Pełny tekst orzeczenia II SA 136/95

TEZY

1. Wyłączenie sądów powszechnych od rozpatrywania spraw ze stosunku pracy, także nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej w postaci aktu mianowania, zależy od tego, czy przepisy szczególne, regulujące stosunek pracy określonej kategorii pracowników, takie wyłączenie zawierają. W zakresie, w jakim takiego wyłączenia nie ma, dochodzenie realizacji prawa do ochrony sądowej w sprawach ze stosunku pracy, bez względu na formę jego nawiązania, następuje przed sądem powszechnym - sądem pracy.

2. Od dnia 19 maja 1993 r., to jest od dnia wejścia w życie zmiany par. 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników kolejowych /Dz.U. 1993 nr 98 poz. 449/, dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1993 r. /Dz.U. nr 35 poz. 155/, na decyzję w sprawie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem kolejowym mianowanym, wydaną przez kierownika jednostki nadrzędnej, nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 4 pkt 7 Kpa/. Rozpatrywanie sporów w takich sprawach należy od powyższej daty, stosownie do przepisów art. 5 i 242 par. 1 Kp oraz art. 1 i 2 par. 1 Kpc, do właściwości sądów powszechnych - sądów pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił na podstawie art. 204 par. 1 Kpa skargę Krzysztofa W. na decyzję Dyrektora Generalnego PKP z dnia 30 września 1994 r. w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy.

UZASADNIENIE

Naczelny Dyrektor (...) Okręgu Kolei Państwowych w K. decyzją z dnia 10 czerwca 1994 r., wydaną na podstawie par. 11 ust. 1 pkt 2 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników kolejowych /Dz.U. 1993 nr 98 poz. 449/, rozwiązał z pracownikiem kolejowym mianowanym, Krzysztofem W., stosunek pracy bez wypowiedzenia z dniem 21 czerwca 1994 r. z powodu choroby trwającej dłużej niż rok.

Dyrektor Generalny Polskich Kolei Państwowych, po rozpatrzeniu odwołania Krzysztofa W., decyzją z dnia 30 września 1994 r. zmienił powyższą decyzję w części dotyczącej daty rozwiązania stosunku pracy, ustalając ją na dzień 22 czerwca 1994 r.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Krzysztof W. wniósł o uchylenie w całości powyższych decyzji organów obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, badając na posiedzeniu niejawnym dopuszczalność skargi, zważył, co następuje:

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników kolejowych /Dz.U. 1993 nr 98 poz. 449/ zostało wydane na podstawie art. 298 kodeksu pracy. Stosunek pracy pracowników kolejowych zatem jest stosunkiem pracy w rozumieniu przepisów kodeksu pracy, w tym art. 2, 5 i 9 tego kodeksu. Według art. 242 par. 1 Kp pracownik może dochodzić swych roszczeń ze stosunku pracy na drodze sądowej.

Przepis art. 298 Kp upoważnia Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia w sposób szczególny - odmiennie niż w kodeksie pracy - niektórych praw i obowiązków poszczególnych grup pracowników, w tym do wprowadzenia w stosunku do nich nawiązywania stosunku pracy na podstawie mianowania, a także do wyłączenia stosowania przepisów kodeksu o rozpatrywaniu sporów o roszczenia ze stosunku pracy i wprowadzenia odmiennego trybu rozpatrywania tych spraw. Według zaś art. 5 Kp, jeżeli stosunek pracy określonej kategorii pracowników regulują przepisy szczególne, przepisy kodeksu stosuje się w zakresie nie uregulowanym tymi przepisami.

