II OZ 163/21

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Miron po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1347/20 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do powrotu oraz zakazu ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz innych państw obszaru Schengen.

W skardze zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Argumentując powyższy wniosek wskazał, że w razie powzięcia przez władze [...] wiedzy co do przyczyn zatrzymania oraz zobowiązania do powrotu, będzie on zagrożony ryzykiem aresztowania, naruszenia zakazu tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania, a także zakazu arbitralnego pozbawiania życia. Wskazano na realne ryzyko pozbawienia cudzoziemca prawa do rzetelnego postępowania sądowego w [...] oraz opisano sytuację panującą w tamtejszych więzieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 12 sierpnia 2020 sygn. akt IV SA/Wa 1347/20 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Sąd wyjaśnił, że wprawdzie skarżący uzasadnił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji odrębnie od uzasadnienia skargi, jednakże okoliczności przywoływane we wniosku nie odnoszą się w wystarczającym stopniu do zindywidualizowanej sytuacji cudzoziemca. W ocenie Sądu można im przypisać zbyt wysoki poziom ogólności, aby wniosek mógł zasługiwać na uwzględnienie. Zdaniem Sądu okoliczności tego rodzaju co przywołane nie mogą stanowić podstawy uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, gdyż dotyczą w istocie kwestii możliwości udzielenia zgody na pobyt ze względów humanitarnych bądź zezwolenia na pobyt tolerowany, a więc merytorycznych aspektów, które potencjalnie wykluczają możliwość wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 329a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35; dalej: ustawa o cudzoziemcach). Organ uznał zatem, że z uwagi na pewne okoliczności (np. ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego) winna ona zostać niezwłocznie wdrożona w życie. Uwzględnienie wniosku tego rodzaju stałoby więc w sprzeczności z założeniem, że ochrona istotnych z punktu widzenia ustawodawcy wartości ma znaczenie nadrzędne wobec indywidualnych gwarancji procesowych.

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, wskazana argumentacja wniosku nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż jej uwzględnienie w istocie mogło prowadzić by do niedopuszczalnego przedsądu przesłanek, którymi kierował się organ.

Sąd zauważył ponadto, że w niniejszym postępowaniu skarżący jest zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, toteż jego prawo do sądu nie dozna uszczerbku.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz art. 3 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka (właściwie: Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2; Dz.U.1993 Nr 61, poz. 284 – przyp. NSA; dalej: EKPC) poprzez odmowę wstrzymania zaskarżonej decyzji, pomimo iż jej wykonanie może narazić skarżącego na ryzyko tortur, innego nieludzkiego lub poniżającego traktowania, a także błędne przyjęcie, że okoliczności związane z ryzykiem tortur w kraju pochodzenia nie mogą stanowić podstawy wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, gdyż dotyczą w istocie merytorycznych aspektów skargi, co skutkowało wadliwą odmową wstrzymania zaskarżonej decyzji. W oparciu o powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że wskazywana przez skarżącego obawa, że powrót do kraju będzie stanowił dla niego ryzyko naruszenia prawa do życia bądź zakazu tortur, innego nieludzkiego lub poniżającego traktowania, stanowi zarówno merytoryczną treść skargi oraz przedmiot sporu, jak i przyczynę, dla której wykonanie decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd mogłoby doprowadzić do niemożliwych do odwrócenia skutków dla niego. Po wtóre zaś podniósł, że aby mówić o skutecznym środku odwoławczym, musi on mieć automatyczny skutek suspensywny. W trakcie jego rozpatrywania strona nie może zostać wydalona. Wobec braku automatycznego skutku suspensywnego skargi na decyzję o zobowiązaniu do powrotu wydanej na podstawie art. 329a ustawy o cudzoziemcach, Polska narusza art. 13 w zw. z art. 3 EKPC. Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji skutkuje także naruszeniem art. 3 EKPC, bowiem naraża skarżącego na wydalenie do kraju, gdzie jest zagrożony ryzykiem tortur, nieludzkiego lub poniżającego traktowania przed rozpatrzeniem jego sprawy przez Sąd. Na koniec skarżący powtórzył argumentację leżącą u podstaw złożonego wniosku o wstrzymanie.

