II SA 3608/03

II SA 3608/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Maria Jagielska /przewodniczący sprawozdawca/
Pamela Kuraś-Dębecka
Zdzisław Romanowski
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Maria Jagielska ( spr. ) Sędzia WSA - Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia NSA - Zdzisław Romanowski Protokolant - Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2004r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2003r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2000r. [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] czerwca 1995r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r., 2. uchyla decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2000r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] czerwca 1995r., 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P.D. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wójt Gminy K. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 1995r. zezwolił na wyłączenie z produkcji rolniczej działki nr [...] o powierzchni [...] ha i ustalił dla wnioskującego P.D. warunki wyłączenia. Wskutek złożonego przez P.D. odwołania, Wójt Gminy K. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1995r. uchylił zaskarżoną decyzję własną i przekazał sprawę do rozpatrzenia kierownikowi Urzędu Rejonowego we W., a ten decyzją z dnia [...] czerwca 1995r. ustalił warunki wyłączenia gruntów z produkcji rolnej wskazując na M. SA jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia. Wojewoda [...] [...] września 1995r. stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 1995r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrujący odwołanie P.D. od decyzji stwierdzającej nieważność utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z [...] lipca 1996r.
Wojewoda [...] dnia [...] sierpnia 1996r. stwierdził też nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W. z [...] czerwca 1995r. I ta decyzja została utrzymana w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja z dnia [...] października 1996r.
Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wskazane decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skierował P.D.. W wyniku rozpatrzenia skarg NSA wydał 11 lipca 1997r. orzeczenia: o sygn II S.A. 1411/96 w sprawie ze skargi na utrzymanie w mocy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji Wojewody [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 1995r. - uchylono zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Wojewody [...] z dnia [...] września 1995r. oraz o sygn. II S.A. 1726/96 w sprawie ze skargi na decyzję Ministra utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] czerwca 1995r. – uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody.
W wyniku zapadłych orzeczeń ostała się decyzja kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] czerwca 1995r. ustalająca warunki wyłączenia gruntów działki nr [...] z produkcji rolnej i wskazująca M. S.A. jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia.
Wnioskiem z dnia [...] marca 2000r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., M. S.A., działając przez swego pełnomocnika, zażądał stwierdzenia nieważności dwóch decyzji: wydanej przez kierownika Urzędu Rejonowego we W. dnia [...] czerwca 1995r. ustalającej warunki wyłączenia działki nr [...] w części wskazującej M. jako podmiot zobowiązany do uiszczania opłat rocznych związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej wskazanych w decyzji gruntów oraz decyzji dotyczącej działki nr [...], będącej przedmiotem odrębnego badania przez Sąd ( sygn. akt II S.A. 3607/03 ). Obarczenie M. opłatami rocznymi wnioskodawca uznał za rażące naruszenie prawa, jako że nie mógł być traktowany w sprawie o włączenie gruntów z produkcji rolnej, jak strona postępowania. Organ, zdaniem domagającego się stwierdzenia nieważności, nie miał prawa przenosić do decyzji administracyjnej obowiązków ustalonych umową cywilną.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2000r. stwierdził nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] czerwca 1995r. w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych położonych w granicach działki nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha, obręb B., w części dotyczącej obciążenia M. S.A. z siedzibą w W. obowiązkiem uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia wyżej wymienionych gruntów rolnych z produkcji rolniczej przez okres 20 lat. Jak podaje Wojewoda w uzasadnieniu decyzji, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W., złożony przez M., został mu przekazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem dnia [...] kwietnia 2000r. co następnie spowodowało wszczęcie przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji w części. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że porozumienie, na podstawie którego M. S.A. został zobowiązany do uiszczania opłat rocznych nie nosi cech ugody, która mogłaby funkcjonować jako akt prawny w postępowaniu administracyjnym, bowiem przedmiotowy akt nie został zatwierdzony w formie postanowienia, a wola stron co do ich obowiązków nie została wyrażona przed organem administracji publicznej. Porozumienie miało zatem charakter cywilnoprawny i mogło funkcjonować jedynie między stronami, które go zawarły. Stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest ich właściciel.
Na tę decyzję, jako już ostateczną, P.D. skierował dnia [...] marca 2001r. do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 10, 28, 61 Kpa. głównie z powodu pominięcia go jako strony postępowania i jego pełnomocnika i uniemożliwienia mu czynnego udziału w postępowaniu. Wadliwie ustanowiono kuratora sądowego, mimo zawiadomienia organu przez P. D. o czasowej nieobecności, pominięto pełnomocnictwo i zlekceważono ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 1997r. sygn. akt II S.A. 1411/9 a także niedopełniono obowiązku przesłania zażalenia wraz z kompletem akt sprawy do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej.
