Pełny tekst orzeczenia II SA/Bd 1067/24

II SA/Bd 1067/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Janiszewska - Ziołek /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Korycka
Mariusz Pawełczak
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] października 2024r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z [...] września 2024r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z [...] maja 2024 r. S. W. ("Skarżący") wystąpił do Wójta Gminy L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie obejmującym część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie G., gmina L., ze wskazaniem wykorzystania pod inwestycję terenu o powierzchni ok. 3 ha.
W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Wójt gminy L. [...] września 2024 r., działając na podstawie m.in. art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 - dalej: u.p.z.p.") w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wyniki przeprowadzonej analizy wykluczają możliwość realizacji wnioskowanego zamierzenia z uwagi na niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej, co teren inwestycji drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.
Organ podał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem, w odległości trzech szerokości jego frontu, który wynosi 203 m. Działki objęte obszarem analizowanym stanowią tereny typowo rolnicze. Działki sąsiednie, położone w granicach obszaru analizowanego, oznaczone nr ew.: [...] stanowią tereny z funkcją zagrodowa. Jedna działka, oddalona ok. 450 m od granic terenu inwestycyjnego – działka nr [...] stanowi teren zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Działka nr [...] stanowi teren o funkcji niemieszkalnej.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarżący, nie formułując zarzutów.
W wyniku rozpoznania odwołania, SKO opisaną na wstępie decyzją z [...] października 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji. W ocenie tut. Kolegium obszar analizowany został wyznaczony w zgodzie z obowiązującymi przepisami (art. 61 ust. 5a. u.p.z.p). Obejmuje on grunty rolne i zarówno w tym obszarze, jak i nawet w jego sąsiedztwie brak jest zabudowy, w szczególności takiej zabudowy która została objęta wnioskiem. Kolegium wskazało, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa i w tej sytuacja inwestycja polegająca na budowie całego osiedla domów jednorodzinnych nie będzie stanowić kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu o przeważającym charakterze rolniczym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego w postaci braku ustalenia tzw. dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy z obszaru analizowanego wynika, że takie sąsiedztwo istnieje.
Na podstawie tych zarzutów Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wyraził przekonanie, że zabudowa zagrodowa jest formą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i obie formy tej zabudowy pełnią jednakową funkcję. Podkreślił przy tym, że w stanie prawnym obowiązującym po nowelizacji, która weszła w życie we wrześniu 2023r. i uwzględniającym nowe przepisy wykonawcze należy wliczać zabudowę zagrodową do współczynnika powierzchni mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny ważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków – 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki nr [...] obręb G..
Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca odpowiadają wymogom prawa.
W pierwszej kolejności należy podkreślić, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte [...] maja 2024 r., a więc po 24 września 2023 r., tj. po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688) (dalej: ustawa zmieniająca). Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (24 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie
1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) w brzmieniu dotychczasowym,
2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie. Na terenie gminy S. na dzień wydania decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S.. Tak więc w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) (dalej: u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym, 2) nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianie.
Uwzględniając powyższe, jako podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji należy wskazać przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 września 2023 r. (dalej także: z.u.p.z.p.) z wyjątkiem przepisów określonych w art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy zmieniającej oraz przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu dotychczasowym w zakresie określonym w art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy zmieniającej.
W ocenie Sądu organy obu instancji w kontrolowanej sprawie prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po zmianach dokonanych ustawą zmieniającą z uwzględnieniem art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 z.u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 z.u.p.z.p., i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 555 i 834), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Jak wynika z treści przytoczonego przepisu, dla pozytywnego wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie wszystkie wymienione w nim przesłanki.
