II OZ 1433/25

II OZ 1433/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-10-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Roman Ciąglewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Sygn. powiązane
II SA/Po 273/25 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2025-11-19
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 61 par. 1, art 184, art. 197 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia S.A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Po 273/25 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S.A. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2025 r. nr IR-IV.7721.104.2024.7 przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 20 czerwca 2025 r., sygn. akt II SA/Po 273/25, po rozpatrzeniu wniosku S.A., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 30 stycznia 2025 r., nr IR-IV.7721.104.2024.7 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę Z.N. i K.N obejmującego budowę budynku wielorodzinnego z częścią usługową i garażem wielostanowiskowym w parterze oraz rozbiórkę budynku gospodarczego – niemieszkalnego położonego przy ul. (...).
Sąd podał, że S.A. złożył skargę na ww. decyzję Wojewody, domagając się jednocześnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Sąd uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Pokreślił, że instytucja wstrzymania wykonania aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Zdaniem Sądu, wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadniczo stanowi zawsze dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżone pozwolenie na budowę. Ze swej natury decyzja o pozwoleniu na budowę - wskutek jej realizacji - zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Takich argumentów w kontekście powołanych okoliczności w rozpatrywanej sprawie skarżący nie podał. W obliczu powyższego, podniesione w treści wniosku ogólnikowe obawy skarżącego są niewystarczające by odmówić inwestorom prawa do realizowania planowanego zamierzenia budowlanego w trakcie dokonywania przez sąd administracyjny kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego
Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że takich argumentów w kontekście powołanych okoliczności w rozpatrywanej sprawie skarżący nie podał. W obliczu powyższego, podniesione w treści wniosku ogólnikowe obawy skarżącego są niewystarczające by odmówić inwestorom prawa do realizowania planowanego zamierzenia budowlanego w trakcie dokonywania przez sąd administracyjny kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył skarżący, domagając się zmiany postanowienia z dnia 20 czerwca 2025 r. w sprawie odmowy wstrzymania zaskarżonej decyzji, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Po 273/25, w związku z nieuwzględnieniem przez Sąd dokumentów zebranych w aktach sprawy.
W zażaleniu podniósł, że Sąd w uzasadnieniu postanowienia wskazał na niewystarczające dowody przedstawione przez skarżącego pozwalające uzasadnić wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odniósł się do postanowienia NSA z dnia 15 września 2010 r. sygn. II FZ 417/10, wskazującego na zobowiązanie WSA do oceny, czy zostały spełnione przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu nie tylko w oparciu o analizę wniosku strony, ale również dokumentów zebranych w aktach sprawy. Skarżący zaznaczył, że jego zdaniem wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został dostatecznie wyjaśniony w treści skargi. W opinii skarżącego, jeżeli WSA uznał, że wniosek o wstrzymanie wykonania jest zbyt ogólnikowy, powinien wezwać skarżącego do jego uzupełnienia. Podkreślił m.in, że w związku z budową na obecnych warunkach zostanie pozbawiony prowadzenia działalności gospodarczej, a nadto pomieszczenie bez okien pozostanie bez wentylacji, gdyż ta zostanie zamurowana.
Reasumując, skarżący stwierdził, że jedynym skutecznym środkiem zabezpieczającym przed wystąpieniem znaczących szkód dla stron oraz wystąpieniem nieodwracalnych skutków jest wstrzymanie wykonania decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 61 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a."), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 P.p.s.a.).
Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (zob. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I OZ 1165/18; z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16; z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06).
Mając powyższe na uwadze, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia powyższego zapatrywania. Skarżący nie uprawdopodobnił bowiem, że wykonanie decyzji może narazić go na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W przepisie tym chodzi o szczególne i wyjątkowe zagrożenie odpowiadające specjalnemu rodzajowi ochrony tymczasowej strony postępowania.
W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że podmiot składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością.
Tymczasem, skarżący wskazał jedynie ogólnikowo na uciążliwości związane z realizacją spornej inwestycji. Skarżący nie sprecyzował rozmiaru ewentualnych szkód. W tym stanie rzeczy można ocenić, że wnioskujący ograniczył się do twierdzeń, które jako pozbawione szerszego uzasadnienia, a także stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania kwestionowanej decyzji.
Należy podkreślić, że to inwestor, decydując się na realizację inwestycji budowlanej niejednokrotnie znacznych rozmiarów, ponosi ryzyko ewentualnego wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego przez sąd administracyjny. To zatem inwestor zobowiązany będzie do ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda finansowa powstanie po stronie inwestora.
Zauważyć należy, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.
Takich okoliczności strona skarżąca, zarówno we własnej sferze majątkowej (np. utrata wartości nieruchomości), zdrowotnej (np. narażenie zdrowia i życia promieniowaniem elektromagnetycznym), czy innej (np. zagrożenie dla fauny), w sposób należyty i przekonywujący, nie wskazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na istnieniu otworu wentylacyjnego w ścianie, przez co budynek zostanie pozbawiony wentylacji, jak i na przepuszczeniach pozbawienia skarżącego prowadzenia działalności gospodarczej.
Ponadto wobec podniesionej w zażaleniu możliwości wezwania skarżącego przez WSA do uzupełnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, wskazać należy, że sąd administracyjny – w razie braku dokumentów, czy to w aktach sprawy, czy też z powodu niedołączenia ich do wniosku - nie jest uprawniony, przed rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie, do wzywania strony o ich przedstawienie. W przypadku bowiem wniosku o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje, jak choćby w ramach instytucji prawa pomocy, możliwości skorzystania z uzupełniającego postępowania dowodowego (por. postanowienie NSA z 12 września 2014 r., sygn. akt l FZ 268/14)
Dodatkowo – i słusznie spostrzegł to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - zauważyć należy, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Mimo że w niniejszej sprawie nie został zastosowany wspomniany przepis, to już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania.
Zaakcentować zatem trzeba, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16).
Biorąc pod uwagę, że skarżący nie uprawdopodobnił przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.