II OZ 1017/25

II OZ 1017/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-07-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 390/25 - Wyrok WSA w Warszawie z 2025-11-13
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono zażalenie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A. M. Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 390/25 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. M. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2024 r., Nr 1773/2024 w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki postanawia: oddalić zażalenie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 19 marca 2025 r. sygn. akt VII SA/Wa 390/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a."), odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A. M. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że A. M. Ł. wniósł skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 7 października 2024 r. w przedmiocie nałożenia na A. Ł. obowiązku wpłacenia zaliczki w kwocie ... zł (słownie: ...) na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z dnia 25.07.2014 r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,50 m x 5,00 m zlokalizowanego na działkach nr ew. ... i ... w miejscowości B., gm. L.
W skardze został zawarty wniosek o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego postanowienia. Wniosek umotywowano tym, że dnia 18 września 2024 r. do organu II instancji złożono wniosek o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 24 lipca 2014 r. – na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżący podniósł, że za uchyleniem tych decyzji przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony. Wykonanie skarżonego postanowienia spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, zaś zdaniem skarżącego ww. decyzje zostaną uchylone. Wskazano jednocześnie, że wykonanie rozbiórki budynku jest czynnością nieodwracalną, zaś zastępcze wykonanie rozbiórki będzie dodatkowo wiązało się z poniesieniem przez skarżącego wysokich kosztów, gdyż wymaga użycia ciężkiego sprzętu. Podniesiono również, że w związku z zasiedzeniem sąsiedniej działki sporny budynek nie narusza obecnie ani obowiązujących, ani wcześniejszych przepisów planistycznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się na przepisy art. 61 § 1 i § 3 p.p.s.a. i stwierdził, że argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może odnieść zamierzonego skutku, bowiem istotą skarżonego rozstrzygnięcia nie jest nakaz rozbiórki wyrażony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej jako "PINB w W.") z dnia 25 lipca 2014 r., lecz nałożenie na skarżącego obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach zastępczego wykonania obowiązku rozbiórki. Nakaz rozbiórki został utrzymany decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2014 r. oraz następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2974/14. Ostateczny nakaz rozbiórki ciąży więc na skarżącym od początku 2016 r.
Sąd zauważył, że od tego czasu skarżący podjął wyłącznie działania mające na celu ominięcie nałożonego na niego nakazu rozbiórki, tj. "przesunął budynek gospodarczy w głąb własnej działki" (pismo skarżącego z dnia 20 października 2016 r., kierowane do PINB w W.), wskazał że "w tytule wykonawczym nie zawarto obowiązku rozebrania fundamentów budynku gospodarczego" (pismo skarżącego z dnia 3 listopada 2016 r., kierowane do PINB w W.), podniósł kwestię zasiedzenia działek o nr ew. ... i ... jako podstawę wznowienia postępowania (zarzuty przeciwko prowadzeniu egzekucji z dnia 3 lutego 2017 r., kierowane do PINB w W.). Skarżący również w zażaleniu na postanowienie PINB w W. z dnia 3 czerwca 2024 r. twierdzi, że "dokonał obowiązku rozbiórki i przeniósł budynek w inne miejsce".
Sąd podkreślił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. VII SA/Wa 2974/14 oddalono skargę A. M. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2014 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że wskazania znajdujące się w aktach spraw organów stanowią jednoznacznie o braku możliwości legalizacji przedmiotowego budynku, a decydują o konieczności wydania nakazu jego rozbiórki. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 12 kwietnia 2016 r. Następnie wyrokiem tego samego Sądu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1251/17 oddalono skargę A. M. Ł. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 kwietnia 2017 r. w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Również ten wyrok stał się prawomocny.