W odpowiedzi na zażalenie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jego oddalenie. W ocenie organu, z uwagi na fakt, że decyzje wydane w trybie art. 329a ustawy o cudzoziemcach podlegają natychmiastowemu i przymusowemu wykonaniu, nie jest możliwe ich wstrzymanie w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a. Podniósł również, że skarżący nie tylko nie udowodnił, ale nawet nie uprawdopodobnił okoliczności wskazujących na ewentualne naruszenie art. 3 EKPC.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z art. 61 § 2 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. organ, który wydał decyzję lub postanowienie, może wstrzymać, z urzędu lub na wniosek skarżącego, ich wykonanie w całości lub w części, zaś po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności – o ile spełnione zostaną przesłanki określone w tych przepisach. Sąd może, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania.

Niewątpliwie wykonanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, która nakłada na stronę obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w określonym terminie i podlega przymusowemu wykonaniu w myśl art. 329 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, może zostać wstrzymane na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., o ile strona wykaże, że wykonanie tej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana natomiast na podstawie art. 329a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 329a ust. 2 ustawy decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu przymusowemu wykonaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest prawidłowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 329a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wyklucza możliwość jej wstrzymania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zwrócić bowiem należy uwagę na przepis art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich (Dz.U. UE. L. z 2008 r. nr 348, str. 98 ze zm.; dalej: dyrektywa 2008/115/WE). W przepisach tych stanowi się, że dany obywatel państwa trzeciego otrzymuje możliwość skorzystania ze skutecznych środków odwoławczych, aby zaskarżyć decyzje dotyczące powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1 [decyzje nakazujące powrót, decyzje o zakazie wjazdu, decyzje o wykonaniu wydalenia], przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności (ust. 1) oraz że organ lub podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest właściwy w sprawie ponownego rozpatrzenia decyzji dotyczących powrotu, o których mowa w art. 12 ust. 1, i może między innymi tymczasowo zawiesić ich wykonanie, chyba że takie tymczasowe zawieszenie ma już zastosowanie na mocy prawa krajowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja wydana na podstawie art. 329a ustawy o cudzoziemcach powinna być traktowana jako mieszcząca się w zakresie uregulowanym powyższą dyrektywą, co powoduje, że odnoszące się do niej przepisy krajowe, w tym dotyczące wstrzymania jej wykonania, muszą być wykładane m.in. z uwzględnieniem art. 13 ust. 1 i 2 tej dyrektywy, a więc w sposób zapewniający sądowi administracyjnemu prawo do wstrzymania jej wykonania po wniesieniu skargi (por. postanowienie NSA z 19 stycznia 2021 r., II OZ 1152/20; publ. CBOSA). Jak stanowi jej art. 2 ust. 1 dyrektywa 2008/115/WE ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie przebywających na terytorium państwa członkowskiego. W rozpoznawanej sprawie akta administracyjne nie dają jednoznacznej odpowiedzi, czy w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2020 r. pobyt skarżącego w Polce był pobytem nielegalnym. Wprawdzie, jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] kwietnia 2019 r. a w dniu [...] marca 2020 r. ten sam organ odmówił mu zezwolenia na pobyt czasowy, to brak jest jednak informacji, czy ostatnia wymieniona decyzja stała się ostateczna przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz czy pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mógł być uznany za legalny w warunkach określonych w art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tej sytuacji zaistniałe wątpliwości należało rozstrzygnąć na korzyść skarżącego i – w świetle art. 13 ust. 1 i 2 dyrektywy 2008/115/WE – dopuścić możliwość zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a.

Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ma chronić stronę tak, by w okresie do rozpatrzenia skargi, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji, nie poniosła ona znacznej szkody lub nie wystąpiły trudne do odwrócenia skutki. Wnioskodawca jest zobligowany do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonego aktu faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. W przypadku decyzji zobowiązującej do powrotu przyjąć należałoby, że wstrzymanie jej wykonania byłoby możliwe, jeśli cudzoziemiec wykazałby, że zmiana w jego życiu osobistym, jaka nastąpi wskutek powrotu do kraju pochodzenia i zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP oraz innych państw obszaru Schengen, spowoduje wystąpienie zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 cyt. ustawy.

