II OZ 787/26

II OZ 787/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-06-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Małgorzata Miron /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 61 § 3, art. 184, art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia H. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wa 2822/25 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 4 września 2025 r., nr DL.WIPO.4100.2385.2025/EJ w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
H. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 4 września 2025 r., nr DL.WIPO.4100.2385.2025/EJ, utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 26 maja 2025 r., znak: WSC-II-I.6151.48031.2024, odmawiającą skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji, z uwagi na negatywne konsekwencje opuszczenia przez skarżącego terytorium RP, tj. rozdzielenie rodziny (bądź konieczność rezygnacji rodziców z legalnej pracy na terytorium RP), co stanowiłoby rażącą i nieuzasadnioną ingerencję w jej stabilność (w tym również stabilność ekonomiczną), a także przerwanie nauki skarżącego w polskiej szkole.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt IV SA/Wa 2822/25, odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie posiada atrybutu wykonalności. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się bowiem dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju, a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu. Decyzja ta nie wywołuje zatem żadnych skutków materialnych, nie nakłada na jej adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego celem doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią wydanej decyzji. Sąd zauważył także, że cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w powyższym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach). W aktualnym stanie prawnym niewykonanie obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym terminie nie stanowi jednak bezpośredniej przesłanki do przymusowego wydalenia. W konsekwencji nie występuje de lege lata bezpośrednie powiązanie między odmową udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, a koniecznością opuszczenia Polski, na którą powołuje się skarżący w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku. Brak dobrowolnego opuszczenia Polski we wskazanym terminie może być jedynie podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (jak wynika z art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach), która podlega przymusowemu wykonaniu (art. 329 tej samej ustawy). Wystąpienie ewentualnych konsekwencji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") nie jest zatem bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej obecnie decyzji, lecz decyzji, która może dopiero zostać wydana w przyszłości.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu zażaleniowym według norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie wywołuje skutków materialnych podlegających wykonaniu, podczas gdy decyzja ta w powiązaniu z przepisem art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, kreuje bezpośredni, ustawowy obowiązek opuszczenia przez cudzoziemca terytorium RP. Skarżący zarzucił także Sądowi I instancji, iż przyjmując stanowisko o braku wykonalności decyzji, zaniechał merytorycznego rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania dwóch decyzji i nie odniósł się do przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. do kwestii, czy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tymczasem skarżący w uzasadnieniu wniosku szczegółowo wykazał, że wykonanie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Mazowieckiego: 1) spowoduje rozdzielenie rodziny, gdyż rodzice skarżącego uzyskali zezwolenie na pracę w Polsce ważne do 30 września 2028 r.; obowiązek opuszczenia przez skarżącego terytorium RP będzie skutkować albo rozdzieleniem rodziny, albo koniecznością rezygnacji rodziców z legalnej pracy w Polsce, co stanowi rażącą i nieuzasadnioną ingerencję w życie rodzinne i stabilność finansową rodziny K.; 2) uniemożliwi kontynuowanie procesu integracji zawodowej i społecznej skarżącego, który pomimo osiągnięcia niedawno pełnoletności (w lipcu 2025 r.), w dalszym ciągu pozostaje na utrzymaniu rodziców, jednocześnie aktywnie poszukując pracy na terytorium RP; konieczność przymusowego opuszczenia Polski przerwie ten proces i pozbawi skarżącego możliwości podjęcia zatrudnienia w miejscu, gdzie jego rodzice posiadają legalne zezwolenia na pracę; 3) spowoduje zerwanie więzi rodzinnych i wywołanie wstrząsu emocjonalnego u skarżącego, który ze względu na zależność ekonomiczną od rodziców, w dalszym ciągu wymaga wsparcia rodzinnego; rozdzielenie rodziny w tej sytuacji życiowej stanowi skutek trudny do odwrócenia, który może poważnie odbić się na dalszym rozwoju osobistym i zawodowym skarżącego. W ocenie skarżącego, Sąd powinien był rozważyć, czy w świetle szczególnych okoliczności sprawy - w tym niedawno osiągniętej pełnoletności strony, jego zależności ekonomicznej od rodziców oraz aktywnego poszukiwania przez niego pracy - nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku w celu ochrony konstytucyjnych i międzynarodowych standardów ochrony życia rodzinnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności. Trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi - wzruszony.
Ponadto, zauważyć trzeba, że zarówno w orzecznictwie, jak i literaturze, wielokrotnie przyjmowano, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady cechy wykonalności nie posiadają akty odmowne (zob. np. uchwałę NSA z 13 listopada 2023 r., sygn. akt II GPS 2/22, ONSAiWSA 2024, nr 1, poz. 3 i powołane tam orzecznictwo oraz literaturę). Jednocześnie należy zaznaczyć, że brak możliwości wykonania aktu w drodze egzekucji nie przesądza o wyłączeniu ochrony tymczasowej w związku ze złożoną skargą do sądu administracyjnego. O możliwości przyznania ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. nie decyduje bowiem wyłącznie rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi. Istotne jest to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu prawnego strony. Wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega zatem na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje (zob. postanowienie NSA z 17 lutego 2026 r., sygn. akt II OZ 65/25 i powołane w nim orzecznictwo).
Mając powyższe na względzie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazał na takie skutki prawne wywołane przez zaskarżone decyzje, których wtrzymanie uzasadnione byłoby koniecznością zapobieżenia niebezpieczeństwu wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowaniu trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP nie tylko nie wymaga wstrzymania jej wykonania, ale przede wszystkim nie narusza żadnych praw skarżącego, nie stanowi również źródła uprawnień ani obowiązków dla innych podmiotów. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie wiąże się dla skarżącego z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Argumentacja wniosku i zażalenia wskazująca na negatywne konsekwencje powrotu skarżącego do kraju pochodzenia, a także zmierzająca do wykazania istnienia ścisłego związku z dyspozycją art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, w żadnej mierze nie jest wystarczająca do udzielenia stronie żądanej ochrony tymczasowej. A to z następujących względów. Skutkiem zaskarżonej decyzji nie jest wszak nakaz opuszczenia kraju, a jedynie brak nabycia określonego prawa. Jak stanowi art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia - od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona. Obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest zatem obowiązkiem wprost określonym w przepisach prawa i nie jest określony w zaskarżonej decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mogłoby znieść skutku jej doręczenia, dlatego nie miałoby wpływu na bieg terminu określonego w art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach.
Podkreślić także należy, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez cudzoziemca, o jakim mowa w ww. przepisie, ma charakter dobrowolny. Jeżeli cudzoziemiec tego nie uczyni w określonym terminie, to, co do zasady, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach. Brak jest podstaw, aby wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji traktować jako środek prowadzący do zalegalizowania pobytu cudzoziemca na terytorium Polski. Stanowczo podkreślić należy, że samo ryzyko, że w przyszłości wszczęte może zostać wobec skarżącego odrębne postępowanie, które może zakończyć się wydaniem decyzji zobowiązującej do powrotu, nie wyczerpuje przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. To właśnie w wydaniu tej decyzji w przyszłości należy ewentualnie upatrywać zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przy czym należy dodać, że cudzoziemcowi przysługiwać będzie prawo poddania kontroli sądowej także i tej decyzji, w tym również prawo złożenia wniosku o wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Konkludując, rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego odpowiada prawu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.