II OZ 1828/25

II OZ 1828/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-11-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Chlebny /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184 w zw. z art. 197 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 511/25 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi R.A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 18 grudnia 2024 r., znak: DL.WIIPO.4100.16115.2024/KW w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: 1. oddalić zażalenie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego.
Uzasadnienie
R.A. (dalej: skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 18 grudnia 2024 r. odmawiającą udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał na konieczność zapewnienia mu prawa pobytu na terytorium Polski do czasu rozpoznania sprawy przez sąd pierwszej instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja podlega wstrzymaniu w zakresie obowiązku cudzoziemca do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący powołał wybrane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, dotyczące zapewnienia stronom prawa do sądu.
Postanowieniem z 15 maja 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zastosowanie instytucji ochrony tymczasowej jest możliwe jedynie w stosunku do aktów, które nadają się do wykonania, a więc takich, które nakładają na adresata obowiązek określonego zachowania, bądź też obowiązek powstrzymania się od podejmowania określonych działań, oraz takich, które nie zostały jeszcze wykonane. W rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczy decyzji odmawiającej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak np. w przypadku decyzji o zobowiązaniu do powrotu), a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu, o uzyskanie którego skarżący się ubiegał. Ani zaskarżona, ani poprzedzająca ją decyzja Wojewody Mazowieckiego nie orzeka o zobowiązaniu skarżącego do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Tym samym zaskarżona decyzja nie posiada, zdaniem Sądu pierwszej instancji, atrybutu wykonalności. Jeśli cudzoziemiec nie opuści terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ustawowo określonym terminie, co do zasady zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu, w ramach którego może zostać wydana decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach; Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej: "ustawa o cudzoziemcach"). Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach.
Sąd pierwszej instancji podkreślił też, że wniosek skarżącego sprowadza się do żądania wstrzymania nakazu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a skarżący wskazał na dalsze konsekwencje zawartego w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia, tj. obowiązek powrotu do kraju pochodzenia i ewentualne niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jednak zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd pierwszej instancji odniósł się także do przywołanego przez skarżącego art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, wskazując na charakter tego przepisu jako zasady ogólnej oraz do powołanych przez skarżącego orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślając, że dotyczyły one spraw ze skarg na decyzje o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu oraz odmowy udzielenia ochrony międzynarodowej, nie spraw dotyczących odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy.
W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, dalej: EKPCz) oraz art. 45 Konstytucji RP, art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 299 ust. 6 pkt. 1 lit. a ustawy o cudzoziemcach, art. 6 ust. 1 EKPCz, art. 45 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, art. 6 EKPCz w zw. z art. 7, 9, 91 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 61 p.p.s.a.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
1. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
2. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę, tak aby w okresie do rozpatrzenia skargi, strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że warunkiem udzielenia ochrony tymczasowej jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Sąd ma natomiast obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy (np. postanowienie NSA z 26 marca 2014 r., sygn. akt II OZ 285/14, CBOSA).
3. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazał, że z wykonaniem zaskarżonej decyzji wiązać się będzie konieczność wyjazdu do kraju pochodzenia (do [...]) przez co skarżący zostanie pozbawiony możliwości osobistego uczestnictwa w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Przeprowadzona pod nieobecność skarżącego kontrola zaskarżonej decyzji będzie wtedy iluzoryczna, a jej wynik nie będzie już miał dla niego znaczenia.
4. Cudzoziemiec, któremu odmówiono udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy jest zobowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona (art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Sąd pierwszej instancji słusznie zauważył, że opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez skarżącego po doręczeniu mu zaskarżonej decyzji ma charakter dobrowolny. Jeśli skarżący tego nie uczyni w określonym terminie, zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu (art. 302 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) i wydane rozstrzygnięcie. Dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu będzie podlegała przymusowemu wykonaniu, w warunkach określonych w art. 329 ustawy o cudzoziemcach.
Zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zgody na pobyt czasowy nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem bezpośrednim jej skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca (postanowienie NSA z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OZ 261/20). W związku z tym w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek, na jaki powołuje się skarżący, nie jest bezpośrednio związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu.
Zauważyć również należy, że wstrzymanie wykonania dotyczy tylko takich aktów, które nadają się do wykonania albo wywołują skutki prawne. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla strony z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. W orzecznictwie (zob. np. postanowienia z 12.11.2019 r. sygn. akt II OZ 1018/19, z 18.12.2019 r. sygn. akt II OZ 1145/19, z 21.01.2020 r. sygn. akt II OZ 1201/19, z 30.09.2020 r. sygn. akt II OZ 676/20) ugruntowany jest pogląd, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie wywołuje żadnych skutków materialno-prawnych, nie nakłada na jej adresata obowiązków, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Skutkiem takiej decyzji nie jest nakaz opuszczenia kraju (jak ma to miejsce w decyzji o zobowiązaniu do powrotu) a jedynie brak nabycia określonego prawa pozwalającego na zalegalizowanie pobytu. Skarżący nie traci wcześniej uzyskanego uprawnienia, lecz nie nabywa nowego, o uzyskanie którego się ubiegał. Nielegalny pobyt skarżącego w związku z decyzją odmowną nie wynika z tej decyzji, ale z przepisu prawa i nie jest negatywnym skutkiem tej decyzji. Wobec powyższego charakter decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wskazuje, że nie nadaje się ona do wykonania i z tego powodu należało odmówić jej wstrzymania.
5. Przywołane przez skarżącego w zażaleniu orzeczenia nie dotyczyły odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, stąd zastosowanie ich przez analogię do sprawy skarżącego nie było możliwe. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem zażalenia, że skutek decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy i decyzji zobowiązującej do powrotu jest taki sam. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił skutki obu tych decyzji.
Nie zasługiwał też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 EKPCz oraz art. 7, 8, 9, 45 i art. 91 Konstytucji RP.
W utrwalonym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka przyjęto, że gwarancje procesowe w sprawach dotyczących wjazdu, pobytu i wydalenia z terytorium państwa cudzoziemców nie mogą być wyprowadzane z art. 6 EKPCz (wyrok ETPC, Wielka Izba z 5.10.2000 r., skarga nr 39652/98, Maaouia v. Francja, HUDOC, § 40). Europejski Trybunał Praw Człowieka nie traktuje tego rodzaju spraw jako spraw cywilnych lub karnych w rozumieniu art. 6 EKPCz i dlatego wyłączył je z zakresu stosowania art. 6 ust. 1 EKPCz.
W odniesieniu do zarzucanych naruszeń przepisów Konstytucji RP podkreślić należy, że zagwarantowane w niej prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Opuszczenie przez skarżącego terytorium Polski przed rozpoznaniem skargi nie jest równoznaczne z pozbawieniem go prawa do sądu. Odmowa wstrzymania wykonania decyzji nie narusza gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu ani zasady, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), dlatego prawo do sądu skarżącego będzie zagwarantowane ze względu na właściwą jego reprezentację. Jak wynika z akt sprawy, na rozprawę przed Sądem pierwszej instancji, 1 lipca 2025 r., stawił się pełnomocnik skarżącego, korzystając z uprawnień nadanych mu przez mocodawcę. Dodatkowo, w postępowaniu sądowoadministracyjnym przeprowadza się ograniczone postępowanie dowodowe (dowód z dokumentów), a badanie zaskarżonych aktów odbywa się na podstawie akt sprawy przedłożonych przez organ administracji, zatem należy uznać, że osobiste stawiennictwo strony skarżącej przed sądem jest zasadniczo nieobowiązkowe.
6. W odniesieniu do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania należy zauważyć, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wydania orzeczenia co do zwrotu kosztów w postępowaniu zażaleniowym. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestię zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek zażalenia, na co wskazuje zakres odesłania zawartego w art. 197 § 2 p.p.s.a.
7. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak sentencji postanowienia.