż kwestia ta nie była objęta przedmiotem uchwały zmieniającej.
Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.