II OZ 530/24

II OZ 530/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II SA/Go 117/24 - Postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 2024-07-31
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 52 par. 3, art. 53 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 117/24 odrzucające skargę A. G. na czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków postanawia: oddalić zażalenie. 2
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z dnia 31 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 117/24 odrzucił skargę A. G. na czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków.
Sąd wskazał, że pismem z dnia 6 lutego 2024 r. A. G. wniósł skargę na czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w sprawie włączenie do gminnej ewidencji zabytków dla Miasta Zielona Góra (dalej jako GEZ) budynku przy ul. [...] w Zielonej Górze. Skarżący podał, że skarży czynność (o nieznanej dacie dziennej, z grudnia 2010 r.), gdyż nie jest znane mu zarządzenie Prezydenta Miasta Zielona Góra o założeniu gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie ww. organ uważa, że ww. budynek jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków. Zaskarżoną czynnością z zakresu administracji publicznej, która nie podlegała wówczas zaskarżeniu Prezydent Miasta Zielona Góra włączył budynek lub nieistniejącą wówczas kartę adresową ww. budynku (data wykonania obecnej to listopad 2012 r.) do GEZ nie informując właściciela obiektu o tej czynności. Wyżej wskazana czynność zaskarżona została na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 i 6, art. 50 § 1, art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), ewentualnie w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 609, dalej jako u.s.g.), wnosząc o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Zielona Góra (o ile w ogóle występuje) w ww. części, stwierdzenie niezgodności z prawem ww. zarządzenia w ww. części lub stwierdzenie bezskuteczności czynności włączenia karty adresowej ww. obiektu do gminnej ewidencji zabytków i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ podał, że w grudniu 2010 r. Lubuski Wojewódzki Konserwator Zabytków przesłał do Urzędu Miasta Zielona Góra pismo informujące o obowiązku założenia gminnej ewidencji zabytków wraz z załącznikiem w postaci wykazu obiektów. W wykazie tym ujęty został dom przy ul. [...] w Zielonej Górze. W przedmiotowym piśmie wskazano, że w gminnej ewidencji zabytków powinny zostać ujęte wszystkie obiekty, które znajdują się w przesłanym wykazie (w załączeniu pismo LWKZ z 3 grudnia 2010 znak: RZD.4200-47/10 wraz z fragmentem wykazu, w którym wskazano dom przy ul. [...] w Zielonej Górze). Karta adresowa budynku przy ul. [...] w Zielonej Górze została wykonana w listopadzie 2012 r. W piśmie z 12 czerwca 2013 r. znak: RZD.5133.30.2013 LWKZ zatwierdził gminną ewidencję zabytków dla miasta Zielona Góra. Następnie organ zawiadomił w dniu 12 września 2013 r. o założeniu gminnej ewidencji zabytków dla miasta Zielona Góra, które zostało podane do publicznej wiadomości poprzez udostępnienie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta. Zdaniem organu GEZ miasta Zielona Góra została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa na podstawie zweryfikowanego wykazu wojewódzkiej ewidencji zabytków, w którym ujęto budynek przy ul. [...] w Zielonej Górze. W dalszej części odpowiedzi na skargę organ odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, podkreślając prawidłowość przyjęcia GEZ i ujęcia w niej budynku przy ul. [...] w Zielonej Górze.
Na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 7 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżącego, w związku z doręczeniem odpowiedzi organu na skargę, zobowiązany został do sprecyzowania przedmiotu skargi. Jednocześnie przy założeniu, że skarga dotyczy czynności dokonanej przed 1 czerwca 2017 r., pełnomocnik skarżącego wezwany został do usunięcia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie dowodu, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa i zobowiązano pełnomocnika skarżącego do uprawdopodobnienia daty w jakiej skarżący dowiedział się o skarżonej czynności. Ponadto Sąd zwrócił się do organu o uzupełnienie akt administracyjnych sprawy poprzez nadesłanie aktu Prezydenta Miasta Zielona Góra (zarządzenia) w sprawie założenia GEZ dla Miasta Zielona Góra.
