II SA/BD 1108/23

II SA/Bd 1108/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Jerzy Bortkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 86 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza B. z dnia [...] maja 2023 r., nr [...].BU, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 24 października 2022 r. E. sp. z o. o. w W. (skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Barcina o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 3MW na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie ewid. [...], gmina B..
Decyzją z dnia [...] listopada 2022 r., nr [...].BU, Burmistrz B. odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia.
Po rozpoznaniu odwołania strony od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, decyzją z 30 grudnia 2022 r., nr SKO-4212/357/2022, uchylił decyzję Burmistrza i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z najnowsza linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego elektrownia fotowoltaiczna jest instalacją odnawialnego źródła energii, a inwestycja tego typu podlega wyłączeniu wynikającemu z art. 61 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 – dalej "u.p.z.p.").
Pismem z dnia 1 lutego 2023 r. przedstawiciel skarżącej spółki podtrzymał wniosek o wydanie warunków zabudowy i jednocześnie wniósł zmiany w parametrach planowanej inwestycji w zakresie powierzchni (z terenu o łącznej powierzchni do 6 ha na teren o łącznej powierzchni do 4,652 ha) i mocy instalacji farmy fotowoltaicznej (z mocy do 3 MW na moc do 5 MW).
W reakcji na powyższe organ I instancji poinformował spółkę o treści art. 86 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. u. z 2022 r., poz. 1029 – dalej "u.i.o.ś.") i wezwał stronę o przedstawienie swojego stanowiska wobec faktu, że parametry inwestycji opisane w decyzji własnej organu z dnia 7 marca 2022 r., nr RPO.6220.35.2021.KR, o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez spółkę, różnią się od tych wskazanych we wniosku po jego zmianie z 1 lutego 2023 r. w zakresie mocy i powierzchni inwestycji, a także działki. W odpowiedzi na powyższe spółka poinformowała, że w jej ocenie modyfikacja wniosku poprzez obniżenie parametrów inwestycji nie wpływa na aktualność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie o ustalenie warunków zabudowy.
Decyzją z dnia 31 maja 2023 r., nr RPO.6730.85.2022.BU, Burmistrz Barcina odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, a skoro decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wydana została dla inwestycji o innych parametrach niż wynika to z aktualnego wniosku skarżącej spółki, to ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe. Organ wskazał, że inwestycja o mocy 5 MW określona w decyzji środowiskowej przewidziana została na działce nr ewid.[...] (przed podziałem geodezyjnym), na powierzchni ok. 6,3 ha, podczas gdy we wniosku wskazuje się teren inwestycji jako działkę ewid. [...], na powierzchni 4,652 ha. W ocenie Burmistrza w sprawie zmianie uległ charakterystyczny parametr inwestycji określony w decyzji środowiskowej, a zatem niespełniony pozostaje warunek zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia 24 lipca 2023 r., nr SKO-4212/140/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu, po przywołaniu dotychczasowego stanu sprawy oraz treści m.in. art. 86 pkt 2 u.i.o.ś., organ odwoławczy stwierdził, że z przepisu tego wynika pełne związanie organu rozpoznającego sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie charakterystycznych parametrów zamierzonej inwestycji. Potwierdził stanowisko organu I instancji, że po zmianie wskazanych we wniosku o ustalenie warunków zabudowy lokalizacji oraz parametru powierzchni terenu inwestycji, zachodzi w tym zakresie niezgodność z decyzją środowiskową, co stanowi przeszkodę dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ wskazał, że w zastanych okolicznościach strona może wystąpić o zmianę decyzji środowiskowej w trybie art. 155 k.p.a.
W skardze na powyższą decyzję spółka E. , zwana dalej: "skarżącą" wniosła o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. 77 § 1 w zw. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej analizy materiału dowodowego, w szczególności treści decyzji środowiskowej, i nieuwzględnienie faktu podziału działki inwestycyjnej [...] na działki [...] w kontekście możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z decyzją środowiskową. Powyższe w ocenie spółki doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe utrzymanie w mocy decyzji I instancji. Spółka zarzuciła nadto naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione stwierdzenie, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy naruszyłoby ten przepis, oraz art. 86 pkt 2 u.i.o.ś poprzez jego błędną wykładnię i założenie, że organ jest ściśle związany ww. decyzją, skoro w orzecznictwie wskazuje się, iż sposób uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych w decyzji realizacyjnej nie może być rozumiany jako dosłowne i pełne odzwierciedlenie uwarunkowań środowiskowych z decyzji środowiskowej do decyzji realizacyjnej. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że powołany przez organ I instancji wyrok o sygn. II SA/Bd 754/22 nie ma odniesienia do niniejszej sprawy i nie może być elementem argumentacji stanowiska Burmistrza. Na potwierdzenie swojego poglądu co do stopnia związania treścią decyzji środowiskowej spółka przywołała wyrok o sygn. II OSK 690/18, II OSK 2814/20 i II SA/Gl 343/17. Wskazała, że SKO nieprawidłowo przyjęło, iż istnieje rozbieżność co do lokalizacji planowanego przedsięwzięcia oraz powierzchni zabudowy, skoro decyzja środowiskowa obejmuje swoim zakresem działkę [...], powstałą na skutek podziału wskazanej w decyzji środowiskowej działki [...] Błędna jest w ocenie spółki konstatacja, że zmiana granic lokalizacji przedsięwzięcia i powierzchni jego zabudowy ma wpływ na zasięg oddziaływania inwestycji na środowisko. Podniosła, że nieuzasadnione ekonomicznie byłoby występowanie o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 155 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, jak i materialnemu w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi.
