II OZ 1254/25

II OZ 1254/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 3 września 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia G. B. A. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 514/25 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi G. B. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 18 grudnia 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 kwietnia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wa 514/25, w sprawie ze skargi G. B. A., oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z 18 grudnia 2024 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
We wniosku o wstrzymanie wykonania skarżący powołał się na prawo do sądu, w tym na przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 45 ust. 1) oraz Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (art. 6). W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja jest decyzją możliwą do wykonania, a efektem wykonania decyzji, w związku z art. 299 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach, będzie konieczność opuszczenia terytorium Polski, co wykluczy możliwość uczestnictwa w czynnościach, czy rozprawach toczących się w jego sprawie. Zdaniem skarżącego, niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji będzie miało więc dla niego poważne skutki, zanim dojedzie do realizacji przysługującego mu prawa do kontroli sądowej działań administracji publicznej. Jeśli bowiem będzie musiał opuścić terytorium Polski, rozpoznanie sprawy – w jego ocenie – stanie się bezprzedmiotowe, a kontrola sądowa okaże się iluzoryczna. Zatem, zdaniem skarżącego, wstrzymanie wykonania decyzji będzie świadczyć o zachowaniu standardów rzetelnej procedury i urzeczywistnieniu prawa do sądu. Skarżący odwołał się przy tym do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OZ 162/22, wydanego w sprawie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie odmowy udzielania ochrony międzynarodowej, wywodząc, że powinno ono znaleźć zastosowanie także w sprawie odmowy udzielania zezwolenia na pobyt czasowy.
Skarżący wywiódł dalej, że prawo do sądu i rzetelnego procesu pełni szczególną rolę w demokratycznym społeczeństwie. Orzecznictwo dopuszcza wprawdzie ograniczenie prawa do sądu, jednak nie może ono prowadzić do naruszenia istoty tego prawa. Strona powinna mieć możliwość przedstawienia swojej sprawy przed sądem w warunkach niestwarzających jej zasadniczo gorszej sytuacji w stosunku do drugiej strony.
W ocenie skarżącego, odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji będzie w istocie stanowiła naruszenie obowiązku prounijnej wykładni i lojalnej współpracy (art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej). Skarżący odwołał się także do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających obywateli państw trzecich, wywodząc, że gwarantuje ona obywatelowi państwa trzeciego skorzystanie ze skutecznych środków odwoławczych przed właściwym organem sądowym lub administracyjnym lub właściwym podmiotem złożonym z osób bezstronnych i posiadających gwarancje niezależności.
Skarżący dodał, że co prawda ma ustanowionego pełnomocnika do działania przed sądem administracyjnym, jednak sam w sobie fakt ten nie może zostać uznany za podstawę odmowy wstrzymania wykonania decyzji przez Sąd. Strona musi mieć bowiem zapewniony bezpośredni dostęp do postępowania, by mogła realizować swoje prawa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wniosek skarżącego o zastosowanie ochrony tymczasowej nie zasługiwał na uwzględnienie. Wyjaśnił, że w uzasadnieniu przedmiotowego wniosku, po pierwsze, zajęto stanowisko, zgodnie z którym zaskarżona decyzja podlega wykonaniu, po drugie, wskazano, że efektem jej wykonania będzie konieczność opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, po trzecie, wywiedziono, że doprowadzi to do pozbawienia skarżącego prawa do sądu, które gwarantuje w szczególności bezpośredni udział strony w postępowaniu sądowym.
Uwzględniając taką argumentację wniosku Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącego obowiązku opuszczenia terytorium Polski. W samym pouczeniu zawartym w zaskarżonej decyzji wyjaśniono bowiem, że pobyt skarżącego w Polsce do czasu upływu terminu określonego w art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r. poz. 769 ze zm.) jest legalny. Bezpośrednim skutkiem zaskarżonej decyzji nie jest zatem wydalenie cudzoziemca. W związku z takim stanem rzeczy nie dochodzi do ziszczenia się podnoszonej we wniosku potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej motywowanej koniecznością opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero natomiast w przypadku niewykonania obowiązku opuszczenia terytorium Polski znajdą zastosowanie dalsze przepisy ww. ustawy, w szczególności stanowiące podstawę do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Dopiero ta decyzja może podlegać przymusowemu wykonaniu zgodnie z art. 329 ustawy o cudzoziemcach.
Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - jakkolwiek niejednolicie - przyjmuje się dopuszczalność wstrzymania wykonania decyzji odmownej, wskazując, iż jej wstrzymanie polega w tym przypadku na zawieszeniu skutku prawnego decyzji. Brak możliwości wykonania aktu w drodze egzekucji nie przesądza zatem o wyłączeniu ochrony tymczasowej w związku ze złożoną skargą do sądu administracyjnego. Powołując się na przytoczone przez skarżącego postanowienie NSA z 22 marca 2022 r., sygn. akt II OZ 162/22, wyjaśniono, że możliwość wstrzymania wykonania decyzji odmownych dostrzegano w sprawach dotyczących odmowy udzielenia cudzoziemcom ochrony międzynarodowej. W orzecznictwie, w którym przyjmuje się możliwość zastosowania tzw. ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym wobec decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej podkreśla się, płynący z art. 46 ust. 5 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (wersja przekształcona) (Dz. Urz. UE L z 2013 r., Nr 180, str. 60), obowiązek państw członkowskich zezwolenia wnioskodawcom na pozostawanie na terytorium do upływu terminu, w jakim mogą oni skorzystać z prawa do skutecznego środka zaskarżenia (w polskim porządku prawnym – skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego), a jeśli z tego prawa skorzystano w przewidzianym terminie, do czasu rozpatrzenia środka zaskarżenia. Ponadto w orzecznictwie tym podkreśla się wymaganie przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zapewnienia pełnej skuteczności środka zaskarżenia od decyzji oddalającej wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej poprzez w szczególności zawieszenie wszystkich skutków decyzji nakazującej powrót w terminie na wniesienie tego środka oraz, jeśli taki środek zostanie wniesiony, do czasu jego rozpoznania. Jednocześnie zaznacza się, że może dojść do sytuacji, w której nawet, jeśli sąd wstrzyma wykonanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu, to ochrona udzielona w tym postępowaniu przestanie być skuteczna przed rozpoznaniem sprawy ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, co równoznaczne byłoby z niezapewnieniem przez państwo członkowskie pełnej skuteczności dyrektywy 2013/32/UE. Jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, obowiązek płynący z art. 46 ust. 5 dyrektywy 2013/32/UE nie obejmuje decyzji odmownych w sprawach udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zatem, zdaniem Sądu pierwszej instancji, podniesione w uzasadnieniu wniosku ewentualne skutki związane z opuszczeniem przez skarżącego terytorium Polski, nie są skutkami wykonania zaskarżonej decyzji. Nie zawiera ona bowiem rozstrzygnięcia o zobowiązaniu skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia, zaś w razie wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu będzie mu przysługiwał wniosek o wstrzymanie wykonania tego aktu.
W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., art. 6 ust. 1 i 3 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, art. 299 ust. 6 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 45 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skarżący rozwinął każdy z trzynastu stawianych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Rozpoznając zażalenie Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo odmówił zastosowania ochrony tymczasowej przewidzianej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.).
W odniesieniu do obszernej argumentacji zażalenia, a także stanowiska Sądu pierwszej instancji, z którym NSA się w pełni zgadza, bez potrzeby jego powtarzania, NSA chce jeszcze raz podkreślić, że podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny może być, jak wynika z art. 61 § 3 p.p.s.a., niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzja żadnego takiego niebezpieczeństwa nie rodzi uwzględniając nawet okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku o wstrzymanie jej wykonania, w tym chociażby rzekome ograniczenie prawa do sądu na skutek konieczności opuszczenia Polski. Już chociażby bowiem z pouczeń zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że nie rodzi ona natychmiastowego obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wręcz zostało powiedziane w tych pouczeniach, że pobyt skarżącego do czasu upływu określonego tam terminu jest legalny. Wyraźnie przy tym powołano się na art. 299 ust. 6 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, co oznacza, że w razie niewykonania wynikającego z tego przepisu obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zastosowanie znajdą dalsze przepisy ustawy o cudzoziemcach, w szczególności uprawniające organ administracji do wydania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, która stosownie do art. 329 ustawy o cudzoziemcach może podlegać przymusowemu wykonaniu. Zatem, skoro zaskarżona decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę nie zawiera rozstrzygnięcia w postaci orzeczenia o wydaleniu skarżącego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a jej bezpośrednim skutkiem nie jest wydalenie cudzoziemca, to w związku z takim stanem rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi potrzeba udzielenia ochrony tymczasowej. Skutek w postaci konieczności opuszczenia terytorium Polski nie jest bezpośrednio bowiem związany z wykonaniem zaskarżonej decyzji, lecz decyzji w przedmiocie zobowiązania do powrotu. To zaś oznacza, że w tym postępowaniu, wbrew zarzutom zażalenia, odmowa udzielenia ochrony tymczasowej nie ogranicza skarżącemu prawa do sądu, a tym samym nie narusza norm konstytucyjnych czy przepisów unijnych regulujących tę materię.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.