II SA 3072/03

II SA 3072/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-08-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Dorota Wdowiak /przewodniczący/
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
612  Sprawy geodezji i kartografii
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Wdowiak, Sędziowie: WSA Grażyna Śliwińska (spr.), Asesor WSA Andrzej Czarnecki, Protokolant Arkadiusz Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2004 r. sprawy ze skargi B. K. i A. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany wpisu w ewidencji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy W. z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...]
Uzasadnienie
W trakcie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia na budowę B. K. i A. K., uzyskali informację, że w dniu [...] czerwca 2000r. zostały naniesione zmiany w ewidencji gruntów, zmieniające status prawny działki nr ewid. [...] z obrębu [...] (działka po odnowieniu ewidencji otrzymała nr [...], a obręb nr [...]). stanowiącej ich współwłasność z budowlanej (symbol "Bp") na leśną (symbol ,,Ls) bez ich wniosku.
Zażądali wydania decyzji na podstawie której w ewidencji gruntów zmieniono rodzaj użytków i otrzymali kopię Decyzji [...] z dnia [...].12.1998r. w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Nie zgadzając się z powyższym wpisem, który ich zdaniem zmieniał stan prawny działki złożyli wniosek z żądaniem sprostowania treści wpisu w ewidencji, poprzez przywrócenie dotychczasowego zapisu "Bp" w miejsce zapisu "Ls", opierając wniosek na podstawie art. 61 § 1 kpa w związku z art. 23 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.), § 30 ust 3 rozporządzenia MGPiB oraz MRAGŻ z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 158, poz. 813). Podnosili, że w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 1999 r. dotyczącym ich działki i wydanym przez Urząd Gminy W. w rubryce " rodzaj użytków " podano " grunty nie zabudowane ". Wypis sporządzono według stanu z dnia [...] grudnia 1999 r. Na wypisie znajdowała się adnotacja, że do dnia wykonania niniejszego wypisu z mapy /odry su, wyry su / nie wpłynęło zgłoszenie zmiany dotyczące danych objętych ewidencją. W wyrysie z mapy ewidencyjnej działki nr [...], wraz z wypisem z rejestru gruntów z dnia [...] kwietnia 2000 r. wydany przez Urząd Gminy, w rubryce " rodzaj użytków" wpisano symbol " Bp ". Na wypisie znajdowała się adnotacja tej samej treści, co na wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] grudnia 1999r. Dodatkowo wypis z dnia [...] kwietnia 2000r. zawierał zapis "Obręb znajduje się w trakcie odnawiania dokumentacji i kontroli klasyfikacji gruntów w związku z tym wykazane na mniejszym wypisie /wyrysie/ użytki i Masy mogą ulec zmianie."
Burmistrz Gminy W. decyzją nr [...] z dnia [...].12.2000 r. znak [...] odmówił dokonania zmian w ewidencji gruntów.
Podstawę prawną decyzji stanowił art. 7 d oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 65 ust.2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 158, poz.813). Przedstawiając argumenty na podstawie których działka Skarżących została dnia [...] czerwca 2000r. zapisana jako Ls-VI organ powołał się dodatkowo na § 12, § 14 ust.l i 2 zał. nr 1 i § 22 ust.l do Zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11 poz.98 z późn.zm.) stwierdzając w 1998r. istnienie na działce Nr [...] lasu. Mapa klasyfikacyjna gruntów była wyłożona do wglądu zainteresowanych na okres 7 dni w Urzędzie Gminy W. Sprawdzona klasyfikacja została zatwierdzona decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. nr [...] Burmistrza Gminy W., a jej wyniki wniesione do operatu ewidencji gruntów zgodnie z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. W istniejącym stanie faktycznym i prawnym wykreślenie z operatu ewidencji gruntów konturu klasyfikacyjnego Ls-VI dla działki nr [...], pozbawione jest podstaw prawnych i nie może być rozpatrywane w postępowaniu związanym z prowadzeniem ewidencji gruntów. Ponadto organ I instancji przytoczył zapisy obowiązującego (w dacie wydania decyzji) planu
zagospodarowania przestrzennego i poinformował, że ze względu na sposób zagospodarowania działki nr [...] i jej położenie w strefie ochronnej [...] Parku Krajobrazowego oraz na funkcję jaką jej wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mogła i nie może być w operacie ewidencji gruntów oznaczona symbolem - "Bp" -jako zurbanizowany teren niezabudowany.