Podkreślenia wymaga, że określone w wyżej przywołanym art. 61 ust. 1 z.u.p.z.p. w zw. art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej przesłanki dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. W przypadku bowiem braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest jego kontynuacja. Powyższe oznacza, iż nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zgodnie z ww. przepisem dla wydania decyzji o warunkach zabudowy wymagana jest realizacja tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. To podobieństwo nie oznacza wiernego kopiowana istniejącej już zabudowy. Dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej ma polegać na kontynuacji szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., II OSK 58/07, LEX nr 465665 – dostępny na stronie internetowej:www.orzezcenia.wsa.gov.pl - CBOSA). Można zatem przyjąć, że dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2021 r., II OSK 2802/18 – dostępny w bazie LEX nr 3310026 i CBOSA). Za kontynuację funkcji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy uznać zarówno sytuację, gdy planowana inwestycja "powtarza" jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów wykorzystywania gruntów, jak i sytuację, gdy stanowi "uzupełnienie" którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 3636/18, LEX nr 3332155 - CBOSA).
Oceny spełnienia przesłanki przewidzianej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonuje się w obszarze analizowanym. Szczegóły regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).
Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Musi on zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich i dopiero na tej podstawie wydać decyzję administracyjną. Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników pozostawia miejsce na różnorodność i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania harmonii - ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 519/21 - CBOSA). Nowa zabudowa, jak również zmiana jej funkcji, jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić już z istniejącą. Podkreślić także należy, a co do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest szczególnie istotne, że w judykaturze nie budzi żadnych wątpliwości, iż niewystępowanie zabudowy na działkach sąsiednich skutkuje odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z racji niespełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zaś wydanie w takim stanie faktycznym decyzji pozytywnej byłoby rażąco sprzeczne z prawem. Musi istnieć w obszarze analizowanym zabudowa pozwalająca na określenie kontynuacji ładu architektonicznego - urbanistycznego, tak aby można było zamierzoną inwestycję wkomponować w zastany ład na zasadzie ewolucyjnego (harmonijnego) rozwoju (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 728/23, z dnia 30 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1508/23 - CBOSA). Nadto nie uważa się za kontynuację funkcji czy też nawet za jej uzupełnienie przeznaczenie działki pod zabudowę domem mieszkalnym jednorodzinnym w przypadku, gdy na działkach sąsiednich znajduje się zabudowa zagrodowa lub sąsiedni grunt stanowią tylko działki o charakterze rolniczym np. pola uprawne, łąki, pastwiska.
Wskazać należy, że ustawodawca nie definiuje pojęcia "zabudowa zagrodowa" w powołanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Posiłkowo możliwe jest odwołanie się do definicji legalnej sformułowanej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, przez zabudowę zagrodową rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwa rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych i w gospodarstwach leśnych. Definicja ta nie ma wprawdzie charakteru rozstrzygającego, niemniej może stanowić punkt wyjścia do rekonstrukcji omawianego pojęcia. Zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014r., II OSK 2333/12, dostępny w CBOSA). Uwaga ta nie może prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, mimo że obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Jednak zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i na wymienioną zabudowę składają się budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej, która nie jest w żaden sposób powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W konsekwencji nie można zatem przyjąć, że zabudowa mieszkaniowa kontynuuje funkcję zabudowy zagrodowej. Powyższy pogląd został również zaaprobowany w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., II OSK 316/13 i z dnia 21 listopada 2013 r., II OSK 951/12 – dostępny w CBOSA). Te rozważania są o tyle istotne w niniejszej sprawie, że teren przeznaczony pod realizację inwestycji wskazanej przez Skarżącego we wniosku podobnie jak znacząca część obszaru objętego analizą urbanistyczną jest użytkowana jako grunty rolne, z zabudowa zagrodową (poza jednym budynkiem o funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego). W ocenie Sądu słusznie organ odwoławczy przyjął, że sąsiedztwo zabudowy zagrodowej nie może dowodzić kontynuacji funkcji mieszkalnej jednorodzinnej na obszarze analizowanym.