W piśmie z dnia 17 czerwca 2024 r. organ podał, iż gminna ewidencja zabytków założona została na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej jako u.o.z.). W dniach od 12 do 27 września 2013 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta wisiało zawiadomienie o jej założeniu. Przepisy ustawy nie określały i nadal nie określają formy prawnej w jakiej następuje włączenie zabytku nieruchomego do ewidencji. Analiza przepisów ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że tylko w kilku przepisach tej ustawy wymieniono formę zarządzenia jak prawną formę działania organu monokratycznego, jakim jest Wójt gminy. Są to: art. 26a ust. 1, art. 3lb ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2, art. 98 ust. 3 u.s.g. Ustawodawca nie nakazał stosowania zarządzenia jako prawnej formy każdego działania Wójta, o ile przepis nie stanowi inaczej. Przeciwnie, wyliczył enumeratywnie wypadki, w których forma zarządzenia ma zastosowanie. Użycie zatem wykładni celowościowej prowadzi do konkluzji, że forma zarządzenia jest właściwa tylko do spraw wyliczonych enumeratywnie w ustawie o samorządzie gminnym i nie ma zastosowania do innych aktów wójta, mających podstawę w prawie publicznym ani też do oświadczeń woli Wójta w sprawach cywilnych. Wobec braku przepisu, który upoważniałby organ wykonawczy gminy do włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków w formie zarządzenia, przyjęto jako właściwą formę wywieszenie zawiadomienia o założeniu GEZ. Stanowiło to dopełnienie procedury jej założenia, pomimo że w przepisach brak jest podstawy prawnej do podawania danych z gminnej ewidencji zabytków do publicznej wiadomości.
Natomiast pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. poinformował, że podtrzymuje przedmiot skargi, w całości zaskarża czynność organu z dnia 12 września 2013 r. nazwaną zawiadomieniem o założeniu GEZ dla Miasta Zielona Góra, które wydane zostało w nieznanej prawu procedurze, nie zostało doręczone skarżącemu, nie wskazuje w swej treści kart adresowych (wskazuje "karty GEZ") i nie wskazuje daty dziennej włączenia karty ww. obiektu do gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem skarżącego oznacza to, że GEZ nie została założona. Ponadto dodał, że organ nie wskazał skarżącemu daty z jaką włączył kartę adresową do gminnej ewidencji zabytków, zatem tak naprawdę skarżący nie jest w stanie określić, czy zaskarżona czynność jest czynnością sprzed 1 czerwca 2017 r., czy też nie. Skarżący nie mógł wezwać do usunięcia naruszenia prawa przez organ czynnością, o której nie wiedział, że została dokonana, przez kogo i w jakim dniu, skarżący wzywał organ do wyłączenia obiektu z gminnej ewidencji zabytków nie znając tak naprawdę czynności, na podstawie której włączenie do gminnej ewidencji zabytków nastąpiło wzywając organ do usunięcia stanu niezgodnego z prawem we wniosku z 4 grudnia 2023 r. Pełnomocnik podał, że skarżący nie mógł dowiedzieć się o czynności, której nie było, tj. o fakcie braku zarządzenia zakładającego gminną ewidencję zabytków. Dopiero wiedzę powziął z doręczonej przez Sąd odpowiedzi na skargę, do której ww. zawiadomienie zostało dołączone.
Z ostrożności procesowej pełnomocnik skarżącego wniósł również o zastosowanie art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu: Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Podobnej treści przepis znajdował się i w poprzednim stanie prawnym. Strona skarżąca tak naprawdę nie wie co było tą czynnością (czy jakaś czynność w 2010 r., czy ww. zawiadomienie). Początek biegu 30 dniowego terminu wskazanego w art. 53 § 2 p.p.s.a. jest nie do ustalenia wobec niedopełnienia obowiązków organu. Skarżący wyraził pogląd, że dopiero od informacji doręczonej skarżącemu o dacie dziennej włączenia ww. karty do ww. ewidencji powinien być liczony ww. termin, a to nigdy nie nastąpiło.
