II OZ 1990/25

II OZ 1990/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6053 Obywatelstwo
658
Hasła tematyczne
Koszty postępowania
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184, 197, 200, 206, 207
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. D. na postanowienie zawarte w punkcie czwartym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2025 r. sygn. akt VII SAB/Wa 1125/25 w przedmiocie kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi M. D. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o uznanie za obywatelstwa polskiego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2025r. sygn. akt VII SAB/Wa 1125/25, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. D. na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o uznanie za obywatelstwa polskiego: w pkt 1 zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku M. D. z 15 stycznia 2025 r. o uznanie za obywatelstwa polskiego, w terminie 60 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy: w pkt 2 stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku o którym mowa w pkt 1; w pkt 3 stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego M. D. kwotę 167 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; pkt 5 oddalił skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd wskazał, że skorzystał z uprawnienia wynikającego z art. 206 p.p.s.a do miarkowania wynagrodzenia, ponieważ wystąpiły uzasadnione podstawy do miarkowania zasądzonych kosztów postępowania – wynagrodzenia pełnomocnika. Sąd wskazał, że miał na uwadze, że na sesji w dniu 14 października 2025 r. rozpoznawane były skargi, zarejestrowane pod sąsiednimi numerami, w tym samym przedmiocie, wniesione przez tego samego pełnomocnika. Porównanie skarg wskazuje, że są one identyczne. Co również istotne stan faktyczny niniejszej sprawy był najmniej skomplikowany z możliwych, tzn. sprowadzał się do ustalenia kiedy upłynął termin załatwienia sprawy – co wiązało się z prostą operacją matematyczną a także wniesienia ponaglenia (w brzmieniu identycznym jak w innych sprawach, których występuje pełnomocnik). Powoduje to, że nakład pracy pełnomocnika jest niewspółmiernie niski i niewątpliwie powinien być liczony nie w godzinach, ale minutach. Również czynności podejmowane w postępowaniu sądowym - jak choćby uiszczenie wpisu – odbywało się zdaniem Sądu w sposób zbiorczy – jeden przelew za 5 osób. Sąd wskazał też, że jest mu wiadomym z urzędu, że ten sam pełnomocnik wniósł do WSA w Warszawie już ponad kilkadziesiąt skarg o bardzo zbliżonej treści, tożsamych zarzutach i argumentacji, w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Tylko od 1 stycznia 2025 r. do dnia rozprawy w niniejszej sprawie w urządzeniach rejestrujących Sądu odnotowano 62 skargi na bezczynność i przewlekłość wniesionych przez tego pełnomocnika. Jak wskazuje się zaś w orzecznictwie, wywiedzenie skarg i reprezentowanie stron w sprawach o tożsamym stanie faktycznym oraz objętych jednolitą regulacją prawną uzasadnia miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika, czyli dostosowanie tego wynagrodzenia do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy. Również za miarkowaniem wynagrodzenia przemawia zdaniem Sądu fakt, że nie cała skarga okazała się uzasadniona. W ocenie Sądu, mając powyższe na uwadze uwzględnienie wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów pomocy prawnej w podwójnej wysokości byłoby nadużyciem, zwłaszcza, że wynagrodzenie zasądzane od organów na rzecz stron i ich pełnomocników nie może stanowić dodatkowej dolegliwości (finansowej) dla organu. Temu służy ewentualne wymierzenie grzywny. Dlatego też Sąd uznał za zasadne przyznanie pełnomocnikowi wynagrodzenia w niższej kwocie niż wynikającej z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W konsekwencji na zwrot kosztów postępowania składał się zwrot wpisu – 100 zł, opłaty od pełnomocnictwa 17 zł i wynagrodzenia dla pełnomocnika 50 zł.
