II OZ 799/22

II OZ 799/22 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2023-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-28
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II OSK 1858/23 - Wyrok NSA z 2026-01-15
VII SA/Wa 1913/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-04-06
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 61 § 3 i 5
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. sp. z o.o. z siedziba w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/22 o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedziba w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1490.2021.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1913/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2022 r., znak DOZ-OAiK.650.1490.2021.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych.
Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W skardze z dnia 19 sierpnia 2022 r. na wyżej wskazaną decyzję Skarżąca – M. sp. z o.o. z siedzibą w K. zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku wskazała, że hipotetyczne wykonanie zaskarżonej decyzji może doprowadzić do spowodowania skutków, których odwrócenie będzie niemożliwe bądź poważnie utrudnione. Zdaniem strony skarżącej wykonanie decyzji nie doprowadzi do lepszego zabezpieczenia obiektu, niż ma to miejsce obecnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, który uchylił decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, nakładając na stronę obowiązek skutecznego zabezpieczenia połaci dachu – w tym otworów po rozebranych kominach – przed wpływem czynników atmosferycznych poprzez uzupełnienie lub wymianę pokrycia dachowego na pokrycie z papy lub blachy płaskiej, układanej na rąbek stojący, z zastrzeżeniem obowiązku wyprzedzającego uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie tych prac.
W ocenie Sądu Skarżąca nie wykazała, że w tym przypadku zachodzi niebezpieczeństwo powstania sytuacji opisanych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a."). W związku z powyższym nie była możliwa ocena, czy wykonanie zaskarżonej decyzji rzeczywiście spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bądź spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że nie jest właściwy do badania zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zażalenie na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości.
Postanowieniu zarzucono:
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, jakoby strona skarżąca "...nie uzasadniła wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji", w sytuacji gdy w skardze jednoznacznie i wprost wskazane zostały okoliczności świadczące o spełnieniu przesłanek pozwalających na wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji administracyjnej.
Decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotknięte są wadami prawnymi powodującymi ich nieważność, które jednocześnie prowadzą do tego, że wykonanie tychże decyzji pociągnie za sobą niepowetowaną szkodę strony skarżącej.
Jest tak dlatego, że:
a) wykonanie zaskarżonej decyzji stanowić będzie działanie sprzeczne z uprzednio wydaną i ostateczną (prawomocną) decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzje te są ze sobą nie do pogodzenia i nie sposób wykonać ich obu. Oznacza to, że wykonanie decyzji Ministra uniemożliwi przeprowadzenie robót dozwolonych i nakazanych na mocy pozwolenia na budowę, które są niezbędne oraz konieczne dla prawidłowego zabezpieczenia przedmiotowej nieruchomości o zabytkowym charakterze.
W związku z tym, wykonanie zaskarżonej decyzji, wykluczające wykonanie wcześniejszych aktów administracyjnych, spowoduje groźbę uszkodzenia lub zniszczenia kamienicy położonej w K. przy ul. [...], co uznać należy za oczywisty przykład wyrządzenia stronie znacznej szkody, a zarazem wywołanie skutków wprost niemożliwych do odwrócenia.
b) Przeprowadzenie prac remontowych wskazanych w zaskarżonej decyzji stanowi de facto czyn podlegający odpowiedzialności karnej i zagrożony sankcją kamą, albowiem naruszy to postanowienia uprzednio wydanej decyzji - pozwolenia na budowę, przez wykonanie robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, za co wymierzona może być kara grzywny.
2. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: "k.p.a.") poprzez zaniechanie przeprowadzenia w istocie jakichkolwiek ustaleń lub czynności dowodowych, czego konsekwencją było przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu niczym nieuzasadnionego wniosku, jakoby brak było podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z treści wpierw odwołania, a następnie skargi, oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że wykonanie decyzji Ministra wyrządzi skarżącemu szkodę oraz pociągnie za sobą skutki, których odwrócenie nie będzie możliwe. Nie pozwoli to bowiem na wykonanie prac objętych decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 2019 roku, które jako jedyne pozwolą na rzeczywiste zabezpieczenie nieruchomości, a jednocześnie będzie to stanowić realizację znamion czynu zabronionego, o jakim mowa jest w art. 93 pkt 6 ustawy Prawo budowlane.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 14 lipca 2022 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II OZ 1129/18).
Ochrona tymczasowa w toku postępowania sądowoadministracyjnego ma charakter wyjątkowy i jest stosowana tylko w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. W każdej tego typu sprawie musi być zatem zbadana kwestia zaistnienia przesłanek do zastosowania ochrony tymczasowej w kontekście konkretnych okoliczności sprawy i argumentacji skarżącego.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia tychże przesłanek, a należy zaznaczyć, że obowiązek ich uprawdopodobnienia spoczywa na Wnioskodawcy oraz że w ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji w przedmiocie nakazu przeprowadzenia określonych w niej robót budowlanych, Sąd nie ocenia prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom Skarżącej.
Również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zażalenie nie może odnieść się do oceny podnoszonej w zarzutach przez Skarżącą dotyczącej sprzeczności, czy też niesprzeczności zaskarżonej decyzji z decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę ani też do oceny zgodności z prawem prac remontowych wskazanych w zaskarżonej decyzji.
Nie można też zgodzić się z zarzutem naruszenia 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Jak już bowiem wyżej wskazano, obowiązek uprawdopodobnienia zaistnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. spoczywa na Wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności świadczących o tym, że w stosunku do Wnioskodawcy wstrzymywanie wykonania zaskarżonej decyzji jest uzasadnione. Skarżąca nie wykazała zaś, że w wyniku wykonania tej decyzji powstanie niebezpieczeństwo spowodowania znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków dla Skarżącej. Nie wskazała, jakie choćby szacunkowe koszty wiązałyby się z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony.
Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy skarżący nie wskazuje we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, ani tych przesłanek nie uzasadnia, to nie jest obowiązkiem sądu poszukiwanie tych okoliczności (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 876/13).
Na marginesie należy też wskazać, że przytoczenie dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu I instancji, oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy zachodzą przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek, jeżeli Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. (zob.: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 61.; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt II OZ 917/14; z dnia 23 czerwca 2014 r., sygn. akt II OZ 601/14; z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 684/13; z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II OZ 862/13; z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt I OZ 851/13; z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 194/13; z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1074/11).
Z tych też względów przytoczone w zażaleniu zarzuty należy uznać za niezasadne.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.