II OZ 187/26

II OZ 187/26 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2026-03-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2026-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Kr 791/25 - Wyrok WSA w Krakowie z 2025-10-09
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 § 3, art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SA/Kr 791/25 o oddaleniu wniosku M. L. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Wielickiego nr 1957.2023 z 1 grudnia 2023 r. znak: AB.6740.6.110.2023.W zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 14 maja 2025 r. znak: WI-I.7840.11.43.2024.BS w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Pismem z 9 czerwca 2025 r. M. L. (dalej: skarżąca) wniosła skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 maja 2025 r. znak: WI-I.7840.11.43.2024.BS utrzymującą w mocy decyzję Starosty Wielickiego z 30 września 2024 r. znak: AB.6740.5.7.2024.W, którą – po wznowieniu postępowania – odmówiono uchylenia decyzji Starosty Wielickiego nr 1957.2023 z 1 grudnia 2023 r. znak: AB.6740.6.110.2023.W zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Wielickiego z 1 grudnia 2023 r.
Postanowieniem z 4 sierpnia 2025 r., II SA/Kr 791/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty Wielickiego z 1 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mieści się w granicach rozpoznawanej obecnie sprawy, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 152 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (§ 1). Na postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji służy stronie zażalenie, chyba że postanowienie wydał minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (§ 2). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że postanowieniem z 30 września 2024 r., znak: AB.6740.5.5.2024.W, sprostowanym z urzędu postanowieniem własnym z 14 października 2024 r. znak: AB.6740.5.7.2024.W, Starosta Wielicki na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty Wielickiego z 1 grudnia 2023 r. Postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącą zażaleniem, które nie zostało rozpoznane przed wydaniem decyzji. W ramach wznowienia postępowania wstrzymanie wykonania decyzji pierwotnej ma więc swoją specjalną procedurę, wskazaną w art. 152 k.p.a. Wydane w tym zakresie postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem, a w dalszej kolejności skargą do sądu administracyjnego. Jest więc odrębnym rozstrzygnięciem, nie mieszczącym się w granicach sprawy ze skargi na decyzję wydaną na skutek wznowienia postępowania. Jak wynika z powyższego kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę wykracza poza granice niniejszej sprawy, a jej wstrzymanie nie jest możliwe w prowadzonym obecnie postępowaniu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., polegające na błędnej ocenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie mieści się w granicach rozpoznawanej sprawy, o jakiej stanowi w/w przepis w ostatnim zdaniu. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że art. 152 § 1 k.p.a. nie jest przepisem wyłączającym zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a., lecz ustanawiającym dodatkową przesłankę (całkowicie odmienną od przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a.) do wstrzymania ostatecznej decyzji. Jest on adresowany wyłącznie do organu i daje podstawę do wstrzymania wykonalnej decyzji wyłącznie w toku postępowania administracyjnego, a nie po jego zakończeniu. Skarżąca wyjaśniła, że nie wnosiła skargi na postanowienie oddalające jej wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 152 k.p.a., ponieważ na obecnym etapie, tj. po wydaniu decyzji o odmowie uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, byłoby ono bezprzedmiotowe. Natomiast w świetle obowiązujących przepisów, nie ma żadnych formalnych przeszkód, aby na aktualnym etapie wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę został merytorycznie rozpoznany na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wyrokiem z 9 października 2025 r., II SA/Kr 791/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli inwestor – P. sp. z o.o. z/s w W. oraz Wojewoda Małopolski.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.).
Na wstępie podkreślenia wymaga, że skarżąca we wniosku domagała się wstrzymania wykonania decyzji Starosty Wielickiego nr 1957.2023 z 1 grudnia 2023 r. znak: AB.6740.6.110.2023.W, którą zatwierdzono projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielono inwestorowi – P. sp. z o.o., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...] w miejscowości P., gmina W. Decyzja ta wydana została w ramach postępowania w zwykłym toku instancji. W niniejszej sprawie skarga wniesiona została natomiast na decyzję Wojewody Małopolskiego z 14 maja 2025 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wielickiego z 30 września 2024 r. o odmowie uchylenia decyzji z 1 grudnia 2023 r.
