II OZ 1492/25

II OZ 1492/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Robert Sawuła /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 października 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 14 października 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 305/25 o odrzuceniu skargi M.D. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 28 czerwca 2002 r. nr LIV/405/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 11 lipca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 305/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie odrzucił skargę M.D. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z 28 czerwca 2002 r. nr LIV/405/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Sąd pierwszej instancji w motywach swego postanowienia wskazał, że z akt sprawy wynika, że 30 grudnia 2024 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) M.D. zastępowany przez adwokata wniósł do WSA w Warszawie skargę na w/w uchwałę Rady Gminy Michałowice w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Michałowice obszaru "[...]" - część I obejmującą fragmenty osiedla [...], wsi [...], wsi [...] i wsi [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. z 31 sierpnia 2002 r. nr 232 poz. 5913). Skarżący przed jej wniesieniem pismem 30 lipca 2024 r. doręczonym 2 sierpnia 2024 r. wystąpił do Rady Gminy Michałowice (organ) z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący nie otrzymał odpowiedzi na to wezwanie, dlatego pismem z 29 października 2024 r. (nadanym w urzędzie pocztowym 31 października 2024 r., doręczonym organowi 4 listopada 2024 r.) powtórzył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Również na to wezwanie organ nie udzielił odpowiedzi. W konsekwencji M.D. wniósł skargę do WSA w Warszawie
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie.
Wskazując na powyższe sąd pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na brak odpowiedzi ze strony organu na wezwanie z 2 sierpnia 2024 r. (data wpływu do organu) do usunięcia naruszenia interesu prawnego, sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na wskazaną na wstępie uchwałę Rady Gminy Michałowice rozpoczął swój bieg od tej daty i upłynął skarżącemu w dniu 1 października 2024 r. Wobec czego wniesioną skargę w dniu 30 grudnia 2024 r. (data stempla pocztowego na kopercie w aktach sądowych) sąd pierwszej instancji odrzucił, jako złożoną w uchybieniem terminu do jej wniesienia.
Zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie:
1. art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Usg), art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, art. 52 i 53 "p.p.s.a." (zapewne stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o ustawę z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Ppsa – uwaga Sądu) poprzez zastosowanie nadmiernego formalizmu procesowego i uznanie, że skarżący może wyłącznie raz wezwać organ administracyjny do usunięcia naruszenia prawa, od którego biegnie termin na złożenia skargi mimo, że od 1 czerwca 2017 r. rygory te zostały całkowicie zniesione, a w konsekwencji różnicowanie skarżących w zależności od daty podjęcia zaskarżonej uchwały, pomimo że naruszenie prawa ma charakter ciągły, a skutki uchwały trwają do dziś, co jest nieuprawnione, a dotychczasowe orzecznictwo, w kontekście nowych przepisów oraz wykładni celowościowej winno zostać zdezaktualizowane poprzez dopuszczenie możliwości wielokrotnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa;
2. art. 7 i 7a "K.p.a." (przyjdzie uznać, że chodzi o Kodeks postępowania administracyjnego – uwaga Sądu) - poprzez zastosowanie wykładni polegającej na niedopuszczalności kilkukrotnego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa - niezgodnie z interesem skarżącego, podczas gdy prymat powinien mieć interes strony, jako słabszego podmiotu stosunku administracyjnoprawnego;
3. naruszenie zasady proporcjonalności i prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP), albowiem przyjęta przez sąd interpretacja spowodowała, że skarżący został pozbawiony możliwości merytorycznej kontroli aktu prawa miejscowego, mimo że naruszenie trwa w czasie;
4. art. 32 Konstytucji RP (zasada równości) poprzez rygorystyczne stosowanie przepisów przejściowych, co prowadzi do sytuacji, w której obywatele kwestionujący uchwały sprzed 2017 r. są w gorszej sytuacji niż ci, którzy skarżą uchwały późniejsze;
5. Naruszenie art. 47 Karty Praw Podstawowych UE i art. 19 TUE poprzez ograniczenie prawa do skutecznego środka prawnego poprzez nadmierny formalizm jest sprzeczne z zasadą efektywnej ochrony sądowej w prawie Unii Europejskiej.