Mając powyższe na uwadze uznać należy za trafne stanowisko organów obu instancji, że przedstawiona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestycja nie zapewnia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu objętego analizą urbanistyczną. Przeznaczenie bowiem terenu na którym miałaby zostać zrealizowana inwestycja – budowa zespołu 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych spowodowałaby wyłączenie tego terenu całkowicie z możliwości użytkowania go rolniczo. Nie można uznać takiej zabudowy za kontynuację funkcji dotychczas występującej na obszarze objętym analizą wyznaczonym w oparciu o art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie z tym przepisem obszar analizowany wyznaczyć należało w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniej niż 50 metrów i na tak wyznaczonym obszarze ustawodawca nakazuje przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Obszar ten w przedmiotowej sprawie został wyznaczony zgodnie z powyższą bezwzględną regulacją prawną.
Należy podkreślić, że organy obu instancji dokonując analizy funkcji występujących na obszarze objętym analizą urbanistyczną wykazały, że w odległości do 450 metrów nie występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna. Przepis art. 61 ust. 5a w brzmieniu obowiązującym od 24 września 2023 r. nie zezwala na wyznaczenie obszaru analizowanego o szerokości przekraczającej 200 metrów. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie (z uwagi na brzmienie art. 59 ust. 2 ustawy nowelizującej) - o czym była już wyżej mowa. Jednak i na tak wyznaczonym analizowanym obszarze, jak trafnie podniosło Kolegium, trudno dopatrzeć się spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przy uznaniu, że zabudowa mieszkalna jednorodzinna nie może być uznana za kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej o czym także wyżej wspomniano.
Sąd chciałby podkreślić, że dla spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest wystarczające spełnienie warunku kontynuacji funkcji. Uregulowany w tym przepisie warunek ma bowiem charakter złożony. Przyjęcie nawet, że w obszarze analizowanym dochodzi do kontynuacji funkcji zabudowy nie może być uznane za przesądzające spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa albowiem zgodnie z wymogami ww. przepisu nowa zabudowa powinna kontynuować także parametry, cechy, wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów oraz intensywności wykorzystania terenu. Odmienne rozumienie tego przepisu pozostawałoby w sprzeczności z jego treścią i prowadziłoby do zawężenia zakresu jego zastosowania. W żadnym razie nie można podzielić zapatrywania, iż istnienie już jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przesądzać by mogło o spełnieniu analizowanej przesłanki. Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, aby mająca powstać zabudowa odpowiadała istniejącej zabudowie także pod względem zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zlokalizowana. Dopiero spełnienie wszelkich cech o charakterze urbanistycznym i architektonicznym pozwala przyjąć zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa.
W przypadku przedmiotowej inwestycji (w oparciu o całokształt zgromadzonego materiału dowodowego) należy przyjąć, w obszarze analizowanym brak jest zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej, czy nawet zagrodowej), która cechowałaby się taka intensywnością wykorzystania terenu, jak zabudowa planowana przez Skarżącego. Analiza stanu zagospodarowania obszaru wokół terenu inwestycji wskazuje, iż zabudowa zarówno jednorodzinna, jak i zagrodowa jest zabudową rozproszoną. Są to pojedyncze, samodzielne budynki, nie zaś zabudowa tworząca pewnego rodzaju funkcjonalną całość w ramach osiedla domów jednorodzinnych. Proponowany zakres zabudowy wykracza zatem poza istniejący stan zagospodarowania.
Nie sposób w tych okolicznościach uznać argumentacji skargi. Przyjęcie twierdzenia odmiennego i dopuszczenie planowanej przez Skarżącego zabudowy powodowałoby na tyle istotną zmianę w ładzie przestrzennym obszaru analizowanego, iż zabudowa ta stałaby się w istocie zabudową dominującą nad zabudową już istniejącą, stanowiąc wyznacznik dla ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach mieszczących się w tym obszarze.