Postanowieniem dnia [...] czerwca 2001r. Wojewoda [...] wznowił postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2000r. nr [...]. Kolejno zaś postanowieniami: z dnia [...] kwietnia 2001r., z dnia [...] maja 2001r. i z dnia [...] sierpnia 2001r. Wojewoda [...] informował skarżącego o przedłużeniu terminu do wydania decyzji po wznowieniu postępowania, z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i dużą ilość spraw i obowiązek ich załatwiania w kolejności.
Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001r. Wojewoda [...], na podstawie art. 145 i 151 § 1 pkt 1 Kpa. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] października 2000r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 1995r. w części wskazującej podmiot zobowiązany do uiszczenia opłat rocznych. W uzasadnieniu organ podał, iż stwierdził nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] czerwca 1995r. w części obciążającej M. S.A. opłatami rocznymi z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, na wniosek zgłoszony przez M. S.A. z siedzibą w W.. Decyzja ta stała się prawomocna z dniem [...] stycznia 2001r. Wniosek skarżącego P.D. o wznowienie postępowania w tej sprawie skutkował wznowieniem postępowania i ustaleniem, że nie znajduje potwierdzenia zarzut pozbawienia go możliwości udziału w charakterze strony. Dnia [...] lipca 2000r. skierowano do P.D. na adres podany w korespondencji pismo informujące o wszczęciu postępowania wskutek złożonego przez M. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W.. Pismo to nie zostało podjęte w terminie, mimo że jak wynika z pisma P. D. z dnia [...] lipca 2000r. w tym czasie był on obecny w kraju. W aktach sprawy dostarczonych Wojewodzie przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W., brak było pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania P.D. w przedmiotowym postępowaniu, a w zażaleniu z dnia [...] lipca 2000r. P. D. poinformował o wycofaniu pełnomocnictwa udzielonego pani G.D. nie wskazując innej osoby upoważnionej do reprezentowania go. W piśmie skierowanym do organu skarżący poinformował o konieczności miesięcznego wyjazdu zagranicznego i nie powiadomił o ustanowieniu pełnomocnika. Ponieważ kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje czynności, o którą wnosił w swym piśmie P. D. tj. wstrzymania do dnia [...] grudnia 2000r. wszelkiej korespondencji dotyczącej przedmiotowej sprawy, a także mając na uwadze że organ jest związany terminami określonymi w Kpa. – Wojewoda wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. – [...] Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich o ustanowienie kuratora dla nieobecnego P.D., co Sąd uczynił postanowieniem z dnia [...] września 2000r. Od tego dnia wszelkie pisma w sprawie doręczane były kuratorowi. Organ przedsięwziął więc wszelkie środki mające na celu właściwe reprezentowanie strony i nie można uznać za słuszne stwierdzenia strony, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.
W skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odwołaniu od decyzji Wojewody, skarżący P.D. zażądał jej uchylenia w całości i przekazania do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił, że rażąco narusza prawo. Wskazał, że w związku z pozaprawną próbą czynioną przez organ administracji obciążenia go opłatami rocznymi z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, ustanowił pełnomocnika w osobie adwokata pani D.K.-S., co organ pominął. Podniósł, że organ zlekceważył orzeczenia NSA i zamieszczoną w nich ocenę prawną – sygn. akt II SA 1726/96 i II SA 1411/96, która winna wiązać organ administracji przy następnych próbach wzruszania decyzji, które były już przedmiotem badania i oceny Sądu. Dodał, że Wojewoda prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek M. pomylił kolejność czynności, które winien był przestrzegać. Po otrzymaniu wniosku, organ wydał [...] czerwca 2000r. postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji kwestionowanej przez wnioskującą M., a następnie dopiero [...] lipca 2000r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, której wykonanie z tego powodu zawiesił.
Dnia [...] sierpnia 2003r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że skarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Odniósł się w całości do decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W. z [...] czerwca 1995r., oceniając iż była ona w świetle brzmienia art. 13 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 26 marca 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz. U. nr 11, poz. 79 ze zmianami ), dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie bowiem z cyt. przepisem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osobą zobowiązaną do uiszczania opłat rocznych powinien być właściciel gruntu czyli skarżący P.D.. Porozumienie o charakterze cywilnoprawnym jakie zawarł z M. nie mogło mieć wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji administracyjnej.
W złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze P.D. zwany dalej skarżącym wniósł o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie decyzji ostatecznej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie zasady trwałości wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1997 o sygn. II S.A. 1411/96 i II S.A. 1726/96, co stanowi naruszenie art. 57 ustawy o NSA. Podtrzymał poza tym wszystkie swoje argumenty zgłoszone w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] – pomijanie pełnomocnika, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i podejmowanie prze Wojewodę działań mających na celu pozbawienie skarżącego własności działki [...] w B. z jednoczesnym prowadzeniem postępowania zaskarżonego i postępowania egzekucyjnego w sprawie opłat za zmianę przeznaczenia gruntów. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik skarżącego i skarżący poparli w całości zarzuty zgłoszone w skardze, a w złożonym w formie załącznika do protokołu stanowisku pełnomocnik wyeksponował przede wszystkim nierespektowanie przez organ administracji wskazań NSA zawartych w przywołanych w skardze orzeczeniach z 1997r. Ponadto wadliwe jest, zdaniem skarżącego, postępowanie polegające na stwierdzaniu nieważności decyzji w części, gdyż z okoliczności sprawy wynika, iż bez kwestionowanych elementów unieważniona decyzja nie ostałaby się nawet w zwykłym toku instancji. Podkreślono brak podstaw do ustanowienia kuratora dla skarżącego.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie przepisów tej ustawy.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy stwierdzić, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, kontrolując wskutek złożonego odwołania, decyzję organu I instancji i ograniczając się do badania zasadności decyzji Wojewody stwierdzającej nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W. i badając tę decyzję pod kątem zgodności z prawem, w istocie nie rozpatrzył w ogóle odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. odmawiającej uchylenia decyzji własnej z [...] października 2000r. stwierdzającej nieważność wskazanej decyzji kierownika Urzędu rejonowego we W.. Minister nie odniósł się w żaden sposób do podniesionych przez skarżącego zarzutów rażącego naruszenia prawa przy podejmowaniu przez Wojewodę [...] decyzji o stwierdzeniu nieważności. Wiodący zarzut pozbawienia skarżącego przez organ I instancji możliwości udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego z [...] czerwca 1995r., który zresztą stał się podstawą wznowienia postępowania w tej sprawie i którego nie potwierdził w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] odmawiając uchylenia decyzji z [...] października 2000r.,nie doczekał się zbadania przez organ II Instancji. Również inne zarzuty zostały pominięte przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, organ nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych opierając się w całości na ustaleniach organu I instancji. Tym samym uchybił przepisowi art. 15 Kpa. formułującemu w ślad za art. 78 Konstytucji RP, zasadę dwuinstancyjności postępowania. Jak już wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie i doktrynie, zasada dwuinstancyjności postępowania realizuje się poprzez dwukrotne rozpoznanie sprawy tj. dwukrotne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Nie wystarczy więc zweryfikowanie decyzji organu I instancji, konieczne jest bowiem, dla zrealizowania ustrojowej zasady dwuinstancyjności, z której wynika prawo strony do odwołania się od każdej decyzji nieostatecznej, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy ( Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, B.Adamiak i J.Borkowski, Wyd. Beck 6 wyd. str. 96 i nast. ). Organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, z uwzględnieniem żądania strony i formułowanych w odwołaniu zarzutów. W badanej przez Sąd sprawie takiego działania zabrakło. Zarzut skarżącego pozbawienia go jako strony udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W. z 1995r. wymagał zbadania i przeprowadzenia na tę okoliczność być może uzupełniającego postępowania dowodowego. Należy stwierdzić, że pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu nie tylko narusza art. 10 Kpa. ale narusza przepisy normujące postępowanie dowodowe i czyni całe postępowanie wadliwym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie podzielając zarzutów skargi dotyczących niewykonania przez organ I instancji wskazań zawartych w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 1997r. sygn. akt II SA 1411/96 i II SA 1726/96, które badały poddane kontroli sądowej decyzje pod kątem wyłącznie właściwości organu, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2001r. i decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2000r. stwierdzającą nieważność decyzji kierownika Urzędu Rejonowego we W. z [...] czerwca 1995r. ponieważ dopatrzył się naruszenia prawa mającego istotny wpływ na sprawę. Ze zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika jednoznacznie, iż w dacie wniesienia wniosku przez M. S.A. z siedzibą w W. tj. [...] marca 2000r, w dacie wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania wskazanej już decyzji kierownika U.R. z dnia [...] marca 1995r. tj. [...] czerwca 2000r. aż do dnia [...] lipca 2000r. ( data złożenia przez skarżącego zażalenia na postanowienie i cofnięcia pełnomocnictwa ) skarżący miał ustanowionego pełnomocnika w osobie swojej matki – G.D.. O fakcie tym wiadomo z samego postanowienia Wojewody wstrzymującego wykonanie decyzji kierownika U.R. we W., które organ jej doręczył oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Fakt pełnomocnictwa wynika również ze wszystkich decyzji wydanych w sprawie o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej do dnia złożenia przez M. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji kierownika U.R. we W.. Również ta decyzja, która stała się przedmiotem stwierdzenia nieważności w części została doręczona pełnomocnikowi G.D., co wynika z adnotacji na decyzji.