Żalący się wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Zdaniem wnoszącego zażalenie niedopuszczalność wielokrotnego wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa wynika wyłącznie z orzecznictwa sprzed 1 czerwca 2017 r., nie zaś z przepisów prawa, co oznacza, że w opisanym wyżej przypadku, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego będzie nałożenie na stronę obowiązku (w szczególności nałożenie lub wymierzenie kary administracyjnej) bądź odebranie lub ograniczenie przysługującego jej uprawnienia, organ administracji będzie zobowiązany przyjąć taką wykładnię, która jest korzystna dla strony.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że zaskarżona uchwała została podjęta 28 czerwca 2002 r. Determinuje to, w jakim brzmieniu przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) mogą być stosowane w niniejszej sprawie.
Od dnia 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 935, ustawa zmieniająca). W art. 9 tej ustawy zawarto wskazanie, jakie przepisy Ppsa ulegają zmianie od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zmianie podlegał m. in. art. 53 Ppsa, określający terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego i czynności jakie należy dopełnić, by wniesiona skarga była skuteczna.
W przepisie intertemporalnym art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej wskazano, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 ( tj. przepisy Ppsa), w brzmieniu nadanym tą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wobec powyższego do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., zastosowanie znajdują przepisy art. 53 Ppsa w brzmieniu sprzed tej daty. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 28 sierpnia 2018 r., II OSK 1624/18 (LEX nr 2575099) oraz z 24 października 2018 r., II OSK 2407/18 (LEX nr 2735888), wskazał, że przepisy art. 52 i 53 Ppsa oraz art. 101 ust. 1 Usg w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem.
W niniejszej sprawie do skargi na uchwałę podjętą 28 czerwca 2002 r. zastosowanie będzie miał stan prawny sprzed 1 czerwca 2017 r. Według art. 53 § 2 Ppsa w brzmieniu sprzed tej daty w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 Ppsa skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Sąd wojewódzki w rozpatrywanej sprawie słusznie zastosował sześćdziesięciodniowy termin, licząc jego bieg od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skierowanego do organu pismem z 30 lipca 2024 r., skoro odpowiedź na wezwanie nie została udzielona. NSA podziela stanowisko sądu pierwszej instancji, że ponowne wystąpienie z wezwaniem z 29 października 2024 r. (w dodatku tożsamym w treści z wezwaniem z 30 lipca 2024 r.), było irrelewantne, bowiem czynność ta przysługuje stronie tylko jeden raz, potwierdzając zasadę równości stron wobec prawa do zaskarżenia aktu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie może nie budzić żadnych wątpliwości, że termin 60 dni do złożenia skargi liczony od dnia wniesienia pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zaskarżonej uchwale (30 lipca 2024 r.) upłynął 1 października 2024 r. stąd wniesienie skargi w dniu 30 grudnia 2024 r., poprzedzonej jeszcze wezwaniem z 29 października 2024 r. nastąpiło z uchybieniem terminu i skarga taka stosownie do art. 58 § 1 pkt 2 Ppsa podlegała odrzuceniu, co sąd pierwszej instancji uczynił w zaskarżonym postanowieniu.
Wbrew zarzutom zażalenia stanowisko sądu wojewódzkiego o zastosowaniu art. 53 § 2 Ppsa do skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 Usg jest prawidłowe, a co istotne ma oparcie w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 2 kwietnia 2007 r. II OPS 2/07 (opubl. ONSAiwsa 2007/3/60). W wymienionej uchwale wyraźnie przesądzono, że art. 53 § 2 Ppsa ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 Usg.
Tym samym, zarzuty zażalenia dot. naruszenia art. 101 ust. 1 Usg, art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy zmieniającej, art. 52 i 53 Ppsa oraz art. 7 i art. 7a K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę nie naruszył także powołanych w zażaleniu przepisów Konstytucji RP (art. 32 i art. 45), a także art. 47 Karty Praw Podstawowych i art. 19 TUE. Podkreślić należy, że zasada prawa do sądu nie ma bowiem charakteru absolutnego, jej realizacja uzależniona jest od spełnienia szeregu wymogów - jak np. terminowość składania pism procesowych, uiszczanie opłat sądowych, czy sporządzenie pisma przez profesjonalnego pełnomocnika. Wymogi te służą pełnej realizacji wskazanej gwarancji konstytucyjnej. Natomiast brak spełnienia któregoś z powyższych wymogów nie może oznaczać, że to sąd naruszył tę gwarancję. Zarzut wydania zaskarżonego postanowienia z pogwałceniem wskazanych w zażaleniu zasad konstytucyjnych czy unijnych, w szczególności nieuzasadnionego zamknięcia drogi sądowej okazał się zatem nieuprawniony.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 zw. art. 197 § 1 i 2 Ppsa oddalił zażalenie.