Ponieważ nie sposób wskazać konkretnej daty i czynności, na podstawie której obiekt znalazł się w gminnej ewidencji zabytków, trzeba przyjąć, że wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa było żądanie skarżącego wyłączenia obiektu z ewidencji.
Przyjmując hipotetycznie, że zaskarżona czynność została dokonana przed 1 czerwca 2017 r. pełnomocnik wyjaśnił, że dnia 4 grudnia 2023 r. nadano do Prezydenta Miasta Zielona Góra wniosek o wyłączenie ww. nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Wniosek o wyłączenie z ww. ewidencji nie jest procedowany na podstawie k.p.a., więc organ nie ma terminu do jego rozpatrzenia, zatem ponaglenie nie przysługuje, a jako termin skutecznego doręczenia organowi wersji papierowej wniosku i początek biegu 60 dniowego terminu należy uznać 7 grudnia 2023 r. W tym wypadku odpowiedzi organ nie udzielił. Ponieważ w ciągu 60 dni licząc od dnia doręczenia papierowej wersji wniosku przez operatora pocztowego dnia 7 grudnia 2023 r. organ nie załatwił sprawy, zdecydowano o wysłaniu skargi do sądu administracyjnego w dniu 6 lutego 2024 r., a zatem termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy uznać za zachowany.
Według pełnomocnika biorąc pod uwagę to, że nie jest możliwe ustalenie daty czynności na podstawie której włączono kartę adresową nieruchomości do ww. ewidencji, a organ wskazuje różne wersje - nie wiadomo względem której z nich jak należy liczyć moment, w którym skarżący dowiedział się o czynności, gdyż nie wiadomo, która czynność organu była tą włączającą kartę ww. obiektu do ewidencji. Obecny właściciel nieruchomości nigdy nie otrzymał konkretnej informacji o czynności organu, ani dacie dziennej włączenia do ww. ewidencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd jest obowiązany zbadać zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz jej dopuszczalność. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 p.p.s.a. odrzuceniu podlega skarga wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia (pkt 2) oraz niedopuszczalna (pkt 6). Aby jednak dokonać takiej oceny niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, co stanowi przedmiot skargi i dokonanie odpowiedniej kwalifikacji przedmiotu skargi z punktu widzenia art. 3 p.p.s.a., gdyż to w dalszej kolejności decyduje o tym, które przepisy dotyczące wymogów prawidłowego złożenia skargi (wyczerpanie trybu zaskarżenia i termin na wniesienie skargi) mają zastosowanie.
Nie było kwestionowane na gruncie przedmiotowej sprawy, że skarżący jest właścicielem nieruchomości – domu przy ul. [...] w Zielonej Górze (objęty KW nr [...], wydruk w aktach administracyjnych). Budynek ten jest ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków dla Miasta Zielona Góra (k. 54 i 55). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że skarżący posiada, zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., interes prawny do wniesienia skargi, albowiem z chwilą objęcia zabytku do gminnej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające zarówno jego właściciela, jak i posiadacza nieruchomości, miedzy innymi takie jak wyszczególnione w art. 5 u.o.z. (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 u.o.z. (obowiązki informacyjne).
Sąd wskazał, że przepisy prawa odnoszące się do tworzenia i zarządzania gminną ewidencją zabytków ograniczają się w istocie w u.o.z. do art. 22 ust. 4 i ust. 5 u.o.z. Zgodnie z ich treścią wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy, która obejmuje
1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru,
2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz
3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 4 i 5 u.o.z.).
Natomiast prowadzenie gminnej ewidencji zabytków określają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (§ 18 – 18b ; Dz. U. z 2021 r. poz. 56).
Przy czym Sąd wyjaśnił, że art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474) nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków, po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 tej ustawy, w terminie dwuletnim od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Samo zatem przekazanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga działania organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków.