W wyroku z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1251/17 wskazano, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia więc, że przez "rozbiórkę" rozumieć należy nie przesunięcie obiektu w inne miejsce, ale faktyczną likwidację tego obiektu poprzez jego całkowite usunięcie z gruntu. Przesuniecie obiektu o 10 lub kilkadziesiąt centymetrów nie stanowi więc rozbiórki, a jedynie czynności pozorne, których efektem nie jest wykonanie nałożonego ostateczną decyzja organu nadzoru budowlanego – ani częściowe, ani tym bardziej całkowite. Treść decyzji PINB z dnia 25 lipca 2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego nie jest ani skomplikowana prawnie, ani językowo. Nie istnieje potrzeba dokonywania szerszej wykładni słowa "rozbiórka" – jest ono zrozumiałe dla przeważającej większości obywateli, zaś skarżący nie powołuje się na to, że nie był w stanie pojąć znaczenia określenia "rozbiórka". Z przyczyn powyższych, jak również z uwagi na dokumenty zawarte w aktach sprawy, błędne były twierdzenia skarżącego, podnoszone m.in. w skardze, że obowiązek rozbiórki nie istnieje lub, że został wykonany. [...] Kwestia przekształceń własnościowych i nabycie własności nieruchomości przez skarżącego w drodze zasiedzenia nie ma więc znaczenia w zakresie nakazanego obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego".
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że skarżący, pomimo świadomości obowiązku wykonania nałożonego na niego nakazu rozbiórki skutecznie uchyla się od spełnienia tego obowiązku od dnia 12 kwietnia 2016 r., kiedy to prawomocny stał się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalający skargę A. M. Ł. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 października 2014 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.
Sąd uznał zatem, że nie mógł odnieść zamierzonego skutku argument podnoszony przez skarżącego, że wykonanie zastępcze rozbiórki spornego budynku gospodarczego będzie wymagało użycia ciężkiego sprzętu, uporządkowania terenu i wywiezienia zburzonych elementów, co równocześnie wiązać się będzie z poniesieniem znacznych kosztów. Skarżący miał prawie 9 lat na wykonanie nałożonego obowiązku we własnym zakresie. Wykonanie rozbiórki bezpośrednio przez skarżącego lub przez wyznaczoną przez niego osobę znacząco ograniczyłoby koszty związane z takimi robotami. Jednocześnie dokonane przez skarżącego przeniesienie budynku w inne miejsce świadczy o tym, że możliwe jest jego rozebranie w relatywnie prosty sposób – czynności polegające na przeniesieniu budynku z zachowaniem jego konstrukcji są dalece bardziej skomplikowane niż wykonanie rozbiórki budynku.
W ocenie Sądu, nie bez znaczenia pozostawał również fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2017 r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 19 października 2017 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 13 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie. Również te działania nie przyniosły efektu. Skarżący powinien zatem liczyć się ze wszystkimi następstwami związanymi z zaniechaniem wykonania obowiązku rozbiórki, w tym zabezpieczyć konieczne środki finansowe na pokrycie kosztów ewentualnego wykonania zastępczego. Takim kosztem jest natomiast sporządzenie kosztorysu, na podstawie którego oszacowane zostaną koszty robót wchodzących w zakres wykonania egzekwowanego obowiązku i wyłonienia wykonawcy w ramach wykonania zastępczego.
Sąd argumentował zatem, że powoływanie się skarżącego na złożenie wniosku o uchylenie decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 155 k.p.a. nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Przepis ten stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Decyzja rozbiórkowa nałożona na skarżącego nie jest decyzją takiego rodzaju, jak wskazana w przepisie, tj. strona na mocy tej decyzjo nie nabyła żadnego prawa. Trudno bowiem nazwać nabyciem prawa obowiązek wykonania rozbiórki. Zdaniem Sądu nie zachodzą więc przesłanki warunkujące uchylenie tej decyzji przez organ II instancji. Ponadto Sąd zauważył, że przedmiotowa sprawa nie dotyczy wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej, lecz wstrzymania wykonania zupełnie odrębnego postanowienia dotyczącego nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu. W ocenie Sądu, nie było zatem podstaw do wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2024 r., w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki.
Ponadto, postanowieniem z dnia 6 lutego 2025 r., sygn. VII SA/Wa 2891/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 września 2024 r., w przedmiocie skierowania do wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 26 stycznia 2017 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 7,50 m x 5,00 m zlokalizowanego na działkach nr ew. ... i ... w miejscowości B., gm. L. Należy zauważyć, że skarżone postanowienie zostało wydane w ramach prowadzonego postępowania związanego z ww. postanowieniem. Nie ma zatem podstaw, aby wstrzymać wykonanie postanowienia z dnia 20 listopada 2024 r., gdy nie zostało wstrzymane wykonanie postanowienia dotyczącego skierowania do wykonania zastępczego.