Podkreślenia przy tym wymaga, że zajęte przez Sąd stanowisko jest stanowiskiem szeroko popieranym przez sądy administracyjne na gruncie spraw o analogicznym stanie faktycznym. W rozpatrywanej sprawie planowana zabudowa nie kontynuuje w żaden sposób występującego w obszarze analizowanym zagospodarowania terenu. Warto też zauważyć, że użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie nawet jednego tożsamego obiektu w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m.in. w art. 1 ust. 1 pkt 2 (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój), a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Stąd sformowanie w art. 61 ust. 1 pkt 1, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładane wyłącznie zgodnie z zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenia, nie zaś, jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m. in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), nie oznacza wyłączenia potrzeby uwzględniania zasad ogólnych, wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką jest art 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Nie jest także uprawniona wykładnia regulacji zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi czy interesem publicznym, za którym przemawia zachowanie ładu przestrzennego. Nieprawidłowe jest wywodzenie tego prymatu z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kluczowe znacznie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom, w tym nie tylko z uwagi na ochronę interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych), ale również z uwagi na ochronę interesu publicznego (kwestię racjonalnego wykorzystywania przestrzeni). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji RP (art. 64 ust. 2 i 3) (por. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 485/20).
W tym tonie wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2152/22 (dostępny w CBOSA). W stanie faktycznym tej sprawy inwestor zawnioskował o wydanie warunków zabudowy dla budowy zespołu 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wśród rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka zabudowa grupowa lokalizowana w oddaleniu od występującej w obszarze analizowanym zabudowy nie spełnia koniecznego wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że pojęcie "dobrego sąsiedztwa" nie ogranicza się tylko do kontynuacji funkcji zabudowy, ale także kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Takie stanowisko prezentowane jest w judykaturze. W tych okolicznościach charakter planowanej inwestycji – budowa zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych pośród terenów upraw rolnych nie będzie stanowić kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania istniejącej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze.
Reasumując, nawet przyjęcie, że funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej nie są ze sobą sprzeczne (jak wywodzi Skarżący) to i tak organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że w granicach obszaru analizowanego brak jest jakiegokolwiek zespołu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zrealizowanego w formie zespołu budynków znajdującego się na terenach niezabudowanych - co powoduje, że planowana inwestycja nie realizuje zasady dobrego sąsiedztwa.
Zdaniem Sądu wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji oznaczałoby wprowadzenie obiektów budowlanych mających charakter dominujący na terenie analizowanym. Tymczasem postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy stanowi wyjątek od zasady, zgodnie z którą przeznaczenie terenu i parametry zabudowy powinny być ustalone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i niedopuszczalne jest lokalizowanie w drodze decyzji nowej inwestycji, która dominowałaby nad zabudową istniejącą. Dopuszczenie realizacji inwestycji, polegającej na budowie 21 budynków mieszkalnych, w sytuacji gdy brak jest tego typu zabudowy na terenie analizowanym, nie byłby równoznaczny z kontynuacją funkcji, lecz oznaczałby wprowadzenie nowego rodzaju zabudowy, którą de facto byłaby budową osiedla mieszkaniowego na terenach o charakterze rolniczym.
Niewątpliwie wydając decyzję o warunkach zabudowy organy zobowiązane są do odniesienia planowanej inwestycji do uwarunkowań lokalnych – w tym przede wszystkim istniejącego sposobu zabudowy. Dla wydania decyzji pozytywnej nie jest więc wystarczające – jak chce tego skarżący – stwierdzenie, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z uwagi na istniejącą zabudowę mieszkaniową, w sytuacji, gdy planowana inwestycja będzie miała charakter dominujący, a więc będzie stanowić punkt odniesienia dla kolejnych inwestycji na obszarze analizowanym. Innymi słowy, to właśnie planowana przez skarżącego inwestycja przesądzałaby o dalszym sposobie zagospodarowania terenów objętych analizą urbanistyczną.
Zdaniem Sądu organy administracji publicznej prawidłowo więc uznały, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji zabudowy istniejącej na terenie analizowanym, a tym samym nie spełnia podstawowego warunku dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest realizacja zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.