Przedmiotem kontroli sądowej uczyniono odmowną organów w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy 5 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr ewid.[...] położonej w obrębie ewid. [...], gmina B.. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji było uznanie przez organy, że parametry inwestycji określonej we wniosku inwestora, zmienionym pismem z dnia 1 lutego 2023 r., nie są zgodne z parametrami w zakresie lokalizacji inwestycji uwidocznionymi w decyzji Burmistrza Barcina z dnia 7 marca 2022 r., nr RPO.6220.35.2021.KR, o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez skarżącą. Stanowisko organu odwoławczego w całości kwestionuje skarżąca spółka, w ocenie której dokonana zmiana wniosku nie wpływa na aktualność założeń inwestycji zaakceptowanych w decyzji środowiskowej, toteż brak jest podstaw do twierdzenia, że zachodzi negatywna przesłanka dla ustalenia warunków zabudowy opisana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepisem odrębnym, z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy nie byłaby zgodna, jest w ocenie organów obu instancji art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. Zgodnie z jego treścią decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (tj. m.in. decyzje o warunkach zabudowy zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 u.i.o.ś. – przyp. Sądu). W orzecznictwie generalnie przyjęto, że w przypadku odstępstw inwestora od parametrów inwestycji przeanalizowanych w decyzji środowiskowej nie jest możliwe ponowne badanie i interpretowania przesłanek środowiskowych warunkujących wydanie decyzji środowiskowej, tj. do oceny, czy zmiana parametrów inwestycji dezaktualizuje decyzję środowiskową w całości lub tylko w danym zakresie. (wyrok NSA z dnia 16.07.2019 r., sygn. akt: II OSK 2278/17; - wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.10.2022 r., sygn. akt: II SA/Bd 754/22).
Należy jednak zauważyć, że pogląd ten został wypracowany na tle stanów faktycznych, w których inwestor po uzyskaniu decyzji środowiskowej zmieniał pewne parametry planowanej inwestycji w sposób albo je intensyfikujący w oddziaływaniu inwestycji na środowisko albo niektóre parametry tak zmieniał, że częściowo mogły one zmniejszać oddziaływanie na środowisko, a częściowo je zwiększać. W takich przypadkach oczywistym było zajmowanie stanowiska, że po wydaniu decyzji środowiskowej brak jest warunków by na etapie udzielania warunków zabudowy organy miały dokonywać ustaleń, czy decyzja realizacyjna nie narusza treści środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej, zwłaszcza, kiedy inwestor zmieniał przeanalizowane w decyzji środowiskowej parametry w ten sposób, że zmieniał nie tylko ich wielkość, ale i ich możliwości techniczne w różnych zakresach.
Nawet jednak formułując dość rygorystyczny warunek pełnego związania organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, decyzją środowiskową, NSA w wyroku z dnia 16.07.2019 r., sygn. akt: II OSK 2278/17, stwierdził, że związanie to oznacza, że organ nie może pominąć żadnych obowiązków i uprawnień wynikających z decyzji środowiskowej oraz, że decyzja o warunkach zabudowy jako decyzja wtórna wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, musi mieścić się w parametrach oraz warunkach środowiskowych wskazanych na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. Stanowisko to nawiązuje więc nie tyle do literalnej zgodności pomiędzy ww. decyzjami, np. co do nazewnictwa nr. działki lub mocy MW, lecz do znaczenia tych parametrów w aspekcie zgodności wniosku o warunki zabudowy z wcześniejszą decyzją środowiskową w sensie "zmieszczenia się" w parametrach oraz warunkach środowiskowych wskazanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W okolicznościach niniejszej sprawy zaszła właśnie sytuacja wymagająca oceny ww. "zmieszczenia się" w parametrach, które wskazywały środowiskowe uwarunkowania. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy jest bowiem zupełnie inny, niż w sprawach, w których zacytowane wyżej orzecznictwo wypowiadało się o pełnym związaniu decyzją środowiskową. Skarżąca dokonała bowiem zmian w parametrach planowanej inwestycji polegających na oczywistym ograniczeniu jej oddziaływania na środowisko, tak co do mocy instalacji farmy fotowoltaicznej (z mocy do 5 MW na moc do 3 MW), jak i powierzchni terenu inwestycji (z terenu o łącznej powierzchni do 6 ha na teren o łącznej powierzchni do 4,652 ha), przy zachowaniu tożsamej lokalizacji w terenie (geograficznej) inwestycji, nie powołując się na dokonanie jakichkolwiek innych zmian, w tym technologicznych.