Jednocześnie Sąd wskazał, że na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie bada trafności zarzutów zgłoszonych w skardze odnośnie niezgodności zaskarżonego aktu z prawem, a jedynie dokonuje oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy.
W związku z powyższym na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. M. Ł. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 § 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody skarżącemu lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - co doprowadziło do błędnego uznania, iż nie ma podstaw do wstrzymania wykonania postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 listopada 2024 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet wykonania kosztorysu w ramach wykonania zastępczego, a w konsekwencji do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
W związku z podniesionymi zarzutami wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wstrzymanie zaskarżonego postanowienia z 20 listopada 2024 r.
Skarżący zanegował argumentację Sądu, że decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją tego rodzaju, jak wskazana w art. 155 k.p.a. Podkreślił, że według stanu na dzień sporządzenia niniejszego zażalenia postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki nie zostało jeszcze zakończone prawomocnym rozstrzygnięciem, jak i że w przypadku uchylenia decyzji w przedmiocie rozbiórki na podstawie art. 155 k.p.a. brak będzie podstaw do dokonania rozbiórki budynku, a tym samym, do wykonania zastępczego nakazu rozbiórki oraz sporządzenia kosztorysu w ramach wykonania zastępczego. Wobec powyższego stwierdził, iż wykonanie postanowienia w przedmiocie nałożenia na skarżącego obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach zastępczego wykonania obowiązku rozbiórki doprowadzi w konsekwencji do wykonania zastępczego nakazu rozbiórki, a tym samym spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji gdy, decyzje w przedmiocie rozbiórki winny zostać uchylone. Podkreślono również, iż dokonanie rozbiórki budynku jest czynnością nieodwracalną, wskutek której budynek ten ulegnie całkowitemu zniszczeniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że rodzaj obowiązku tj. wpłacenia zaliczki w kwocie 1 300 zł na poczet sporządzenia kosztorysu w ramach zastępczego wykonania obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z dnia 25.07.2014 r., nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi zaistnieje podstawa do zwrotu wpłaconej kwoty. Nadto instytucja tymczasowego wstrzymania zaskarżonego aktu nie może podważać istoty sankcyjnego charakteru zastosowanego środka wobec strony skarżącej.
Słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził również, że niniejsza sprawa nie dotyczy wstrzymania wykonania decyzji rozbiórkowej, lecz postanowienia o nałożeniu obowiązku wpłacenia zaliczki na poczet sporządzenia kosztorysu, a zatem zupełnie odrębnego postanowienia.
Dla oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia nie miał znaczenia sam fakt zainicjowania przez skarżącego kolejnego postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. Dlatego też zbędne były rozważania Sądu Wojewódzkiego co do ewentualnej skuteczności uruchomienia takiego trybu postępowania.
Rzeczą bowiem Sądu Wojewódzkiego było uwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego, a więc istnienia prawomocnych decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki oraz prowadzonego postępowania egzekucyjnego.
Słusznie Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaakcentował, że nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego jest prawomocny od kwietnia 2016 r., a uchylanie się przez skarżącego od wykonania tego obowiązku skutkować musiało wszczęciem postępowania egzekucyjnego.
W sytuacji wieloletniego niewykonania obowiązku rozbiórki skarżący musiał liczyć się z kosztami związanymi z przymusowym wykonaniem decyzji.
Podstawowe znaczenie miała jednak okoliczność, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie obowiązku wpłaty zaliczki nie determinuje bezpośrednio realizacji rozbiórki, dlatego, jego wykonanie nie może wywołać nieodwracalnych skutków bądź niebezpieczeństwa znacznej szkody. Tym samym w sprawie nie zaistniała żadna z przewidzianych w art. 61 § 3 p.p.s.a. przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.
-----------------------
1