Jak stanowi art. 157 § 2 Kpa. postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczyna się z urzędu albo na żądanie strony. M. S.A. jako adresat obowiązku ponoszenia opłat rocznych za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej wskazany w decyzji, której stwierdzenia nieważności w tej części się domagał, był stroną tego postępowania i na jego żądanie wszczęte zostało postępowanie. Datą wszczęcia postępowania jest, zgodnie z zasadą przyjętą w art. 61 § 3 Kpa. dzień doręczenia żądania organowi, a stosownie do § 4 cyt. artykułu o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Oczywiste jest, że zawiadomienie takie, jako czynność związana z wniesieniem żądania wszczęcia postępowania, a w przedmiotowej sprawie – z dniem wniesienia żądania stwierdzenia nieważności postępowania, dokonać się winno, odpowiednio do zasady szybkości postępowania i konieczności zapewnienia udziału wszystkich stron w postępowaniu, niezwłocznie po tym wniesieniu. Ewentualne opóźnienie może być spowodowane koniecznością ustalenia kto ma w danej sprawie interes prawny i kogo w związku z tym należy zawiadomić. Jednak w badanej przez Sąd sprawie, nie występował taki problem.
Organ, mimo że jak podaje, nie posiadał w aktach sprawy pisemnego pełnomocnictwa G.D., o pełnomocnictwie tym wiedział i dlatego postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji kierownika U.R. we W. w związku z tym, że dotknięta jest ona wadą wymienioną w art. 156 § 1 Kpa. doręczył właśnie G.D. – pełnomocnikowi P.D.. Brak jest zatem uzasadnienia dla braku konsekwencji organu w dalszych działaniach i niezawiadomienia G.D. o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta z 1995r. Pełnomocnictwo G.D., jak już wyżej zaznaczono, istniało w dacie wniesienia wniosku M. o stwierdzenie nieważności tj. w marcu 2000r. i wygasło dopiero z dniem wypowiedzenia i poinformowania o tym organu tj. [...] lipca 2000r. Organ, nie zawiadamiając pełnomocnika P.D. o wszczęciu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji po otrzymaniu żądania, naruszył art. 61 § 4 w związku z art.157 § 2 Kpa i naruszył także art. 12 oraz 8 Kpa. Za zupełnie niezrozumiałe należy uznać takie działanie organu, które podejmuje czynność związaną ze złożonym żądaniem o stwierdzenie nieważności decyzji tzn. wydaje postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wskazanej w żądaniu, a pomija i odkłada na czas niewiadomy zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest prawem strony postępowania, a realizacją tego prawa jest sankcja wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Wojewoda wystosował zawiadomienie o wszczęciu postępowania dnia [...] lipca 2000r. tj. z opóźnieniem, które wobec cofnięcia dnia [...] lipca 2000r. pełnomocnictwa G.D. przez skarżącego i poinformowaniu organu o konieczności wyjazdu zagranicznego, może wręcz sugerować wolę pominięcia skarżącego w dalszym postępowaniu, przy zachowaniu wrażenia poprawności działania ( ustanowienie kuratora ).