Zażalenie na powyższe postanowienie zawarte w punkcie czwartym wyroku złożył pełnomocnik strony skarżącej, wnosząc o jego zmianę poprzez zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wraz z uiszczonym wpisem od skargi i opłatą skarbową od pełnomocnictwa i zasądzenie od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącego kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu o kosztach postępowania zarzucono:
1. naruszenie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 3 oraz art. 206 p.p.s.a. poprzez bezzasadne zastosowanie art. 206 p.p.s.a. i zmiarkowanie należnego skarżącemu wynagrodzenia pełnomocnika do kwoty 50 zł (łącznie 167 zł kosztów), podczas gdy: skarga została w istotnej części uwzględniona (zobowiązanie organu do załatwienia wniosku, stwierdzenie bezczynności), co - co do zasady - obliguje sąd do zasądzenia od organu na rzecz strony pełnych, niezbędnych kosztów postępowania; w sprawie nie zachodziły "szczególnie uzasadnione wypadki" uzasadniające odstąpienie od zasądzenia kosztów w należnej wysokości; sąd obniżył wynagrodzenie poniżej stawki minimalnej, mimo że art. 206 p.p.s.a. ma charakter wyjątkowy i nie może służyć do systemowego, "ryczałtowego" obniżania wynagrodzeń pełnomocników w tego rodzaju sprawach;
2. naruszenie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez przyjęcie wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości 50 zł, rażąco odbiegającej od przewidzianej dla spraw z zakresu skargi na bezczynność / przewlekłość postępowania administracyjnego stawki minimalnej, a tym bardziej od żądanej przez skarżącego stawki w podwójnej wysokości;
3. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz zasady rzetelnego procesu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) poprzez oparcie rozstrzygnięcia o kosztach na okolicznościach znanych sądowi "z urzędu", dotyczących liczby innych skarg wnoszonych przez tego samego pełnomocnika ("ponad kilkadziesiąt skarg o bardzo zbliżonej treści"), bez uprzedniego ujawnienia tych okoliczności stronom i umożliwienia im zajęcia stanowiska, a następnie wykorzystanie ich jako argumentu za obniżeniem wynagrodzenia pełnomocnika;
4. naruszenie zasady prawa do sądu i efektywnej ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 EKPC) poprzez ukształtowanie rozstrzygnięcia o kosztach w sposób, który de facto sankcjonuje korzystanie przez stronę z pomocy profesjonalnego pełnomocnika w sprawach o bezczynność organu oraz zniechęca do wnoszenia tego rodzaju skarg, mimo że to bezczynność organu administracji publicznej generuje konieczność inicjowania postępowania sądowoadministracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 206 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W aktualnym brzmieniu tego przepisu możliwość miarkowania, a nawet odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz skarżącego od organu w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji w przypadku, o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., powiązano, tak jak w postępowaniu kasacyjnym (art. 207 § 2 p.p.s.a.), z pojęciem niedookreślonym "uzasadniony przypadek". Daje to swobodę sądowi orzekającemu w sprawie, ale jednocześnie wymaga odpowiedniego wyjaśnienia na tle konkretnego stanu faktycznego w uzasadnieniu wyroku. Jednocześnie zastosowanie art. 206 p.p.s.a. jest pozostawione uznaniu sądu, zaś katalog okoliczności uzasadniających miarkowanie lub odstąpienie od zasądzenia kosztów ma charakter otwarty, na co wskazuje zwrot "w szczególności". W orzecznictwie podkreśla się natomiast, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 206 p.p.s.a., jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły między innymi następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą, a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości, czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (zob. postanowienia NSA z: 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16; 15 września 2020 r., sygn. akt I GZ 198/20; 25 września 2020 r., sygn. akt I GZ 240/20, a także wyroki NSA z: 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16; 9 lutego 2021 r., sygn. akt II GZ 9/21).