Z treści art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest prawdopodobieństwo uwzględnienia skargi. Zatem, co do zasady, podstawą orzeczenia dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie może być ocena zarzutów skargi. Jednakże może się zdarzyć, że z uwagi na charakter decyzji administracyjnej i szczególne okoliczności faktyczne przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w pewnym zakresie pokrywają się z przesłankami uwzględnienia skargi (postanowienie NSA z 19 stycznia 2021 r., II OZ 1152/20) . Tak jest w rozpoznawanej sprawie.

Skarżący wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji uzasadniał tym, że w przypadku jej wykonania, czyli jego powrotu do [...], zachodzi niebezpieczeństwo narażenia go na działania wobec niego władz kraju pochodzenia sprowadzające się do naruszenia praw człowieka, w tym poddania go torturom.

Powyższa argumentacja skarżącego, wskazująca na względy humanitarne jako uzasadnienie wstrzymania wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, dotyczy również w istocie oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, czy rozważano możliwość, czy w stosunku do cudzoziemca zachodzą przesłanki udzielenia mu zgody na pobyt ze względów humanitarnych albo zgody na pobyt tolerowany (art. 348 pkt 1 lit. b, art. 351 pkt 1 lit. b, art. 356 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach). Prawidłowość tej oceny podlegała kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę i rozstrzygającego ją wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r. oddalającym skargę, a następnie będzie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach stosownego zarzutu skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego. Zgodzić należy się z Sądem pierwszej instancji co do tego, że dokonywanie oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może wiązać się z ryzykiem dokonania niedopuszczalnego na tym etapie sprawy przesądu oceny przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję i zarazem oceny merytorycznych zarzutów skargi. Jednakże, jak wyżej wskazano, w tych szczególnych okolicznościach sprawy w celu oceny zasadności wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji dokonanie oceny okoliczności, które zdaniem strony mogą jednocześnie stanowić o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jest konieczne. Podkreślić przy tym należy, że ocena tych okoliczności w celu rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji – z uwagi na zgoła odmienny cel tej oceny i niewątpliwie niższe wymagania co do wykazania tych okoliczności stawiane wnioskującemu o udzielenie ochrony tymczasowej niż organowi wydającemu decyzję administracyjną, w żaden sposób nie powinna wiązać Sądu rozpoznającego skargę (jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego na etapie postępowania kasacyjnego). Niewątpliwie nie można także wymagać od skarżącego podania jeszcze innych okoliczności wykazujących zaistnienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., np. dotyczących jego silnego związku z Polską (np. prowadzenie tu życia prywatnego czy rodzinnego), jeśli w rzeczywistości takie inne okoliczności nie istnieją i z tego względu nie mogły być powołane jako uzasadnienie omawianego wniosku.

Oceniając okoliczności wskazane we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy przyjąć, że poddanie człowieka torturom niewątpliwie wypełnia znamiona trudnych do odwrócenia skutków. Z kolei rozważając powołane przez skarżącego okoliczności w zakresie ich prawdopodobieństwa, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentację skarżącego odnoszącą się do warunków panujących w zakładach karnych w [...] (jak i w zasadzie powoływane przez stronę materiały źródłowe) cechuje dosyć wysoki poziom ogólności. Dodatkowo w uzasadnieniu rozpoznawanego wniosku skarżący nie uprawdopodobnił, że w kontekście powoływanych zagrożeń należy on do grupy szczególnie narażonej na ryzyko traktowania sprzecznego z art. 3 EKPC. Niemniej, niezależnie od wskazanych wyżej wadliwości wniosku, mając na uwadze przede wszystkim wagę podnoszonych przez skarżącego ryzyk oraz prawdopodobieństwo ich wystąpienia potwierdzone w publicznie dostępnych źródłach informacji, należało przyjąć, że skarżący wykazał, że w razie wykonania zaskarżonej decyzji zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie odnosząc powyższej argumentacji w kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji Naczelny Sad Administracyjny uznał, że przemawia ona za udzieleniem skarżącemu ochrony tymczasowej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.