Tryb rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku pracy jest uregulowany w przepisach działu dwunastego kodeksu pracy /art. 242-265/. Należy przypomnieć, że w okresie od dnia 1 stycznia 1975 r., to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, do dnia 1 lipca 1985 r., to jest do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rozpoznawaniu przez sądy spraw z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych /Dz.U. nr 20 poz. 85/, rozpoznawanie spraw dotyczących rozwiązania stosunku pracy należało w pierwszej instancji do komisji odwoławczych do spraw pracy /najpierw powiatowych, a później - po zniesieniu powiatów - terenowych/. Od dnia 1 lipca 1985 r. rozpatrywanie tych spraw w obu instancjach należy do właściwości sądów powszechnych - sądów pracy /rejonowych i wojewódzkich/.

Według art. 17 pkt 1, 2 i 3 powołanej ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r., ilekroć w obowiązujących przepisach jest /była/ mowa o: komisjach odwoławczych do spraw pracy - rozumie się przez to sądy rejonowe; o okręgowych sądach pracy i ubezpieczeń społecznych - rozumie się przez to sądy wojewódzkie; o sądach pracy - rozumie się przez to odpowiednio sądy rejonowe lub sądy wojewódzkie. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy przed sądami pracy /art. 262 par. 1 Kp/ jest uregulowane w szczególności w przepisach art. 459-477[7] kodeksu postępowania cywilnego.

Powołane na wstępie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników kolejowych w par. 46 ust. 1 wprowadziło w stosunku do pracowników kolejowych mianowanych odmienny od przewidzianego w kodeksie pracy tryb rozpatrywania spraw ze stosunku pracy. Pierwotna treść tego przepisu była następująca: "W stosunku do pracowników mianowanych wyłącza się właściwość powiatowych komisji odwoławczych do spraw pracy. Odwołania i wnioski, o których mowa w art. 264 kodeksu pracy, rozpatruje jednostka nadrzędna nad jednostką organizacyjną zatrudniającą pracownika, w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym". Oznaczało to po pierwsze, stosownie do art. 5, 264 i 298 par. 3 pkt 2 Kp, że w sprawach tych zostało wyłączone stosowanie przepisów tego kodeksu o rozpatrywaniu sporów podlegających właściwości komisji odwoławczych do spraw pracy /od dnia 1 lipca 1985 r. sądów rejonowych - art. 17 pkt 1 cyt. wyżej ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r./, a wprowadzony został administracyjny tryb rozpatrywania spraw związanych z ustaniem stosunku pracy i z odmową przyjęcia do pracy. Oznaczało to po drugie, że niewątpliwie od dnia 27 maja 1990 r., to jest od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, wprowadzającej zasadę generalnej zaskarżalności ostatecznych decyzji administracyjnych do Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do przepisów art. 196 par. 1, 2 i 4 Kpa w brzmieniu nadanym przez tę ustawę oraz art. 198 Kpa ostateczne decyzje administracyjne wydane w stosunku do pracowników kolejowych mianowanych w wyżej wymienionych rodzajach spraw /art. 264 Kp/ podlegały zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem wyłączona była wprost właściwość sądów powszechnych w tych sprawach w drodze wyjątku od zasady ustanowionej w art. 242 par. 1 Kp /wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 1991 r. II SA 288/91 - OSP 1992 Nr 7-8 poz. 159/.

Należy nadmienić, że w świetle uchwały połączonych Izb Cywilnej i Administracyjnej oraz Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 1983 r. AZP 11/82 /OSNCP 1983, nr 10 poz. 147/ w okresie do dnia 27 maja 1990 r., to jest do dnia wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie Kpa, w stosunku do pracowników kolejowych mianowanych w wyżej wymienionych sprawach wyłączona była ochrona sądowa przed sądami powszechnymi, jak również nie była dopuszczalna skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względu na brak w tym zakresie przepisu szczególnego w rozumieniu art. 196 par. 3 Kpa w jego ówczesnym brzmieniu /postanowienie NSA z dnia 28 września 1988 r. SA/Ka 587/88 nie publ/. Natomiast niewątpliwy stan prawny, jaki w omawianych sprawach powstał od dnia 27 maja 1990 r.: dopuszczalność skargi do NSA przy wyłączeniu właściwości sądów powszechnych - obowiązywał do dnia 19 maja 1993 r., to jest do dnia wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1993 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie praw i obowiązków pracowników kolejowych /Dz.U. nr 35 poz. 155/.