Dlatego też w tej wyjątkowej sytuacji aktualne i właściwe do przyjęcia jest stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 16.07.2019 r., sygn. akt: II OSK 2278/17, w którym stwierdzono, że: "Wiążący charakter decyzji środowiskowej, wynikający z treści art. 86 u.u.i.ś. oznacza, że organ wydający decyzję realizacyjną ma obowiązek uwzględnić środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia przy wydawaniu decyzji realizacyjnej. Sposób uwzględnienia uwarunkowań środowiskowych w decyzji realizacyjnej nie może być rozumiany jako dosłowne i pełne odzwierciedlenie (przeniesienie) uwarunkowań środowiskowych z decyzji środowiskowej do decyzji realizacyjnej. Porównanie treści decyzji środowiskowej z decyzją realizacyjną powinno sprowadzać się do wnikliwej analizy treści tych dwóch decyzji administracyjnych z punktu widzenia przedmiotu przedsięwzięcia i wymagań ochrony środowiska, wynikających z treści decyzji środowiskowej. Organ administracji powinien ocenić czy decyzja realizacyjna nie narusza treści środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji środowiskowej. Wymagania określone w decyzji środowiskowej powinny być na tyle konkretne, żeby ich realizacja mogła być zweryfikowana przez organ wydający decyzję realizacyjną (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2319/10, LEX nr 953045). Ustawodawca nie określił kryteriów i zakresu związania organu wydającego decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 (art. 86 u.u.i.ś.). Dlatego też w sytuacji, kiedy dochodzi do oczywistego ograniczenia oddziaływania parametrów planowanej inwestycji na środowisko w stosunku do parametrów poddanych analizie w decyzji środowiskowej, to możliwym i celowym jest merytoryczne odniesienie się organu, czy zmiana ww. parametrów we wniosku o warunki zabudowy w stosunku do parametrów objętych decyzją środowiskową umożliwia udzielenie warunków zabudowy przy uwzględnieniu dotychczasowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia skarżącej, zwłaszcza, że podmiotem właściwym do ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji, jak i do udzielenia warunków zabudowy jest ten sam organ.
Dlatego też uzasadnienie rozstrzygnięć organów, że parametry inwestycji opisane w decyzji własnej organu z dnia 7 marca 2022 r., nr RPO.6220.35.2021.KR, o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia zamierzonego przez skarżącą, różnią się od tych wskazanych we wniosku po jego zmianie z 1 lutego 2023 r. w zakresie mocy, powierzchni inwestycji, a także działki, nie powinny automatycznie przesądzić o odmowie udzielenia warunków zabudowy, skoro moc i powierzchnia inwestycji uległy ograniczeniu w zmienionym wniosku i nie doszło do zmiany lokalizacji inwestycji, lecz do ograniczenia terenu, na którym ma być realizowana.
W konsekwencji powyższego, w ocenie Sądu, organy przedwcześnie, z naruszeniem art., 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, odmówiły udzielenia warunków zabudowy, nie dokonawszy ustaleń, czy planowane zamierzenie inwestycyjne w zmienionych elementach może zostać zrealizowane z zastosowaniem decyzji z dnia 7 marca 2022 r., nr RPO.6220.35.2021.KR, o środowiskowych uwarunkowaniach.
Badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawowym obowiązkiem organów administracji wydających decyzję lokalizacyjną. Podstawą od uchylenia się od ww. obowiązku nie może być jakakolwiek rozbieżność pomiędzy parametrami, czy lokalizacją inwestycji (jak w niniejszym przypadku), wskazywaną w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a lokalizacją przyjętą w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, ponieważ nie wynika to z regulacji art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. Gdyby intencją ustawodawcy było związanie organów decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, w sposób wskazujący, że badanie zgodności ww. decyzji z postulowaną decyzją o warunkach zabudowy sprowadzałoby się jedynie do porównania identyczności obu decyzji, to ww. przepis zawierałby taką właśnie regulację. Skoro jednak jej nie zawiera, to nie jest uprawnionym dokonywanie wykładni omawianego przepisu w kierunku niewyrażonej w nim restrykcji.
Dlatego też zaszły przesłanki do uwzględnienia skargi i orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podst. art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 2 pkt 5 i § 14 ust. 1 pkt 1 a, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964).
Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.