Z treści skargi oraz pism procesowych pełnomocnika skarżącego, nie ulega wątpliwości, że zasadniczym celem strony skarżącej jest zakwestionowanie zgodności z prawem ujęcia w gminnej ewidencji zabytków dla Miasta Zielona Góra stanowiącego jego własność budynku ul. [...] w Zielonej Górze. Pełnomocnik skarżącego przedmiot skargi określił alternatywnie wskazując zarówno na art. 3 § 2 pkt 4 jak i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. i wniósł w związku z tym żądania alternatywne: o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta Zielona Góra lub stwierdzenie niezgodności z prawem ww. zarządzenia lub stwierdzenie bezskuteczności czynności organu. W tym zakresie pełnomocnik zwrócił uwagę na trudności z określeniem daty zarządzenia o przyjęciu GEZ, a także daty włączenia budynku skarżącego do GEZ i braku w tym zakresie jednoznaczności w ustaleniach dotyczących ujęcia budynku w GEZ i samego utworzenia GEZ.
W tym miejscu Sąd zwrócił uwagę na pewne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych co do kwestii zaskarżalności gminnych ewidencji zabytków. W tym zakresie Sądy za dopuszczalne uznają skarżenie zarówno aktu przyjęcia GEZ, jak i czynności włączenia określonych obiektów do GEZ, a nawet odmowy wyłączenia obiektu z GEZ. Oznacza to, że skarżone są zarówno czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 753/20, wyrok NSA z 6.11.2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8.05.2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 9.11.2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 20/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 26.10.2016 r., sygn. akt II OSK 173/15), ale także akty organów jednostek samorządu terytorialnego polegające na przyjęciu GEZ, najczęściej przyjmujące postać zarządzeń, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 25.03.2020 r., sygn. akt II OZ 244/20; postanowienie NSA z 14.09.2012 r., sygn. akt II OSK 1950/12; postanowienie NSA z 15.12.2016 r., sygn. akt II OSK 2700/16).
Przy czym dość często prezentowana jest w orzecznictwie interpretacja, którą Sąd podzielił, a według której czynność polegająca na ujęciu obiektu w gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. II SA/Kr 1507/16; z dnia 14 września 2021 r. sygn. II SA/Kr 666/21, z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. II SA/Kr 1523/22, z dnia 9 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Kr 1361/23). Również w postanowieniu NSA z dnia 18 października 2022 r., sygn. II OZ 610/22 wskazano: "Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych, włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 u.o.z., jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność ta ma charakter zewnętrzny i jest działaniem jednostronnym będącym elementem władczych działań administracji publicznej (zob. postanowienia NSA z 8 czerwca 2022 r., II OZ 335/22; z 18 maja 2021 r., II OZ 218/21; z 20 maja 2020 r., II OSK 753/20)." Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 2326/18 i sygn. II OSK 3029/18 oraz w wyroku z dnia 10 stycznia 2024 r. sygn. II OSK 1952/22. Na uwagę zasługuje w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2023 r. sygn. II OSK 1765/17, w którym orzeczono, iż: "Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest jednak aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."