Wskutek tej zmiany par. 46 rozporządzenia otrzymał następujące brzmienie: "Odwołania pracowników mianowanych w sprawach rozwiązywania stosunku pracy, wyznaczenia na inne stanowisko lub przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej rozpatruje kierownik jednostki nadrzędnej nad jednostką organizacyjną, zatrudniającą pracownika, w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym". Jak z tego wynika, usunięte zostało w całości dotychczasowe zdanie pierwsze tego artykułu, traktujące wprost o wyłączeniu w stosunku do pracowników kolejowych mianowanych właściwości komisji odwoławczych do spraw pracy - później sądów pracy. Skoro zatem według powołanych wyżej przepisów art. 1, 5, 9, 242 par. 1, art. 262 par. 1 i art. 298 par. 3 pkt 2 Kp zasadą jest, że rozpatrywanie sporów z zakresu prawa pracy należy do właściwości sądów powszechnych, to usunięcie przepisu szczególnego, ustanawiającego wprost wyjątek od tej zasady, oznacza, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie, powrót do powyższej zasady. Odmienność zaś trybu rozpatrywania spraw wymienionych w par. 46 powyższego rozporządzenia w jego obecnym brzmieniu polega tylko na tym, że przed wystąpieniem do sądu powszechnego - sądu pracy pracownik kolejowy mianowany musi wyczerpać w tych sprawach tryb administracyjny w postaci odwołania się do kierownika jednostki nadrzędnej. Nie jest to wyłączenie stosowania przepisów kodeksu pracy o rozpatrywaniu sporów ze stosunku pracy, o jakim mowa w art. 298 par. 3 pkt 2 tego kodeksu.

Nie zmienia tego fakt, że czynności rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym, wyznaczenia go na inne stanowisko lub przeniesienia do innej jednostki organizacyjnej następują w formie decyzji administracyjnej. Z omówionych wyżej regulacji prawa pracy bowiem wynika, że wyłączenie sądów powszechnych od rozpatrywania spraw ze stosunku pracy, także nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej w postaci aktu mianowania, zależy od tego, czy przepisy szczególne, regulujące stosunek pracy określonej kategorii pracowników, takie wyłączenie zawierają. W zakresie, w jakim takiego wyłączenia nie ma, dochodzenie realizacji prawa do ochrony sądowej w sprawach ze stosunku pracy, bez względu na formę jego nawiązania, następuje przed sądem powszechnym - sądem pracy.

Wynika to również z przepisów art. 1 i art. 2 par. 1 kodeksu postępowania cywilnego, ustanawiających zasadę właściwości sądów powszechnych do rozpoznawania spraw cywilnych, do których przepisy te zaliczają także sprawy z zakresu prawa pracy. To samo wynika z art. 2 par. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1994 nr 7 poz. 25 ze zm./. Wyjątkiem od zasady właściwości sądów powszechnych w tych sprawach mogą być sprawy przekazane ustawami innym sądom.