Zauważyć należy, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji został złożony w sprawie, która dotyczy postępowania nadzwyczajnego. Granicę orzekania przez sąd administracyjny stanowi stosunek administracyjnoprawny wyznaczający przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego i ramy tego postępowania, a więc sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (por. Jan Paweł Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2011, pkt 4 i 5 do art. 134). Przedmiotem orzekania sądu administracyjnego jest sprawa, której granice wyznacza tożsamość elementów podmiotowych, tj. podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków oraz tożsamość przedmiotowa, a więc tożsamość praw i obowiązków opartych na danej podstawie prawnej i faktycznej (por. uchwała NSA z 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001/1/7; Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2016, s. 568). Tak szerokie materialnoprawne rozumienie pojęcia "sprawy" w zakresie wskazanym w art. 61 § 3 p.p.s.a. powoduje, że wstrzymaniu może podlegać nie tylko zaskarżony akt, ale również akty wydane przez organ I instancji oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. postanowienia NSA: z 18 marca 2014 r., II OSK 2793/13, z 23 maja 2014 r., II OSK 2809/13, z 26 lutego 2020 r., II OZ 164/20). Takie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia zatem co do zasady wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.
Natomiast w rozpoznawanej sprawie skarżąca zaskarżyła decyzję Wojewody z 14 maja 2025 r., wydaną w wyniku wznowienia postępowania, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 30 września 2024 r. o odmowie uchylenia decyzji Starosty z 1 grudnia 2023 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji kończącej postępowanie w trybie zwykłym będące przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że wnioskodawczyni (skarżącej) nie przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W tej sytuacji nie można zatem mówić o tożsamości podmiotowej i przedmiotowej tych postępowań, która wymagana jest do uznania, że akt objęty wnioskiem o wstrzymanie wykonania został wydany w ramach tej samej sprawy, która została wszczęta skargą do sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że skarżąca nie była stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak jest tożsamości podmiotowej pomiędzy postępowaniem wszczętym skargą a postępowaniem, w którym wydana została decyzja Starosty Wielickiego z 1 grudnia 2023 r. Oznacza to, że decyzja ta wydana została w odrębnym postępowaniu administracyjnym niemieszczącym się w granicach rozpoznawanej sprawy wyznaczonej złożoną skargą. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do nieuzasadnionego blokowania procesów inwestycyjnych przez osoby, których status strony nie zostałby oficjalnie rozstrzygnięty w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Tym samym, rację ma Sąd I instancji, że kontrola decyzji o pozwoleniu na budowę wykracza poza granice niniejszej sprawy, a jej wstrzymanie nie jest możliwe w prowadzonym obecnie postępowaniu, albowiem w ramach wznowienia postępowania wstrzymanie wykonania decyzji pierwotnej ma swoją specjalną procedurę, przewidzianą w art. 152 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że postanowieniem z 30 września 2024 r., sprostowanym z urzędu postanowieniem z 14 października 2024 r., Starosta na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z 1 grudnia 2023 r., a postanowienie to zostało zaskarżone przez skarżącą zażaleniem, które nie zostało rozpoznane do dnia wydania zaskarżonej decyzji. Natomiast w rozpoznawanym obecnie zażaleniu skarżąca podniosła, że nie wnosiła skargi na postanowienie oddalające jej wniosek o wstrzymanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 152 k.p.a., a zatem nie zakwestionowała odmowy wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w przysługującym jej trybie.
Jedynie na marginesie należy jeszcze dodać, że przesłanki wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę muszą być rozważone z uwzględnieniem specyfiki skutków tej konkretnej decyzji, której mają dotyczyć. Niebezpieczeństwa oraz trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. w przypadku decyzji dotyczących pozwolenia na budowę dotyczą zasadniczo inwestora, a jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach osób trzecich. Wstrzymanie pozwoleń na budowę należy traktować wyjątkowo, a oceniając wniosek należy mieć na względzie konsekwencje, jakie wstrzymanie takiej decyzji może mieć dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Za zasadnością zastosowania ochrony tymczasowej przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Tych zaś, co należy także wskazać, skarżąca nie wykazała, o czym świadczy w istocie ogólnikowe uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Ponadto, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji sąd administracyjny nie może również, choćby wstępnie, badać czy decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Jest to unormowanie odmienne od występującego w postępowaniu administracyjnym (np. 152 § 1 i art. 159 § 1 k.p.a.), gdzie wstrzymanie wykonania decyzji uzależnione jest od wystąpienia prawdopodobieństwa jej wadliwości w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności albo uchylenie w wyniku wznowienia postępowania (zob. uchwała NSA z 16 kwietnia 2007 r., I GPS 1/07). Argumentacja dotycząca meritum sprawy nie może być podstawą skutecznego wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Na tym etapie postępowania sąd administracyjny nie bada zasadności skargi, ani legalności zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.