Na gruncie przedmiotowej sprawy określenie przedmiotu skargi stanowiło wynik pewnego procesu, gdyż wymagało przeprowadzenia analizy akt administracyjnych sprawy i odebrania od stron wyjaśnień, a to ze względu na opisany powyżej brak w tym zakresie jednolitości podejścia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tym zakresie Sąd rozpoznając skargę przyjął ostatecznie, że jej przedmiotem jest czynność Prezydenta Miasta polegająca na włączeniu budynku ul. [...] (a także jego karty adresowej) do gminnej ewidencji zabytków dla Miasta Zielona Góra. Zdaniem Sądu należy uznać, iż tak określona czynność miała miejsce w dniu 12 września 2013 r. i to właśnie w jej wyniku, na jej podstawie budynek należący do skarżącego ujęty został w GEZ. Odnośnie nieruchomości ul. [...] w Zielonej Górze wynika, iż karta adresowa została opracowana w listopadzie 2012 r. Natomiast GEZ dla Miasta Zielona Góra przyjęta została w dniu 12 września 2013 r. Przy czym organ uprawniony do prowadzenia GEZ, tj. Prezydent Miasta Zielona Góra nie wydał w tym zakresie aktu zawierającego określenie "zarządzenie". Ani u.o.z. ani rozporządzenie nie określają formy prawnej przyjęcia GEZ, przyjmuje się że z uwagi na fakt, iż akt ten podejmuje organ jednoosobowy władzy wykonawczej, uzasadnione byłoby nadanie mu formy zarządzenia. Za zarządzenie Prezydenta Miasta o przyjęciu GEZ uznać należy w ocenie Sądu zawiadomienie z dnia 12 września 2013 r., na co wskazuje także treść pisma procesowego organu z dnia 17 czerwca 2014 r. Skoro bowiem nie ma innego aktu dotyczącego przyjęcia GEZ, natomiast zawiadomienie z dnia 12 września 2013 r. jest podpisane z upoważnienia Prezydenta Miasta Zielona Góra, a zatem przez organ uprawniony, wskazuje się w nim na przyjęcie GEZ i obowiązującą podstawę prawną, tj. art. 22 ust. 4 u.o.z. W tych okolicznościach uznać należy, iż spełnia ono cechy aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., nawet jeżeli nie został określony wprost mianem zarządzenia. Natomiast wraz z przyjęciem GEZ włączony został do niej budynek przy ul. [...] i sporządzona w listopadzie 2012 r. karta adresowa.
Natomiast, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącego, brak podstaw do stwierdzenia, że GEZ nie została utworzona. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że gdyby GEZ nie istniała, skarga do niej się odnosząca, jako do aktu nieistniejącego, podlegałaby odrzuceniu jako niedopuszczalna.
Konsekwencją ustalenia, że przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stanowi określenie dopuszczalności skargi z uwzględnieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. i terminowości jej wniesienia na podstawie art. 53 § 2 p.p.s.a., przy czym według brzmienia tych przepisów sprzed 1 czerwca 2017 r., co determinuje data czynności objętej skargą. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym między 2010 r. a 2015 r., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten następnie zmieniono i od 2015 r. do 31 maja 2017 r. dodano do niego zdanie: Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Natomiast zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawa wprowadzająca powyższą zmianę weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia. Następnie z dniem 1 czerwca 2017 r. na podstawie art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i niektórych innych ustaw, nastąpiła kolejna zmiana i nadano art. 52 § 3 p.p.s.a. inne brzmienie: jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Jednocześnie na podstawie art. 9 ustawy zmieniającej wprowadzona została także zmiana w treści art. 53 § 2 p.p.s.a. Uprzednio brzmiał on: W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Natomiast od 1 czerwca 2017 r. uzyskał on brzmienie: Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Przy czym zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
W tym stanie sprawy uznać należy, że skoro zaskarżona czynność miała miejsce w 2013 r., skarżący zobowiązany był do złożenia do organu, przed wniesieniem skargi do sądu, wezwania do usunięcia naruszenia prawa, natomiast skarga powinna zostać złożona w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Sąd uznał, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Zielona Góra, w którym pełnomocnik skarżącego wniósł o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków budynku skarżącego, jako ujętego w GEZ w sposób nieuprawniony. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznać należało, iż zastosowanie do niniejszego postępowania znajdują cytowane przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. obowiązujące między 2015 r. a 2017 r. Oznacza to, że Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu (terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa) nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (o ile nie zawiera innych uchybień).
Według pełnomocnika skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z zachowaniem terminu, choć już we wniosku z 20 października 2023 r. o wydanie zaświadczenia skarżący wskazał na ujęcie jego nieruchomości w GEZ. Wezwanie zostało przesłane do organu drogą elektroniczną w dniu 4 grudnia 2023 r. (zawierało brak formalny w postaci braku podpisu) i dodatkowo nadane zostało pocztą tradycyjną (przesyłka nadana w urzędzie pocztowym 4 grudnia 2023 r.) i doręczone organowi 7 grudnia 2023 r.