Wojewódzki Sąd Administracyjny badając sprawę uznał, że wyznaczenie kuratora było zbędne, w sytuacji gdy w czasie, w którym organ winien był wywiązać się z obowiązków procesowych, ustanowiony był pełnomocnik skarżącego i do niego, zgodnie z art. 40 § 2 Kpa organ obowiązany był kierować wszelkie pisma w sprawie. Organ również zaniechał wyjaśnienia kwestii pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego adwokatowi D.K.-S.. Ze sformułowania pełnomocnictwa, które skarżący załączył do akt sprawy wraz ze skargą i stanowiskiem końcowym, wynika że mogła ona występować w imieniu skarżącego we wszystkich sprawach, z których wynikały należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Decyzje orzekające o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej i ustalające należności za to wyłączenie są z pewnością taką kategorią spraw, jednak mało precyzyjny zapis pełnomocnictwa mógł nasuwać wątpliwości. Organ, skoro nie zawiadomił niezwłocznie o wszczęciu postępowania dotychczasowego pełnomocnika, a zanim zdecydował się na postępowanie sądowe mające na celu ustanowienie kuratora dla nieobecnego P.D., winien był zwrócić się do ustanowionego równolegle pełnomocnika o wyjaśnienie czy udzielone pełnomocnictwo obejmuje również działania w tym zakresie.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi m.in. do zarzutu niedopuszczalności stwierdzenia przez organ administracji nieważności decyzji w części, Sąd nie podziela tej opinii. Kwestia możliwości stwierdzania częściowej nieważności decyzji została rozstrzygnięta przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 21 stycznia 1988r. IV S.A. 859/87 uznano, że brak przepisy dopuszczającego stwierdzenie nieważności decyzji w części nie oznacza, że taka możliwość jest wykluczona, następnie zaś wyrokiem z dnia 10 listopada 1989r. S.A./Ka 646/89 uznano dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji, które nie powinny pozostać w obrocie prawnym. Wreszcie, pogląd o dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji w części utrwaliła uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23 lutego 1998r., OPS 6/97 ( ONSA 1998, Nr 2, poz. 40 ).
Sąd nie podzielił również zarzutu skarżącego, że organ nie uwzględnił wskazań zawartych w wyrokach NSA z dnia 11 lipca 1997r. sygn. akt II SA 1411/96 i sygn. akt II SA 1726/96. W z powołanych orzeczeń rozpatrującym skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymującą w mocy decyzję stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] marca 1995r. NSA uchylił zaskarżone decyzje stwierdzając, że brak był podstaw do stwierdzania nieważności decyzji Wójta. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że "wyłącznie postępowanie przed Kierownikiem Urzędu rejonowego we W. w tej sprawie było skuteczne i tylko decyzje kierownika Urzędu Rejonowego we W. z dnia [...] czerwca 1995r. podlegała ocenie pod względem merytorycznym czy nie została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa i czy nie zachodziły w stosunku do niej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności, przy czym w tym zakresie rozpoznał sąd administracyjny sprawę w odrębnym postępowaniu sygn. akt 1726/96". W orzeczeniu zaś o sygn. akt 1726/96 NSA, uchylając decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymującej decyzję Wojewody [...], a stwierdzającą nieważność decyzji kierownika Urzędu rejonowego we W. z [...].06 1995r. wyjaśnił w uzasadnieniu, że zaskarżone decyzje naruszały art. 156 § 1 pkt 3 Kpa, gdyż nie została spełniona przesłanka nieważności tj. istnienie innej decyzji ostatecznej w sprawie. Wskazany przez Sąd błąd był wyłączną podstawą uchylenia decyzji skarżonych.
Konkludując, nie można twierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił decyzję kierownika Urzędu Rejonowego we W. z [...].06.1995r. pod względem merytorycznym jako ewentualnie obciążoną wadą z art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. badał ją bowiem tylko jako funkcjonującą bez obciążenia istnienia innej decyzji ostatecznej rozstrzygającej przedmiotową sprawę. Zatem nietrafny jest argument skarżącej strony, że organ nie uwzględnił poglądu prawnego NSA wyrażonego w przywołanych orzeczeniach i ponownie stwierdził nieważność decyzji, która była już przedmiotem oceny Sądu. Ocena ta dokonała się w ograniczonym zakresie i wynika to wprost z uzasadnień przywołanych orzeczeń.
Organ administracji rozpatrując ponownie żądanie wniosku złożonego prze M. S.A. obowiązany jest poprowadzić postępowanie w sposób gwarantujący stronie postępowania – P.D. udział w tym postępowaniu z pełnymi konsekwencjami w postaci możliwości zapoznania się z wnioskiem, wypowiedzenia się co do wysuwanych żądań i wykorzystania środków odwoławczych.
Wobec stwierdzonych przez Sąd naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.