Mając na względzie, że przywołany powyżej art. 206 p.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których mowa w art. 205 p.p.s.a., przepis ten obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Przy określaniu wysokości wynagrodzenia takiego pełnomocnika należy każdorazowo uwzględniać stopień zawiłości sprawy oraz nakład pracy, a także wkład jego pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczbę stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, a także tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (zob. postanowienie NSA z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II OZ 519/19 oraz wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 208/20). Warunkiem prawidłowego zastosowania przez sąd art. 206 p.p.s.a. jest więc wskazanie, dlaczego uznał on, że zachodzi przypadek uzasadniający zasądzenie jedynie części kosztów. Intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia jej skargi, jednakże w razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia (zob. postanowienie NSA z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy art. 206 p.p.s.a. nie budzi wątpliwości. Powodem odstąpienia od zasądzenia zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika w pełnej wysokości było stwierdzenie, że ma miejsce "uzasadniony przypadek". Kwota z tytułu zastępstwa procesowego została obniżona ze względu na nakład pracy niezbędny do wniesienia skargi, przy uwzględnieniu jej tożsamej treści w kilkuset podobnych sprawach. W orzecznictwie wyrażono pogląd, zgodnie z którym wielość analogicznych spraw, prowadzonych przez tego samego pełnomocnika daje podstawę do miarkowania wynagrodzenia pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. i wskazano, że tożsamy przedmiot spraw może być uzasadnionym powodem odstąpienia od zasądzenia pełnego zwrotu kosztów postępowania w części dotyczącej wynagrodzenia pełnomocnika (zob. postanowienia NSA z: 25 stycznia 2019 r., sygn. akt I GZ 502/18; 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OZ 10/22; 17 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OZ 418/22).
Nie zasługuje też na aprobatę pogląd, że miarkowanie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 206 p.p.s.a. nie może prowadzić do przyznania kosztów zastępstwa procesowego poniżej stawek minimalnych wynikających z przepisów rozporządzenia. Przyjęcie tej koncepcji doprowadziłoby do sytuacji, w której zasądzenie kosztów postępowania miałoby charakter automatyczny. Tymczasem o tym, jakie koszty uznać należy za niezbędne i celowe do dochodzenia praw w sprawie, decyduje sąd.
Zwrócenia uwagi wymaga także, że Sąd pierwszej instancji miarkując wynagrodzenie dla pełnomocnika ocenił jego nakład pracy nie tylko w kontekście wielości skarg i tożsamości ich przedmiotu, lecz także mając na względzie, że złożone skargi mają bardzo zbliżoną treść, tożsame zarzuty i argumentację a stan faktyczny niniejszej sprawy był najmniej skomplikowany z możliwych bowiem sprowadzał się do ustalenia kiedy upłynął termin załatwienia sprawy. Ponadto w rozpoznawanej sprawie skarga skarżącego została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, bez stawiennictwa w Sądzie. Wskazane okoliczności pozwalały zmniejszyć koszt pracy pełnomocnika skarżącego, uwzględniając konieczny nakład pracy dla wywiedzenia skarg opartych o jednobrzmiącą argumentację w powiązaniu ze stopniem zindywidualizowania sprawy. Powyższe uzasadnienie rozstrzygnięcia o kosztach spełnia wymóg przekonującego uzasadnienia, dlaczego w tej sprawie zachodził "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 206 p.p.s.a. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji powołanego przepisu mieściło się w granicach uznania sędziowskiego, w konsekwencji czego zarzut naruszenia art. 206 p.p.s.a. jest nietrafny.
Odnośnie przywołanych w zażaleniu przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych podkreślenia wymaga, że art. 206 p.p.s.a., jako przepis aktu wyższego rzędu, umożliwia sądowi administracyjnemu miarkowanie kosztów postępowania wynikających z regulacji zawartych w powołanym rozporządzeniu. Skoro z treści art. 206 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że sąd może nawet w całości odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (a więc nie przyznać stronie żadnych kosztów), to tym bardziej uzasadniona jest teza, że może stronie przyznać koszty w kwocie niższej niż przewidziane w rozporządzeniu stawki minimalne. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, że wymieniony w art. 205 p.p.s.a. katalog niezbędnych kosztów postępowania ma charakter wyczerpujący i zarazem wiążący a zatem nie może być rozszerzany na wydatki zwykle występujące przy okazji postępowania sądowego (np. prowizje bankowe, koszty korespondencji, koszty kserowania pism). Koszty te pokrywa przyznane pełnomocnikowi wynagrodzenie. Nie można więc ich zaliczyć na poczet wydatków pełnomocnika reprezentującego stronę (art. 205 § 2 p.p.s.a.), ani także na poczet kosztów sądowych.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.