Przy czym zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. nawet w sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie określonym w ww. artykule, Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Nie ulega tu wątpliwości, mając na uwadze treść art. 52 § 3 p.p.s.a., iż powyższe odnosi się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś do skargi. Niezależnie od przyjęcia, że wezwanie złożone zostało w terminie, bądź jeżeli po terminie, a Sąd uwzględnił okoliczności braku winy w uchybieniu terminu (mając np. na uwadze rozbieżności w orzecznictwie dotyczące GEZ i nieświadomość prawną skarżącego), to i tak skarga do Sądu została złożona po terminie.
Zgodnie bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu do 1 czerwca 2017 r.) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa zdaniem Sądu nastąpiło w niniejszej sprawie w dniu 4 grudnia 2023 r. (zarówno drogą elektroniczną, jak i drogą pocztową). Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to czynność skierowana do organu, której termin uważa się za zachowany jeżeli przed jego upływem pismo zostało wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru lub nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu Prawa pocztowego (art. 57 § 5 k.p.a.). Z uwagi na powyższe należało zatem uznać, że wezwanie złożone zostało w dniu 4 grudnia 2023 r., a zatem termin 60 dni do złożenia skargi upływał w dniu 2 lutego 2024 r. (przed tą datą organ nie udzielił bowiem odpowiedzi na wezwanie). Nawet gdyby przyjąć, jak wskazał pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r., że termin 60 dni liczyć należy od 7 grudnia 2023 r., kiedy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu, to mimo to termin 60 dni na złożenie skargi do Sądu upływałby w dniu 5 lutego 2024 r. Tymczasem skarga nadana została przez pełnomocnika skarżącego w dniu 6 lutego 2024 r., a zatem jeden dzień po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd wskazał przy tym, że skarżący był reprezentowany przed organem jak i przed sądem przez profesjonalnego pełnomocnika, którego znajomość przepisów prawa w ww. zakresie jest na podwyższonym poziomie. Przekroczenie terminu do wniesienia skargi powoduje, że skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Z powyższych względów Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Wobec odrzucenia skargi w pkt 2 sentencji postanowienia Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Sąd jedynie na marginesie wskazał, że nawet jeżeli uznać, że przedmiot skargi stanowić miałby w niniejszej sprawie akt organu samorządu terytorialnego – zarządzenie (zawiadomienie) Prezydenta Miasta z dnia 12 września 2013 r. w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., w tym zakresie z racji daty tego aktu, zastosowanie miałby przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r. W myśl tego przepisu "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." Jednocześnie zastosowanie miałby art. 52 § 4 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym "W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania", a w konsekwencji także art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. (cytowany wcześniej). Oznacza to zatem także konieczność spełnienia przez skarżącego wymogu wniesienia skargi do Sądu w ciągu 60 dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W tym przypadku zaś także oznaczałoby to złożenie skargi po terminie do jej wniesienia.
Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i skierowanie skargi do merytorycznego rozpoznania.
Sądowi I instancji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 4, art. 52, art. 53, art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g., art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie, albowiem strona nie uchybiła terminowi do sporządzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz złożenia skargi z uwagi na to, że zaskarżona czynność została ujawniona przez organ po wniesieniu skargi i nawet w tym momencie nie jest znana data dzienna włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków i nie jest znana czynność, z której wynika włączenie tej konkretnej karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem skargi A. G. jest czynność Prezydenta Miasta Zielona Góra w przedmiocie włączenia budynku do gminnej ewidencji zabytków. Z uwagi na datę dokonania czynności, tj. 12 września 2013 r., zastosowanie w sprawie mają przepisy art. 52 § 3 i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), co zostało dokładnie omówione w zaskarżonym postanowieniu.
Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Stosownie zaś do art. 53 § 2 p.p.s.a., w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
W niniejszej sprawie, na podstawie zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 7 czerwca 2024 r., pełnomocnik skarżącego został wezwany do sprecyzowania przedmiotu skargi i jednocześnie w przypadku, gdy skarga dotyczy czynności dokonanej przed 1 czerwca 2017 r. - do usunięcia braku formalnego skargi poprzez nadesłanie dowodu, że skarżący wezwał właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto, zobowiązano pełnomocnika skarżącego do uprawdopodobnienia daty, w jakiej skarżący dowiedział się o zaskarżonej czynności.
Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 24 czerwca 2024 r. poinformował, że podtrzymuje przedmiot skargi, w całości zaskarża czynność organu z dnia 12 września 2013 r. nazwaną zawiadomieniem o założeniu GEZ dla Miasta Zielona Góra. Wskazał ponadto, że wezwał organ do usunięcia stanu niezgodnego z prawem we wniosku z dnia 4 grudnia 2023 r.
W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji przyjął, że na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. skierowanym do Prezydenta Miasta Zielona Góra, w którym pełnomocnik skarżącego wniósł o doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem i wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków budynku skarżącego, jako ujętego w GEZ w sposób nieuprawniony.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że według pełnomocnika skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione z zachowaniem terminu, choć już we wniosku z dnia 20 października 2023 r. o wydanie zaświadczenia skarżący wskazał na ujęcie jego nieruchomości w GEZ.
Przy czym zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. nawet w sytuacji, gdy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone po terminie określonym w ww. artykule, Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, mając na uwadze treść art. 52 § 3 p.p.s.a., powyższe odnosi się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie zaś do skargi. Sąd zastosował prawidłowo powyższy przepis i uwzględnił okoliczności braku winy w uchybieniu terminu do złożenia ww. wezwania (mając na uwadze rozbieżności w orzecznictwie dotyczące GEZ i nieświadomość prawną skarżącego). Wskazał jednak, że nawet gdyby uznać, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w terminie, to i tak skarga została wniesiona po terminie.
Należy zauważyć, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało nadane w urzędzie pocztowym w dniu 4 grudnia 2023 r. i doręczone organowi w dniu 7 grudnia 2023 r. Organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, zgodnie z powołanym na wstępie art. 53 § 2 p.p.s.a., termin na wniesienie skargi upływał w dniu 2 lutego 2024 r. Sąd I instancji wskazał, że nawet gdyby przyjąć datę wpływu wezwania do organu za początek biegu 60-dniowego terminu do złożenia skargi, tj. 7 grudnia 2023 r., to i tak termin do wniesienia skargi upłynąłby 5 lutego 2024 r. Tymczasem skarga została nadana przez pełnomocnika skarżącego w dniu 6 lutego 2024 r., a więc po terminie.
W zaskarżonym postanowieniu został przedstawiony bardzo wnikliwie zarówno stan faktyczny, jak i prawny sprawy. Sąd I instancji rozważył również terminowość złożenia skargi w przypadku, gdyby uznać, że jej przedmiotem jest akt organu samorządu terytorialnego i nawet w tym przypadku – z uwagi na konieczność zastosowania przepisów w brzmieniu przed 1 czerwca 2017 r., a więc spełnienia wymogu wniesienia skargi w terminie 60 dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – skarga wniesiona byłaby po terminie.
W tym kontekście bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest podnoszona w zażaleniu okoliczność, że nie była znana data dzienna włączenia karty adresowej do gminnej ewidencji zabytków, zwłaszcza, że w treści skargi, przed jej sprecyzowaniem, wskazano, że zaskarżona jest czynność o nieznanej dacie dziennej, z grudnia 2010 r., co już wskazywało, że w sprawie dla oceny zachowania terminu do wniesienia skargi będą miały zastosowanie przepisy p.p.s.a. obowiązujące przed 1 czerwca 2017 r. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest również wezwanie z dnia 24 czerwca 2024 r., na które powołuje się pełnomocnik w zażaleniu, gdyż zostało złożone po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt P 12/18 mógłby zaś zostać uwzględniony dopiero przy merytorycznym rozpoznaniu skargi, do którego w niniejszej sprawie nie doszło z uwagi na wniesienie skargi po terminie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.