W odwołaniu od tej decyzji B. K. i A. K. domagali się jej zmiany i orzeczenia o przywróceniu wpisu działki budowlanej "Bp z działki leśnej "Ls" ewentualnie uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wywodzili , iż zmiana stanu prawnego działki z budowlanej na leśną jest ograniczeniem prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956r. w sprawie klasyfikacji gruntów w § 1 stanowi, że gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, tymczasem ich działka w momencie przeprowadzania klasyfikacji nie miała statusu lasu była budowlana a zatem nie mogła być objęta gleboznawczą klasyfikacją nie wspominając o zmianie tym trybem rodzaju jej użytków. Obowiązujące przepisy nie przewidują aktualizacji klas bonitacyjnych gruntu na działkach budowlanych. Zmiana rodzaju użytków z rolnych lub budowlanych na leśne musi być uwzględniona w planie zagospodarowania przestrzennego, określającym granice obszaru podlegającego zalesieniu, co wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Ponieważ plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. nie przewiduje terenu działki pod zalesienie gmina nie mogłaby wydać stosownej decyzji, gdyż brak podstaw prawnych do zmiany rodzaju użytków na tym obszarze. Ponadto taka zmiana może być dokonana tylko w trybie indywidualnej decyzji administracyjnej - co wynika z treści art. 23 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 3 pkt. 1 lub 2 ustawy o lasach, której to decyzji gmina nigdy nie wydała Z tych względów zmiana treści wpisu do ewidencji, poprzez wpisanie dla działki nr [...] z obrębu [...] jako rodzaju użytków "Ls", została dokonana z rażącym naruszeniem prawa. Działka nie służyła i nie służy do produkcji leśnej, na obrzeżach działki rosną nie pielęgnowane samosiejki, a na sąsiednich działkach wybudowano domy.
W ocenie stron nieprawdziwym jest zawarte w decyzji twierdzenie, że plan zagospodarowania przestrzennego W. przeznacza teren naszej działki pod zalesienie. Nie ma w nim takich postanowień dla obszaru na którym znajduje się przedmiotowa działka, opisuje on natomiast ogólnie tereny Z. i W. tymczasem działka stron położona jest na obszarze R. przy ul. [...].
Nadużyciem jest powołanie się przez Burmistrza na przepisy §12 i 14 oraz 22 Zarządzenie Ministrów RiGŻ oraz GK z dnia 20 lutego 1969r. w sprawie ewidencji gruntów, utrzymanego w mocy § 65 ust.2 rozporządzenia MPGPiB oraz RiGŻ w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Treść § 65 ust.2 wyraźnie stanowi, że do czasu założenia ewidencji na zasadach określonych rozporządzeniem do istniejących operatów ewidencji gruntów stosuje się przepisy Zarządzenia z 20.02.1969 co oznacza, że na podstawie art. 65 ust. 2 ww. rozporządzenia zastosowanie mogłyby mieć wyłącznie przepisy dot. operatu ewidencyjnego (rozdziału IV zarządzenia), a nie przepisy dot. zmiany rodzaju użytków i statusu prawnego nieruchomości. W/w rozporządzenia z dnia 17.12.1996r przestało obowiązywać z dniem 1.01.1999r. stąd moc straciły i przepisy zarządzenia a więc na pewno nie obowiązuje ono aktualnie. Ponadto strony wskazały m.in. na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 6.10.1999r. sygn. Akt II S.A. 808/99, w którym sąd ten stwierdził, że "nie ma wątpliwości, że orzeczeniem klasyfikacyjnym nie można przekształcić charakteru prawnego działki np. z działki budowlanej na leśną." Stanowisko to potwierdza także inne orzeczenie NSA w wyroku z dnia 03.11.1998r. sygn. Akt II S.A. 1381/98, iż zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków są czynnościami materialno technicznymi i nie mają charakteru orzeczeń
w wyniku których wykazuje się informacje objęte przez art. 20-26 ustawy z 1989r prawo geodezyjne i kartograficzne. W razie zaistnienia pomyłki polegającej na wykazaniu klasy gruntu wyłączonego spod obowiązku obejmowania go klasyfikacją (działka była przemysłową) błąd prostuje się decyzją. Zatem w ocenie stron zmiana rodzaju użytków ich działki we wpisie do ewidencji gruntów (z budowlanej na leśną) została dokonana bezprawnie i jest urzędniczą samowolą Burmistrza Gminy W.
Po rozpatrzeniu odwołania Pani B. K. i Pana A. K. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uznał za uzasadnioną odmowę dokonania zmiany w ewidencji gruntów wprowadzającej dla działki ewidencyjnej nr [...] zapisanej w pozycji rejestrowej nr [...] obrębu nr [...] zapis "Bp" w miejsce "Ls-V.
Podnosił, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno - deklaratoryjny. Nie tworzy nowych stanów prawnych i nie decyduje o charakterze gruntów. Ewidencja gruntów jest urzędowym rejestrem obejmującym m. innym informacje dotyczące gruntów - ich położenia granic, rodzajów użytków oraz ich klas gleboznawczych. Informacje zawarte w ewidencji gruntów muszą pochodzić z prawem określonych źródeł. Tak więc jakikolwiek wpis w ewidencji gruntów musi mieć oparcie w stosownych dokumentach prawnych i geodezyjnych. Organ prowadzący ewidencję gruntów ma obowiązek aktualizacji ewidencji gruntów oraz obowiązek przestrzegania prawidłowości (pod względem formalnym i merytorycznym) dokonanych wpisów w operacie ewidencyjnym, a zapis użytku "Bp" w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność Pani B. K. i Pana A. K., był nieprawidłowy. Przedmiotowy grunt objęty został gleboznawczą klasyfikacją gruntów w 1976 i 1998 roku, obie ww. klasyfikacje zakończone były decyzjami z [...].11.1976 r. i z [...].12.1998 r. Stosownie do § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4.06.1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - prawomocne orzeczenia w sprawie klasyfikacji gruntów stanowiło podstawę do wniesienia wyników tej klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków. W operacie ewidencyjnym powinien więc być wykazany użytek "Ls-VI" i zapis ten jest prawidłowy. Dodać przy tym trzeba, że o charakterze działki nie decydują zapisy dotyczące użytków gruntowych lecz zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.