Z powyższymi regulacjami w bezpośrednim związku pozostaje przepis art. 196 par. 4 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego, według którego przepisów o zaskarżaniu decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego nie stosuje się, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, w sprawach należących do właściwości innych sądów. Treść art. 196 par. 4 pkt 7 Kpa, zawierająca zastrzeżenie "o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej", potwierdza to, co wynika z przepisów kodeksu pracy, kodeksu postępowania cywilnego i prawa o ustroju sądów powszechnych, że wyłączenie sądów powszechnych od rozpoznawania spraw cywilnych, w tym spraw z zakresu prawa pracy, następuje jako wyjątek od zasady, także przy stosunkach pracy z mianowania, mimo że powstają one na podstawie decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd wyrażony w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1991 r. I PZP 9/91 /OSNCP 1992, nr 2 poz. 27/, że samo mianowanie jako forma nawiązania stosunku pracy nie determinuje drogi dochodzenia roszczeń ze stosunku pracy w razie sporu. Podziela także stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1993 r. II SA 2366/92 /nie publ./, iż "zasada, że spory o roszczenia ze stosunku pracy rozstrzygają sądy pracy /art. 22 par. 1 i art. 262 par. 1 Kp oraz art. 476 par. 1 pkt 1 Kpc/, dotyczy również stosunku pracy na podstawie powołania /art. 68-72 Kp/ i mianowania /art. 76 Kp/, chyba że tryb dochodzenia niektórych roszczeń pracowników mianowanych został uregulowany odmiennie".

Jeżeli chodzi na przykład o pracowników państwowych mianowanych, podlegających przepisom ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, to tylko ze względu na treść przepisów art. 38 i 39 tej ustawy, w których wyraźnie i jednoznacznie przewidziano dla określonej kategorii spraw dwuinstancyjny tryb pozasądowy, a następnie skargę do sądu administracyjnego, ta kategoria spraw nie podlega trybowi określonemu w kodeksie pracy.

Należy ponadto uwzględnić nie kwestionowaną regułę interpretacyjną, wedle której wyjątki od zasad należy rozumieć i stosować ściśle, zwężająco, zgodnie z istotą relacji "zasada-wyjątek". Poza tym, skoro sprawy z zakresu prawa pracy w rozumieniu art. 9 Kp są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 i 2 Kpc, należącymi do właściwości sądów powszechnych, to w razie wątpliwości na tle art. 196 par. 4 pkt 7 Kpa co do trybu ochrony sądowej musi zachodzić domniemanie takiej właściwości, a więc wątpliwości w tym zakresie należy usuwać na rzecz przyjmowania właściwości sądu powszechnego, a nie Naczelnego Sądu Administracyjnego jako sądu szczególnego. (...)

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej /art. 16 par. 2, art. 196 par. 1 Kpa/. Orzeka więc bezpośrednio o decyzji administracyjnej. W razie uwzględnienia skargi na decyzję w przedmiocie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem mianowanym decyzję tę uchyla w całości lub w części albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem /art. 207 Kpa/, nie orzekając wprost o samym roszczeniu opartym na konkretnym stosunku pracy. Natomiast sąd powszechny - sąd pracy, uwzględniając powództwo, ingeruje wprost w ten konkretny stosunek pracy i bezpośrednio kształtuje materialnoprawne uprawnienia powoda wynikające z tego stosunku lub na nim oparte /na przykład stwierdza bezskuteczność wypowiedzenia stosunku pracy albo przywraca powoda do pracy na poprzednich warunkach bądź zasądza na jego rzecz odszkodowanie albo zobowiązuje zakład pracy do nawiązania z powodem stosunku pracy/.

Ze wszystkich powyższych względów należy uznać, że od dnia 19 maja 1993 r., to jest od dnia wejścia w życie zmiany par. 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1974 r. w sprawie praw i obowiązków pracowników kolejowych /Dz.U. 1993 nr 98 poz. 449/ dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 1993 r. /Dz.U. nr 35 poz. 155/, od decyzji w sprawie rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem kolejowym mianowanym, wydanej przez kierownika jednostki nadrzędnej, nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 4 pkt 7 Kpa/. Rozpatrywanie sporów w takich sprawach należy od powyższej daty, stosownie do przepisów art. 5 i 242 par. 1 Kp oraz art. 1 i 2 par. 1 Kpc, do właściwości sądów powszechnych - sądów pracy. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko zajęte w tym przedmiocie w postanowieniu NSA z dnia 14 listopada 1994 r. II SA 1487/94.

W niniejszej sprawie, dotyczącej rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem kolejowym mianowanym, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 204 par. 1 Kpa.