W aktach sprawy znajduje się wypis z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta W. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...], który określa nieruchomość Pani B. K., i Pana A. K. jako nieruchomość położoną w obszarze funkcjonalnym [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta. Z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie występuje zgodność wykazanego w obecnie funkcjonującej ewidencji gruntów użytku gruntowego z zasadą systemu klasyfikacji gleb i zaliczaniem gruntów do poszczególnych użytków zawartą w obowiązujących przepisach. Zapis w ewidencji gruntów jest więc poprawny merytorycznie i brak jest podstaw do jego zmiany.
W skardze złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Pani B. K. i Pan A. K. domagali stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji, bądź ich uchylenia. Podnosili argumenty zawarte w odwołaniu. W szczególności to, że zmiana rodzaju użytków z rolnych lub budowlanych na leśne musi być uwzględniona w planie zagospodarowania przestrzennego. Dla W. nie ma natomiast planu zagospodarowania przestrzennego. Otrzymali decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2000r. stwierdzającą, że działka ma charakter budowlany, której kopię złożyli do akt. Podnosili na rozprawie, iż wygrali przed NSA sprawę o pozwolenie na budowę i dom jest już wybudowany.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie, wywodząc jak dotychczas, iż wpis "Bp" był nieprawidłowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 97 § 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z dnia 20 września 2002 r. Nr 153, poz.1271 ze zm.) -sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.
W niniejszej sprawie rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było skontrolowanie, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też narusza art. 7 d oraz art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 65 ust.2 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 158, poz.813), wskazane jako podstawa materialno-prawna decyzji.
Wymaga podkreślenia, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co znajduje wyraz w art. 134 P.p.s.a.
W ocenie Sądu skardze, analizowanej pod kątem naruszenia prawa - nie można odmówić słuszności, bowiem wskazany przepisy - nie może być stosowane w oderwaniu od ustalonego stanu faktycznego i wbrew zasadom postępowania administracyjnego.
Ewidencja gruntu ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające
określony bezspornie stan faktyczny i prawny. 1999.03.04 wyrok NSA II SA
17/99 LEX nr 46214
Zapisy dokonywane w ewidencji gruntów i budynków są czynnościami materialno-technicznymi, w wyniku których wykazuje się informacje objęte przez art. 20-26 ustawy z 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.) Nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej; ma znaczenie jedynie informacyjno-techniczne, odzwierciedlające określony bezspornie stan faktyczny i prawny. Zauważyć zatem należy, że
informacje na które powołuje się organ w zaskarżonych decyzjach decyzji co do położenia w obszarze [...] o funkcji ochrony systemu przyrodniczego miasta, co do występowania na działce zieleni leśnej - stały się podstawą do wydania decyzji Nr [...] o z dnia [...] kwietnia 2000r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na tym dokumencie określono rodzaj użytków spornej działki na "Bp", mimo istniejącej klasyfikacji gleboznawczej. W tej sytuacji zmiana charakteru użytków z "Bp" na "Ls-VI" dwa miesiące później spowodowała przekształcenie charakteru prawnego działki z budowlanej na leśną, co w ocenie Sadu nastąpiło bez podstawy prawnej.
Podnieść bowiem należy, że na terenie W. nie ma Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, wobec jego wygaśnięcia. Istnieje jedynie ogólny dla miasta W. i na jego podstawie Skarżący otrzymali warunki zabudowy. W tej sytuacji zastosowany tryb zmiany klasy gruntów nie miał zastosowania. O ile bowiem organ uważał, że zaistniała pomyłka w ewidencji, polegającej np. na błędnym wpisaniu klasy gruntów lub wykazania klasy gruntu wyłączonego spod obowiązku obejmowania go klasyfikacją, błąd prostuje się decyzją ostateczną (§ 72 i 64 ust. 2-3 zał. do zarządzenia z 20 lutego 1969 r.) Taki pogląd wyraził NSA w wyroku z dnia 1998.11.03 sygn. II SA 1381/98 ( LEX nr 41306)
Jest to odmienna co do procedury i istoty regulacja w stosunku do art. 113 § 1 kpa, która umożliwia stronie ochronę jej interesów w postępowaniu administracyjnym i sądowym, wykorzystaną przez skarżących w tej sprawie
Ponieważ zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem prawa materialnego i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) Sąd uchylił obie decyzje, a zważywszy, że z zaskarżonymi decyzjami nie wiąże się bezpośrednio kwestia wykonalności, bezprzedmiotowe było orzekanie w trybie art. 152 P.p.s.a.